Viejos y nuevos problemas de nuestro sistema educativo

Viejos y nuevos problemas de nuestro sistema educativo

Por *Stella Maris Más Rocha **Susana E. Vior

En los últimos 25 años se dieron dos procesos de reforma educativa. A partir de 2003 es posible identificar algunas rupturas con los preceptos de los ’90, pero sobresalen las continuidades, y si bien la situación ha mejorado, siguen sin cumplirse las metas fijadas. En la búsqueda de alternativas para lograr la inclusión de los sectores más desfavorecidos se perdió de vista el objetivo principal y se reforzaron y naturalizaron las diferencias. Esta sigue siendo una de las principales deudas de nuestra democracia.
 
*Profesora Adjunta de Política Educacional. Universidad Nacional de San Martín / Univ. Nacional de Luján **Profesora Emérita / Directora Maestría en Política y Gestión de la Educación. Universidad Nacional de Luján


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En los últimos 25 años se dieron dos procesos de reforma educativa: uno en la década de 1990 y otro a partir de la presidencia de N. Kirchner. Los cambios adoptados no fueron originales, se desarrollaron en la mayoría de los países de la región, enmarcados en los procesos más amplios de reformas estructurales del Estado. Las medidas político educacionales definidas por los organismos internacionales fueron aplicadas, con diferentes matices y en diversos momentos, en casi toda América latina.

En la Argentina, la autodenominada “transformación educativa” transfirió responsabilidades financieras y de gestión de la Nación a las provincias (Ley de Transferencias Nº 24.049/91), reestructuró los históricos niveles educativos, suprimió el secundario a partir de la creación de la Educación General Básica y un Ciclo Polimodal, extendió la obligatoriedad escolar a 10 años, definió a la familia como agente natural y primario de la educación (Ley Federal de Educación Nº 24.195/93), diversificó la oferta de instituciones universitarias y de carreras orientadas a dar respuestas a “necesidades locales”, permitiendo el arancelamiento e impulsando la descentralización salarial en la universidad (Ley de Educación Superior Nº 24.521/95). Estrechamente articuladas con las políticas económicas, sociales y culturales que llevaron al país a una de las mayores crisis de su historia, significaron un retroceso en los intentos por democratizar la educación y el sistema en su conjunto iniciados con la recuperación de las instituciones constitucionales a fines de 1983. Entre sus consecuencias se destacan la desaparición de la escuela secundaria, especialmente la técnica, la creación de diferentes estructuras educativas en las provincias –incluso, estructuras disímiles en el interior de cada jurisdicción– y con distintas posibilidades de conducción técnico pedagógica y de financiamiento.

Con el siglo XXI, después de la crisis de 2001-2002 y de la movilización de amplios sectores sociales, se inicia un nuevo ciclo de reformas educacionales gestadas a partir de una evaluación superficial y sesgada sobre el origen del deterioro que siguió a las políticas implementadas en los ’90. A través de una lectura típica del pensamiento único, se atribuye al neoliberalismo de esa década la responsabilidad por el deterioro en los resultados de la escolarización, pero se utilizan renovados mecanismos de pseudoconsulta para recoger opiniones y propuestas para la superación de los problemas identificados y solo se cuestiona la Ley Federal de Educación de 1993.

A partir de 2003 es posible identificar algunas rupturas con los preceptos de los ’90, pero sobresalen las continuidades, ahora integrantes de un denominado –según diferentes autores– neokeynesianismo, neodesarrollismo, “neoliberalismo de Tercera Vía”. La sanción de la numerosa legislación educacional reiteró los modos de hacer política a través de la “concertación” y el “consenso” como estrategias que hicieron vivir, nuevamente, la ilusión de un proceso de reforma democrático y participativo. Tanto el Poder Ejecutivo Nacional (PEN) como el Consejo Federal de Educación (organismo no representativo de los electores ya que está integrado por funcionarios de los ministerios de Educación nacional y provinciales) han jugado un papel central. La mayoría de las leyes educacionales del período ha sido sancionada por iniciativa del PEN, desconociendo o ignorando los proyectos que, sobre cada tema, presentaron diferentes bloques partidarios.

En el sistema educativo se ha borrado cada vez más el límite entre lo público y lo privado a través del énfasis puesto en la legislación, en quién es el que “gestiona”, y por la incorporación, en pie de igualdad, de instituciones públicas, privadas, de organizaciones no gubernamentales y/o de iniciativa social bajo el argumento de que la educación es “responsabilidad de todos”.

Promesas no cumplidas

En 2006, con la sanción de la Ley de Educación Nacional (LEN) Nº 26.206, se recupera la enseñanza secundaria como nivel y se establecen trece años de escolaridad obligatoria para todo el país. Casi una década después, sólo el 61% de los alumnos matriculados finaliza la escuela secundaria.

Otras leyes del período se propusieron también metas ambiciosas que no lograron plasmarse aún en medidas efectivas y universales:

* Escolarización en el nivel inicial: la Ley de Financiamiento Educativo (Nº 26.075/05) plantea que el incremento del presupuesto destinado a Educación (6% del PBI) tenía, como uno de sus objetivos prioritarios para el año 2010, “incluir en el nivel inicial al 100% de la población de 5 años de edad y asegurar la incorporación creciente de los niños y niñas de 3 y 4 años, priorizando los sectores sociales más desfavorecidos” (art. 2º inc. a). En 2010, según el Censo Nacional de Población, 644.210 niños entre 3 y 5 años (35% del grupo de edad) no asistían a la escuela, casi 60.000 de ellos tenían 5 años. No está de más recordar que la obligatoriedad de la sala de 5 fue establecida en 1993 por la Ley Federal de Educación. La situación del nivel ha mejorado aunque siguen sin cumplirse las metas fijadas: en 2014 cursaban primer grado de primaria 19.250 alumnos que no habían asistido a la sala de 5 años. El problema más extendido se encuentra en el conurbano bonaerense. Parece importante precisar que la expansión de la matrícula del nivel inicial –como la de los otros niveles del sistema– se ha dado principalmente por el crecimiento del sector privado: entre 2003 y 2013 el sector público se incrementó un 22% mientras que el privado lo hizo en un 57%.

* Jornada completa o extendida en educación primaria: la ley Nº 26.075 también propuso “lograr que, como mínimo, el 30% de los alumnos de educación básica tengan acceso a escuelas de jornada extendida o completa, priorizando los sectores sociales y las zonas geográficas más desfavorecidas” (art. 2º inc. b). En 2014, solo tres de las 24 jurisdicciones del país pudieron cumplirlo: Tierra del Fuego, 48,2%; Ciudad de Buenos Aires, 36,1%; Córdoba: 34,9%. En el conurbano bonaerense únicamente el 4,4% de los alumnos de educación primaria asistía a este tipo de instituciones. La diferencia entre las escuelas del sector público y privado se acentúa notablemente, llegando estas últimas –en algunas provincias– a duplicar o triplicar la cantidad de alumnos que asisten a la escuela por más de 4 horas diarias. Menos del 20% de las escuelas primarias del país cuenta con jornada extendida o completa. Este hecho muestra la urgencia de crear nuevas escuelas y/o ampliar la infraestructura edilicia de las existentes para dar respuesta a las necesidades de la población y a las prioridades que la normativa fijó.

Sorprende negativamente que un número importante de alumnos asiste a instituciones educativas en “turno intermedio”: en primaria, en 2014, sobre un total de 10.326 matriculados en este turno, 8.803 concurrían a escuelas públicas. Las provincias que concentran la mayor cantidad de matrícula en primaria con solo tres horas de clase diaria son: Formosa, Santiago del Estero, Buenos Aires, Salta y Jujuy. En el nivel secundario, eran 8.271; 6.222 de ellos correspondían a escuelas públicas. No hemos encontrado referencia alguna a este problema ni en la literatura académica ni en los documentos oficiales, pero hay numerosos ejemplos de que el tema sí ha sido objeto de preocupación por parte de las familias.

* Analfabetismo: la Ley de Financiamiento Educativo también se propuso “erradicar el analfabetismo en todo el territorio nacional” (art. 2º inc. 3). Según el Censo 2010, más de 600.000 personas mayores de 10 años eran analfabetas (la provincia de Buenos Aires concentra el 28% de los analfabetos).

* Días de clase: la ley del Ciclo Lectivo Anual estableció 180 días de clase para los niveles obligatorios. Desde el momento de su sanción ese mínimo se ha incumplido reiteradamente. A pesar de ello, en 2011 por Resolución Nº 165 del Consejo Federal de Educación, se elevó a 190 días, objetivo que en 2012 sólo fue alcanzado por cinco provincias y en 2014 por dos.

No hay información oficial que indique por qué no se cumplieron los objetivos planteados en 1993, en 2003, ni en 2005 y, por lo tanto, por qué es necesario proponer “nuevos”, aunque no necesariamente otros. La redefinición constante de las metas y de los plazos para alcanzarlas habilita iniciar períodos de reformas con nuevas propuestas.

Hay coincidencias entre este proceso y el que siguen los organismos internacionales y los gobiernos que firman acuerdos. Las metas acordadas en 1990 (en la “Declaración Mundial sobre Educación para Todos” en Jomtiem) fueron retomadas en el año 2000 en Dakar (en el Foro Mundial de Educación). En Mar del Plata, 2010, durante la XX Cumbre Iberoamericana de Jefas y Jefes de Estado y de Gobierno, se firmó el documento “Metas Educativas 2021: la educación que queremos para la generación de los Bicentenarios”. En 2015, en Incheon (República de Corea), ministros y funcionarios admitieron no haber alcanzado la educación para todos y se comprometieron a definir prioridades y objetivos a cumplirse, esta vez, en 2030. La estrategia es proyectar metas para el futuro, sin establecer los compromisos financieros correspondientes, y alejar del campo de trabajo la necesidad de adoptar medidas inmediatas.

El papel de los organismos internacionales

La política educacional de la etapa que se inicia en 2003 se corresponde con el momento en que los organismos revisan las recomendaciones previas a partir de las “lecciones aprendidas” y/o “derivadas de la experiencia”. En las décadas de los ’80 y ’90 el énfasis de sus propuestas estaba colocado en el nivel primario. En años recientes, tanto el BID como el BM han elaborado numerosas recomendaciones que no están distantes de las planteadas en décadas anteriores, centradas en la reforma de la escuela secundaria como estrategia para lograr la cohesión social en el contexto de “la sociedad del conocimiento y la información”: incorporar las TICs en el aprendizaje de los jóvenes y en la formación de docentes; identificar a la escuela como espacio de prevención de embarazos, de enfermedades de transmisión sexual, como lugar del aprendizaje de la tolerancia y como instrumento de competencia; reconocer los riesgos de la inversión pública en educación secundaria (ya que posee menor tasa de retorno); crear sistemas de incentivos y rendición de cuentas para las instituciones y los docentes; otorgar autonomía administrativa y pedagógica a las escuelas. La preocupación por la calidad, el reemplazo de la igualdad y la democratización por la equidad, el diseño de instrumentos de evaluación y seguimiento o monitoreo de resultados, la rendición de cuentas (accountability), están presentes en las políticas de los últimos 30 años. Sin embargo, la prioridad en el pasaje del “elitismo” a la “inclusión”, el “empoderamiento” de los docentes y jóvenes (concebidos como factor social de riesgo para la gobernabilidad de los países pobres y/o agentes positivos de cambios económicos y sociales en un contexto de desarrollo de las TICs), la articulación del Estado con la sociedad civil, aparecen como acciones propias para el siglo XXI. Se vincula a la educación secundaria con el ejercicio de la ciudadanía y la construcción de la tolerancia.

Algunas cifras

A pesar de las limitaciones para el trabajo con la información estadística, es posible dar cuenta de tendencias generales que se verifican en el período estudiado:

* El mayor crecimiento se registra en el sector privado, acentuando el fenómeno de la privatización de la educación y de la política educativa por la intervención de grupos, sectores e instituciones particulares en las instancias encargadas del seguimiento y la evaluación, y en los espacios ministeriales de asesoramiento y consulta.
* Por primera vez disminuye la matrícula en la escuela primaria, y ese descenso tiene su origen en la pérdida de 382.368 alumnos en la educación pública.
* El aumento de la cantidad de alumnos en la escuela secundaria pública en el período 1996-2003 fue mayor que entre 2003 y 2013 (13% y 12%, respectivamente), aun cuando en 2006 se estableció la obligatoriedad. En la privada el crecimiento fue del 12% y 19%, respectivamente.
Los históricos problemas del secundario (repitencia, sobreedad, abandono) permanecen a lo largo de la última década pero se acentúan en las instituciones públicas:
* La tasa de repitencia en las escuelas públicas triplica a la de las privadas en el período 2003-2012, tanto en el Ciclo Básico como en el Orientado; es un fenómeno naturalizado pero, también, encubierto a partir de la adopción de medidas técnico pedagógicas que procuran que los estudiantes no repitan sin que ello sea garantía de aprendizaje.
* La sobreedad aumenta; en las escuelas públicas, casi la mitad de los estudiantes tiene una edad superior a la esperada.
* La tasa de abandono interanual se duplica en las escuelas públicas, siendo más acentuada en el Ciclo Orientado.

El papel del Estado como evaluador se ha profundizado. La Argentina no solo realiza pruebas nacionales (ONE) para “medir” la calidad de la educación (a través de resultados de aprendizajes) sino que también participa de evaluaciones internacionales como PISA de la OCDE y del Laboratorio Latinoamericano de Evaluación de la Calidad de la Educación de OREALC-UNESCO. Aun con las críticas que se puedan formular, los datos muestran que –en el período estudiado– sólo hubo leves mejoras en los niveles de desempeño medio y bajo en el caso de los ONE, pero que la situación relativa de la Argentina en el conjunto de los países evaluados por PISA ha empeorado entre 2006 y 2012.

En la investigación “La evaluación de la calidad como política para el mejoramiento de la enseñanza secundaria. El caso de la CABA (1992-2013)”, que realizamos en la Universidad Nacional de Luján, planteamos que las evaluaciones están cada vez más distanciadas de las prioridades y de la realidad cotidiana de las instituciones; la información que se obtiene no llega a las escuelas ni a los profesores, pero termina siendo vinculada principalmente con lo que sucede –o no sucede– dentro del aula y con la actividad de los docentes. Los resultados no involucran, en el proceso de reflexión, a los funcionarios gubernamentales y su desempeño, ni extienden su análisis a otros factores asociados, como la organización de los tiempos y espacios destinados a la enseñanza, las características institucionales, los efectos de otras políticas educativas o sociales, las condiciones de vida y de trabajo tanto de los docentes como de los alumnos y sus familias. Parece haberse renunciado a un diagnóstico de base más amplia para analizar no solo las “prácticas institucionales”, o las “prácticas docentes” sino también las “prácticas estatales”, entendiendo a estas últimas como el conjunto de políticas públicas sectoriales e intersectoriales que contribuyen a delimitar las condiciones de vida y de apropiación de los bienes sociales por parte de la población, en este caso, el bien “educación”.

La duración de la jornada escolar, así como la cantidad de días de clase, impactan en la “calidad” de la educación. Transcurridos ya 13 años desde la sanción de la ley Nº 25.864, llama la atención que se haya incrementado el número de estudiantes secundarios matriculados en escuelas con turno intermedio: entre 2008 y 2014 se duplicó, tanto en el Ciclo Básico como en el Orientado. Esto permite inferir que el cumplimiento de la obligatoriedad de la escuela secundaria y la expansión del nivel, en algunas provincias, se produjeron a partir de la reducción en el número de horas de clase. Miles de adolescentes que deben asistir a la escuela para percibir el subsidio correspondiente a la Asignación Universal por Hijo (AUH) lo hacen en el turno intermedio de instituciones públicas.

Diferentes escuelas secundarias para diferentes sectores sociales

La recuperación de la democracia, en 1983, propuso democratizar el sistema educativo y sus instituciones. Una de las medidas más importantes fue la eliminación de los exámenes de ingreso y los cupos en las escuelas secundarias públicas dependientes del Ministerio de Educación. Esto implicó un significativo aumento de la matrícula aunque se produjeron, al mismo tiempo, problemas derivados de la incorporación de sectores sociales que accedían a estas escuelas por primera vez, con docentes que no habían sido preparados para atender esa expansión y con una infraestructura edilicia insuficiente para ese crecimiento (proceso no novedoso si se analiza el desarrollo del nivel a lo largo del siglo XX).

A comienzos del nuevo siglo, y como uno de los efectos de la crisis económico-política de 2001-2002, se crearon nuevos formatos escolares diseñados para quienes nunca habían accedido a la escuela secundaria y/o no lograban permanecer en ella. Aun con características y recursos disímiles, las propuestas de “inclusión educativa” coinciden en reconocer como problema el formato de la denominada “escuela media tradicional”: disciplinas organizadas en asignaturas que se cursan en simultáneo, necesidad de aprobar todas las asignaturas para pasar de un año a otro, repitencia como mecanismo institucional para quienes no aprueban, exigencia de asistir diariamente, etc. Valga el ejemplo de dos iniciativas del PEN que difieren en objetivos, alcances, recursos, inversión presupuestaria y condiciones de trabajo de los docentes:

* Plan FiNes: en 2008, el Consejo Federal de Educación aprobó la creación del Plan de Finalización de Estudios Primarios y Secundarios. En 2012 se aprobó su extensión hasta 2015. El FiNes se plantea la incorporación de adolescentes y adultos que abandonaron o nunca iniciaron la escuela primaria o secundaria. Funciona en “sedes” (escuelas, dependencias municipales, centros deportivos, locales partidarios, iglesias, ONGs, casas particulares, etc.), con una estructura organizativa mínima (1 secretario/a y 4 tutores por sede), con docentes (no necesariamente titulados) precariamente contratados por cuatrimestre y organización curricular flexible. Según datos oficiales, ya cuenta con más de 500.000 graduados.

* Escuelas secundarias técnicas dependientes de universidades nacionales: tienen como destinatarios a adolescentes pobres que residan en el área de influencia de la universidad (en general, repitentes y/o que han abandonado la escuela). En 2014 se crearon 3 escuelas en: UNSAM (Orientación en Industrias de Procesos), UNDAV (Orientación en Construcciones), UNQUI (Orientaciones: Industrias de Procesos, Programación –Informática– y Alimentos). En 2015 se sumaron la UBA (Orientaciones: Tecnologías de la Información y Comunicación y Mecatrónica o Robótica) y la UNGS (Electrónica, Bachillerato Orientado en Lenguas Extranjeras y Bachillerato Orientado en Comunicación). Se plantean con formatos innovadores en jornada completa: no tienen repitencia (tanto la asistencia como la aprobación es por asignaturas y no por año), los docentes han sido seleccionados por las universidades y son designados por cargo (y no por horas cátedra), cuentan con dos vicedirectores (académico y sociocomunitario) y tutores por curso, ofrecen desayuno y vianda. El ministerio aporta los recursos para construcción del edificio escolar, salario del personal docente y gastos para el funcionamiento cotidiano (comedor, micros para traslados de estudiantes, etc.).
Junto con las medidas educacionales mencionadas se han adoptado, también, políticas sociales focalizadas destinadas a tener impacto sobre la superación de la pobreza y, en consecuencia, en la escolarización de los más pobres:

* Asignación Universal por Hijo para Protección Social (AUH): establecida por decreto de necesidad y urgencia Nº 1602/2009 del PEN, modifica la ley Nº 24.714 que, en 1994, había “ajustado” el régimen de asignaciones familiares establecido en 1968, que cobraban todos los trabajadores en situación de dependencia. Reconoce que “esta medida por sí no puede garantizar la salida de la pobreza de sus beneficiarios y no puede ubicarse allí toda la expectativa social, aunque resultará, confiamos, un paliativo importante… No implica necesariamente el fin de la pobreza, pero inocultablemente ofrece una respuesta reparadora a una población que ha sido castigada por políticas económicas de corte neoliberal”. Se trata de un subsidio mensual “condicionado”, destinado a niños y adolescentes (hasta 18 años de edad), que exige asistir a la escuela y realizar un control sanitario anual (cumplimentando el plan de vacunas obligatorias). Diversos especialistas plantean que hay dificultades para medir el impacto de la AUH en la reducción de la pobreza, pero señalan que habría resultados alentadores sobre los niveles de asistencia escolar. Si bien hoy tiene más de 3.500.000 beneficiarios, no es universal, sigue siendo una política focalizada pues se calcula que más de 2 millones de niños no reciben ningún ingreso por derecho. Se reduce el concepto de igualdad a la idea de focalización, renunciando deliberadamente a otras estrategias de políticas universales.

* Becas PROGRESAR: creado en 2014, el Programa de Respaldo a Estudiantes de Argentina constituye un nuevo esquema condicionado de transferencias de ingresos a jóvenes entre 18 y 24 años que no trabajan, trabajan informalmente o tienen un salario menor al mínimo, vital y móvil. Los destinatarios están obligados a inscribirse en el sistema educativo formal, en el Plan FiNes o en Centros de Capacitación Laboral acreditados en el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social.

Reflexiones finales

El siglo XXI se ha iniciado con nuevas reformas educativas que, a través de la firma de acuerdos y metas y la sanción de nueva legislación educacional, se proponen alcanzar los objetivos que otras normas legales no cumplieron, postergando reiteradamente los plazos para hacerlos efectivos.

Tanto en las formas de “hacer política” como en las medidas adoptadas, se evidencian continuidades entre los ’90 y la etapa iniciada en 2003. En tanto no cambió la distribución regresiva del ingreso, no se han resuelto los altos porcentajes de desempleo, subocupación y condiciones de trabajo precario. En ese contexto, el Estado se asume como garante del derecho a la educación, junto con otros actores sociales, extendiendo la obligatoriedad escolar, incrementando el presupuesto destinado a educación y desarrollando numerosas políticas focalizadas para intentar paliar los efectos de la política económica. Insistimos en afirmar que, a pesar del intento por resaltar –en el discurso– su papel principal en materia educacional, el Estado ha acentuado el énfasis en las políticas de evaluación y asistencia social.

Los cambios han sido acompañados por un discurso gubernamental de “inclusión social” junto con el despliegue de un conjunto de políticas públicas (educativas, sociales, laborales) destinadas a que los más pobres estén incluidos en el sistema educativo (o en circuitos paralelos).

Las medidas adoptadas respecto de la escuela secundaria y sus estudiantes siguen sin revertir los históricos problemas que afectan al nivel (el abandono, la repitencia, la sobreedad, la “calidad” y la diversidad de instituciones para los diferentes sectores sociales) y, a la vez, se crean nuevos, como la existencia de estudiantes atendidos en una jornada escolar reducida. Al identificar bajos resultados obtenidos en pruebas estandarizadas con pobreza, se convierte en natural lo que es social y políticamente producido. Se adoptan estrategias pedagógicas de recuperación y tutoría, identificando como principales responsables de la situación a los docentes. Estas medidas no fueron acompañadas por cambios en la infraestructura, equipamiento y formación de personal para atender a los adolescentes más pobres que están doblemente obligados a asistir a la escuela: en primer lugar, porque la ley lo exige pero, también, como condición para el cobro de una parte significativa de la AUH. La obligatoriedad de la escuela secundaria constituye, entonces, un mecanismo de inclusión forzada ya que ningún adolescente puede ser excluido de ella.

Si bien se ha ampliado la población escolarizada en el nivel, se ha llevado a cabo aplicando estrategias de bajo costo, en las que se acentúa la diferenciación entre instituciones según el sector social que atienden. Esto es esencial en el capitalismo pero parece necesario enfatizar las dimensiones que alcanza esa diferenciación en las últimas décadas. El despliegue de programas alternativos a la escuela, para los más pobres, evidencia el reforzamiento y la naturalización de las diferencias a través del discurso de la inclusión: todos pueden ir a la escuela pero cada uno a la suya. La diferenciación, así, aparece legitimada.

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Las deudas de la Democracia I

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