Vidas en las periferias: una mirada sobre las políticas sociales de niñez y adolescencia en el conurbano bonaerense

Vidas en las periferias: una mirada sobre las políticas sociales de niñez y adolescencia en el conurbano bonaerense

Por Javier Moro

Presenta un análisis crítico sobre las políticas de infancia y adolescencia que se han venido desplegando en el conurbano, sobre tres planos que se interrelacionan: la construcción De la nueva institucionalidad pública, la oferta programática A través de políticas y programas y la escala territorial para repensar las políticas.
 
Antropólogo-UBA y doctorando FCSUBA. Magíster en Gobierno y Asuntos Públicos, FLACSO-México. Investigador docente del Instituto del Conurbano, Universidad Nacional de General Sarmiento


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Situaciones de crisis como la actual profundizan las desigualdades socioeconómicas de larga data y dejan (más) al descubierto los acuciantes déficits en materia de políticas públicas para la niñez y adolescencia. En los municipios del conurbano esta realidad cruda y contrastante se torna más explícita y nos obliga a algunas reflexiones que, aun atendiendo la coyuntura, apuntalen un proceso de transformación de esas desigualdades estructurales a partir del acceso a los derechos. Para ello se requiere atender lo urgente pero también un análisis crítico sobre lo que se viene desplegando en el campo de las políticas de infancia y adolescencia desde hace ya más de una década bajo el impulso de un nuevo marco normativo. Se proponen tres planos que se interrelacionan pero a la vez tienen sus propios tiempos y dinámicas: la construcción de la nueva institucionalidad pública, la oferta programática a través de políticas y programas y la escala territorial para repensar las políticas.

Una nueva institucionalidad con algunos nodos críticos

En el año 2007 en la provincia de Buenos Aires entró en vigencia la ley 13.298 por la que se derogó el régimen de minoridad y se puso en marcha la construcción de un nuevo modelo de políticas de protección y promoción de derechos con sustento normativo en la Convención sobre Derechos del Niño y con el enfoque de derechos como marco conceptual. Para la construcción de esa nueva institucionalidad provincial se postulaba la creación de un sistema de promoción y protección de derechos integrado por las diferentes áreas sociales sectoriales que apuntaba a romper con la lógica sectorialista y selectiva de la minoridad postulando la integralidad. Este intento suponía generar mecanismos de coordinación y articulación intersectorial e interjurisidcicional ya que se postulaba una integralidad en las intervenciones a la vez que asignaban nuevas competencias a los gobiernos locales.

A nivel intersectorial se creó una Comisión Interministerial para la coordinación en un plano político-programático. Dicha instancia –que en el diseño se presentaba como un aspecto novedoso– en su funcionamiento efectivo resultó deficitaria e inoperante para la función de coordinación y de rectoría del sistema; llegó a formular un plan provincial –“Los pibes del Bicentenario”– pero su implementación tuvo serias dificultades de liderazgo por parte del área de desarrollo social, históricamente más vinculada a la asistencia y a la gestión de las instituciones de minoridad, con escasa inserción territorial y con menos recursos financieros y organizacionales que las áreas de educación y salud que funcionan con lógicas institucionales propias muy consolidadas.

Además de la intersectorialidad (fallida en el nivel político-programático) para la coordinación y rectoría del “sistema”, la relación entre la provincia y los gobiernos municipales también constituye un aspecto clave. Sin embargo, este fue un aspecto relegado en los primeros años de implementación de la ley, donde la relación provincia-municipios se ejercía exclusivamente de modo radial. Fue recién a fines de la gestión anterior cuando desde la entonces Secretaría de Niñez y Adolescencia se comenzaron a generar instancias de coordinación a través de la creación de un Consejo Provincial con participación de los municipios y con encuentros regionales. Se trata de un giro interesante que reconoce un lugar de cogobierno –provincia y municipalidades– en la cuestión de la niñez y adolescencia a escala territorial y que se sostuvo e intensificó en la gestión actual (1).

Otro aspecto crítico del nuevo modelo ha sido el financiamiento. La nueva ley promovía la creación de los servicios locales en las municipalidades que adherían mediante un convenio, pero sin recursos adicionales, sino que se (re)asignaron recursos del fondo de programas sociales (preexistente a la ley) para las políticas de niñez y adolescencia. Vale aclarar que fue justamente esa peculiar cláusula de adhesión por convenio lo que destrabó la resistencia de algunas municipalidades del conurbano en torno a la creación de un nuevo sistema que les daba nuevas competencias y responsabilidades sin la inyección de recursos adicionales.

En la mayoría de las municipalidades del conurbano la adhesión a la ley marcó un proceso de creación de áreas específicas de políticas de niñez y adolescencia o bien la expansión y profesionalización de estas áreas. Desde el nivel provincial se puso énfasis en la línea de acción de intervenciones (singulares) de restitución de derechos que se vinculan más linealmente con el dispositivo de minoridad que las antecede –a la vez que intentan transformarlo–, en tanto y en cuanto la acción estatal se inicia ante situaciones donde los derechos ya han sido vulnerados. La puesta en funcionamiento de estos Servicios Locales implicó un proceso de profesionalización en la mayoría de los municipios que debían articular dichas intervenciones y el acceso a algunos recursos con el Servicio Zonal como órgano desconcentrado de la autoridad provincial y con otras áreas sectoriales. En estas intervenciones se plantearon modificaciones en cuanto a los criterios, las medidas adoptadas, así como en los circuitos y procedimientos con respecto al régimen de la minoridad (uno de los cambios más significativos es que las medidas excepcionales de cuidado alternativo al familiar funcionen efectivamente como un último recurso y nunca por razones socioeconómicas).

La relación entre los Servicios Locales y el Zonal emerge como un punto de tensión recurrente que de hecho llegó a la judicialización para dirimir la responsabilidad con respecto a la toma de decisiones en las intervenciones. Igualmente, aun cuando la intervención de la Suprema Corte de Justicia bonaerense reconoció la competencia del Servicio Local para establecer la estrategia de intervención cuando se trata de medidas de carácter excepcional que implican cuidado alternativos al ámbito familiar, los recursos para una medida de abrigo los maneja la provincia y por ende resulta clave la articulación con el Servicio Zonal (2)

En la mayoría de los municipios, los servicios locales han consolidado formas de funcionamiento con encuadres y criterios profesionales y han generado articulaciones con las organizaciones y servicios territoriales. Aun así, en una perspectiva comparada, las modalidades y estrategias de intervención pueden resultar muy disímiles y además resulta casi una constante que estos servicios se vean superados en relación a la demanda. También vale resaltar la dificultad para consolidar equipos técnico-profesionales, en muchos casos vinculado a una alta rotación del personal técnico-profesional, frecuente en áreas donde trabajan con problemáticas que implican un efecto de desgaste y saturación, pero esto se potencia mucho más cuando existe una falta de jerarquización, modalidades contractuales precarias, inestables y de bajas remuneraciones. Otro aspecto que aparece como una constante es la difícil y deficitaria articulación entre los servicios locales y las áreas de mujer o género de los municipios, cuando la mayoría de las situaciones que atienden estos servicios refiere a violencias y maltratos en el ámbito doméstico-familiar donde en muchos casos aparece combinada con violencia de género.

La oferta programática en el nivel local

La particular ‘bajada’ de este nuevo modelo trasladó hacia el nivel local una tensión entre constituirse como un servicio de atención a la demanda (y/o las denuncias) de situaciones de vulneración de derechos (en su amplia mayoría referidos al ámbito familiar) o bien aspirar a una construcción más amplia que promueva también una oferta programática de promoción de derechos a escala territorial (algo más en línea con la creación de un sistema). Se trata de una cuestión clave que, en buena medida, marca el derrotero de las áreas locales de niñez y adolescencia. Mientras que algunos municipios del conurbano muestran una incipiente conformación de un sistema local con una oferta programática en expansión, en otros solo y de modo incipiente se consolida el equipo profesional del servicio local para la atención de casos.

Ante un encuadre institucional tan laxo con respecto a la modalidad del quehacer en el plano local, la disponibilidad de recursos presupuestarios propios y la capacidad de gestión política de la autoridad a cargo del área local de niñez y adolescencia resultan claves para dirimir los alcances y las aspiraciones de la política. Ambas cuestiones se vinculan también con la capacidad de manejo por parte de las áreas de niñez y adolescencia de los recursos provenientes del fondo provincial (vale resaltar que dicho fondo tiene una finalidad específica, pero eso no implica necesariamente que sea la autoridad del área de niñez quien decide sobre esos recursos y además resulta muy opaco el seguimiento de los recursos de dicho fondo al interior de cada municipio).

Son varias las municipalidades del conurbano que muestran acciones y una oferta programática tendiente a construir un sistema más amplio y no acotado solo a la atención de derechos vulnerados; aun así, suele haber una alta dependencia del financiamiento nacional y provincial. Este déficit de financiamiento incide tanto para ampliar los equipos técnico-profesionales como para expandir la oferta programática (servicios y programas).

Además del porcentaje del fondo de asistencia social directa que debe destinarse a la gestión municipal de políticas de niñez y de los hogares de convivencia conveniados, el gobierno provincial desde hace ya varios años sostiene el Programa Envión (para adolescentes en situación de vulnerabilidad) y financia a organizaciones sociales territoriales –principalmente a través de las Unidades de Desarrollo Infantil–, pero su cobertura está lejos de un alcance masivo.

Por su parte, en casi todos los municipios del conurbano hay una fuerte presencia de organizaciones sociales que trabajan con la niñez y la adolescencia, en muchos casos conforman redes y resultan actores territoriales clave para construir y ampliar el acceso a derechos. La creación de los consejos locales constituye la instancia de participación prevista en la ley y en algunas jurisdicciones del conurbano vienen desarrollando un papel relevante, tanto en cuanto a la articulación de acciones como en la construcción de marcos conceptuales comunes y la incidencia en la agenda local. En contraste, son varios los municipios donde aún sigue pendiente la conformación de estos consejos.

En cuanto a la expansión programática de la oferta estatal, se debe considerar que en los años posteriores a la crisis del 2001/02 se hizo evidente en el territorio la ampliación de las políticas de transferencia de ingresos (los subsidios a jefes/as de hogar desocupados/as pasaron de doscientos mil a casi dos millones) que posteriormente, a fines del año 2009, amplió aún más su masividad a través de la asignación universal por hijo y otras políticas del ámbito de la seguridad social (como la jubilación para amas de casa, las pensiones por discapacidad y por madres de siete hijos, entre otras). Sin embargo, esta expansión de las políticas de seguridad social y de transferencia de ingresos no fue acompañada por un proceso similar en los servicios de proximidad y en programas socioeducativos de alcance territorial para consolidar esa expansión de derechos en la niñez y adolescencia de los sectores más postergados. El déficit de vacantes en servicios educativos y de cuidado para la primera infancia, así como en las escuelas públicas secundarias, ha sido y sigue siendo una constante en los barrios más vulnerados del conurbano.

Políticas sociales para la niñez y adolescencia en clave territorial

Esta breve revisión de la implementación en el nivel local pone en evidencia que para construir un entramado de actores estatales y sociales (que actúen en red) en la promoción de derechos se requieren recursos y la expansión de una oferta programática a escala territorial acorde para incidir efectivamente en las condiciones de vida y en el acceso a derechos (básicos) de toda la niñez y la adolescencia –cuestión particularmente relevante en los barrios más postergados del conurbano bonaerense–. En contrapunto, el proceso analizado muestra una falta de recursos que se pone más en evidencia en los años recientes ante la crítica situación económica con la notoria merma de ingresos a partir del trabajo en las economías familiares y la disminución del impacto de las políticas de transferencia de ingresos a los sectores más humildes (debido a varios factores: la pérdida de poder adquisitivo ante la inflación, la adquisición de créditos con la propia ANSeS que luego se debitan directamente y por las sanciones ante el no cumplimiento de condicionalidades que ha expulsado a numerosas familias de la AUH). En este contexto se hace también más notorio el rol bastante desdibujado en términos de coordinación política y técnica por parte del ejecutivo provincial que devino en una escasa incidencia para construir una lógica intersectorial y potenció una gran heterogeneidad a nivel municipal con un sesgo marcado de prioridad a la conformación de los equipos para la atención de casos urgentes de vulneraciones de derechos (mayoritariamente en el ámbito doméstico-familiar).

La promoción de derechos en territorios signados por procesos de segregación socioeconómica de larga data requiere la presencia de políticas sociales universales (educación y salud) más una oferta amplia, pertinente y de calidad de propuestas socioeducativas que hagan puente con la escolaridad formal y –eventualmente– tengan la capacidad de constituirse en redes de sostén ante situaciones críticas de la crianza y/o vulneración de derechos.

Por lo tanto, se requiere una nueva arquitectura (con roles y funciones claramente establecidos para cada nivel jurisdiccional) cuyo eje prioritario debiese estar en la ampliación de una oferta socioeducativa con mayor foco en dos sectores poblacionales críticos: primera infancia (3), sector con escasa cobertura de servicios educativos y de cuidado que resultan claves y estratégicos en términos de desarrollo y de incidencia en múltiples factores que generan desigualdades –tanto en las trayectorias biográficas como en la desigualdad de género persistente respecto de la organización doméstico familiar, e indirectamente también en la situación de pobreza (4)–. El otro sector crítico y muchas veces escasamente visibilizado son las políticas dirigidas a la adolescencia, también con poca oferta programática socioeducativa (incluso con déficit de cobertura en las secundarias públicas) y clave para construir dinámicas sociales de cohesión e inclusión social en los territorios.

La expansión de una oferta programática socioeducativa para adolescentes y de cuidado para la primera infancia es un requisito para construir efectivamente un sistema que logre plasmar derechos de manera más igualitaria en la niñez y la adolescencia. Este “piso” de derechos es indispensable para construir articulación y acciones conjuntas entre las líneas de promoción a escala territorial y las intervenciones de restitución de derechos a través del trabajo en red (que involucre a los servicios de educación y salud y demás actores territoriales). En ese terreno hay mucho camino por recorrer para consolidar un marco de trabajo común que opere bajo una lógica de corresponsabilidad, donde los diferentes actores sectoriales y territoriales se involucren activamente no solo para acordar criterios y estrategias de intervención, sino también para constituir vías rápidas en el acceso a recursos. Este proceso debiese ir acompañado por un fuerte aval político del más alto nivel de gobierno, la construcción de acuerdos marco entre las áreas sectoriales implicadas, conjuntamente con la jerarquización de los operadores y equipos técnicos-profesionales.

Son numerosas y variadas las experiencias de abordajes socioeducativos y de cuidado que, como denominador común, transforman en acto el postulado de reconocer a la niñez y a la adolescencia como sujetos de derecho: generan un reposicionamiento de los propios sujetos, construyen vínculos significativos con los referentes adultos y con los grupos de pares, sostienen una presencia continua a través de ofertas pertinentes y de calidad, entre otras características distintivas de estos abordajes. También hay experiencias relevantes de atención a la emergencia a través de servicios y de programas donde resulta clave la escucha y el acompañamiento. En cualquiera de estas experiencias cobran especial relevancia los llamados “recursos humanos”: operadores, educadores, promotores, acompañantes, talleristas, equipo técnico y profesionales son quienes construyen el vínculo con cada niño/a y/o adolescente y en definitiva quienes dirimen el alcance y el sentido de una política de estas características. Sin embargo, en términos relativos con las áreas sectoriales tradicionales –como salud y educación, pero más aún si se contrasta con el sistema judicial– los/as trabajadores/as de estos programas de atención de vulneraciones, de cuidado y socioeducativos aún requieren reconocimiento y jerarquización en la mayoría de las municipalidades del conurbano.

Por su parte, específicamente en lo que hace a las intervenciones de restitución de derechos, además de la compleja tarea de coordinar redes territoriales con capacidad de constituirse como redes de sostén ante situaciones críticas, la propuesta de repensar la arquitectura implica una coordinación fuerte –o incluso una integración según lo ameriten las situaciones– entre los equipos de niñez y los equipos especialistas en género para la atención de situaciones de violencias. También debiese repensarse la articulación entre las áreas de niñez y las abocadas al consumo problemático de sustancias tanto desde lo asistencial como desde lo promocional, teniendo en cuenta su incidencia en los adolescentes, el déficit de los actuales servicios y considerando, además, que esta temática involucra dinámicas territoriales que en buena medida exceden los ámbitos de competencia de dichas áreas (donde con frecuencia aparecen involucradas las fuerzas de seguridad y algunos referentes o grupos organizados dedicados al narcotráfico).

Finalmente, cabe una reflexión sobre la política punitivista del actual gobierno nacional y provincial. La primacía de una lógica de mercado bajo un proyecto político neoliberal plantea límites ostensibles para la construcción de mayor igualdad a través de políticas sociales y, más temprano que tarde, la gobernabilidad de este proyecto tiende a forjarse a través de políticas represivas en general y de mano dura en particular para los adolescentes y jóvenes de las periferias. De este modo, en los barrios de las periferias se consolida una experiencia juvenil acosada cotidianamente por las fuerzas de seguridad que nutre y les confirma a estos jóvenes los peores estereotipos sociales que operan sobre ellos. El señalamiento en términos de experiencia de vida implica que no es solo un discurso social y mediático, se trata de una vivencia directa y cotidiana que involucra y marca sus cuerpos, sus emociones, sus vínculos y aun sus propias representaciones. Este acoso policial, a la vez que les confirma los estereotipos que pesan sobre ellos, también –por tratarse de las fuerzas del orden– se los impone (5). El proyecto oficial para bajar la edad de punibilidad debe ser ponderado en este contexto de incremento de violencia institucional, denominadas como “gatillo fácil” (6) y de un aval político para este accionar. (7)

La construcción y consolidación de un sistema de protección y promoción de derechos para la niñez y la adolescencia solo es posible en una economía que genere trabajo digno para los adultos, un amplio “piso” de políticas sociales universales y procesos de urbanización inclusivos con acceso a bienes culturales. En medio de este arrasador vendaval neoliberal, tal vez haya llegado el momento de construir nuevas utopías vinculadas a la idea de lo común, donde además de una oferta amplia y efectiva de políticas sociales en el territorio –abarcativa de organizaciones estatales y sociales– sea posible iniciar proceso para (re)construir el espacio público, para que el barrio y la calle sean un lugar compartido y habitable para la niñez y la adolescencia. Ese podría ser el mejor indicador de una región metropolitana que comience a generar más inclusión social, con integración y movilidad urbana en pos de construir una sociedad más igualitaria.

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(1) Rebasa los alcances de este artículo un análisis en profundidad del funcionamiento de esta instancia.

(2) El conflicto suele plantearse en primer lugar por conseguir la vacante pero también intervienen factores críticos a cada estrategia de intervención, tales como: el tipo de institución (existe mucha heterogeneidad en tipo y calidad del servicio), los tiempos en que se otorga la vacante (en muchos casos se requiere con urgencia) o la distancia respecto del lugar de residencia (lo que puede afectar no solo salir del ámbito familiar sino, por ejemplo, dejar de concurrir a la escuela a la que iba, pérdida de amistades, etc.).

(3) Ha habido avances incipientes en términos de agenda, donde la primera infancia y puntualmente la ampliación de los centros educativos y de cuidado son explícitamente presentados como propuestas de gobierno, pero aún no se plasma en una expansión significativa de estos servicios. Igualmente vale destacar que algunos municipios del conurbano en años recientes lo han incorporado como prioridad de agenda y muestran acciones concretas de servicios y program

(4) Al fomentar la inserción laboral de quienes están a cargo del cuidado, que son mayoritariamente mujeres. La generación de un nuevo ingreso para el grupo familiar es uno de los factores de mayor incidencia para salir de lo que se conceptualiza como situación o línea de pobreza. Un porcentaje significativo de los hogares pobres del conurbano está a cargo de jefatura femenina http://observatorioconurbano.ungs.edu.ar/wp-content/uploads/la-pobreza-en-el-Conurbano-Bonaerense-2.pdf

(5) “Por un lado, los jóvenes comprenden lo que encarnan ante los ojos de la sociedad (‘miren lo que son’, se les dice). Por otro, incorporan esa representación que se les da de ellos mismos (‘¡conviértanse en lo que son!’, les ordenan). Esta puesta en juego del cuerpo –encarnación e incorporación– escapa en parte a la conciencia. Se la siente más que se la analiza. Se traduce en las emociones… en ese miedo ante los policías…” (Fassin 2016:34 La fuerza del orden. Una etnografía del accionar policial en las periferias urbanas, Ed. Siglo XXI, Buenos Aires).

(6) La Coordinadora Contra la Represión Policial e Institucional (Correpi) viene denunciando cifras récord de violencia institucional en casos llamados de “gatillo fácil”https://www.clarin.com/politica/Denuncian-Macri-absoluto-violencia-institucional_0_Hy7q--yEx.html

(7) Al terminar este artículo la noticia de otro chico muerto por la policía me estremece, esta vez fue la bonaerense, un tiro por la espalda, en La Tablada, apenas 14 años, iba al Programa Envión.https://www.diarioregistrado.com/sociedad/policia-asesino-a-un-nene-de-14-anos-en-la-tablada_a5d1603b2d79a0e2cef3ed2fa

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