Una propuesta de cambio en el modelo regulatorio financiero argentino

Una propuesta de cambio en el modelo regulatorio financiero argentino

Por Carlos Weitz

En el marco de la proliferaci├│n de distintos modelos de regulaci├│n y supervisi├│n financiera, el art├şculo presenta una propuesta de cambio para el esquema en la argentina, que logre no solo mayor protecci├│n a los usuarios sino tambi├ęn una mayor eficiencia del mercado.
 
Consultor en temas financieros. Licenciado en Econom├şa UBA. Doctor en Econom├şa ÔÇťcum laudeÔÇŁ Universidad Aut├│noma de Madrid. Fue presidente de la CNV, superintendente de la Superintendencia de AFJP, director Banco Ciudad y BLADEX


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Consultor en temas financieros. Licenciado en Econom├şa UBA. Doctor en Econom├şa ÔÇťcum laudeÔÇŁ Universidad Aut├│noma de Madrid. Fue presidente de la Comisi├│n Nacional de Valores, superintendente de la Superintendencia de Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones en dos ocasiones, director del Banco Ciudad, director de BLADEX, representante financiero argentino ante Estados Unidos Canad├í y Jap├│n, director de Negociaciones Crediticias del Ministerio de Econom├şa y profesor de Econom├şa en varias universidades y programas de posgrado

Los reguladores financieros emergen en el escenario mundial a lo largo del siglo pasado, inicialmente en respuesta a la crisis global originada en el sistema financiero de Estados Unidos. La Gran Depresi├│n de 1930, cuya chispa se encendi├│ con el crack burs├ítil de Wall Street de 1929, se propag├│ a gran parte de los pa├şses que se encontraban dentro de la ├│rbita capitalista generando una fuerte reducci├│n en los flujos de comercio mundial, ca├şdas en la producci├│n y un aumento aterrador en la tasa de desempleo y en los niveles de pobreza. Casi ochenta a├▒os m├ís tarde, el cierre del banco de inversi├│n estadounidense Lehman Brothers precipit├│ una nueva crisis mundial que afect├│ nuevamente la producci├│n y el empleo en pr├ícticamente todo el planeta. En ambos casos las crisis explotaron luego de per├şodos de auge durante los cuales los reguladores brillaron por su ausencia ante anomal├şas manifiestas en el funcionamiento de esos mercados. Desde 1930 a la fecha se han desarrollado en cada Estado modelos diversos de regulaci├│n y supervisi├│n financiera. La definici├│n del modelo de regulaci├│n elegido en cada pa├şs ha sido idiosincr├ítica y se ha basado en la estructura financiera dom├ęstica y en aspectos legales, hist├│ricos, culturales y pol├şticos. La arquitectura regulatoria suele clasificarse tomando como base distintos par├ímetros; por sectores (que abarcan a la banca, los seguros, los valores y las pensiones), por objetivos (que apuntan a la protecci├│n del sistema, la del consumidor y la b├║squeda de eficiencia) o por funciones (que tienden a resguardar los aspectos macroprudenciales, los microprudenciales y/o la conducta de los participantes).

Esquemáticamente, el Banco de Pagos Internacionales sostiene que hay básicamente tres esquemas regulatorios:

1) El sectorial, donde el segmento bancario, el burs├ítil y el de seguros, por mencionar los tres principales sectores que integran el sistema financiero, son regulados por entes diferentes que se dedican exclusivamente a atender el sector que supervisan. En este grupo se incluyen pa├şses como Espa├▒a, India e Israel, entre otros.

2) El integrado, que a su vez se subdivide en dos modalidades,

Ծ´ŞÄ una en la que el regulador integrado se encuentra dentro del Banco Central (p.ej.: Rusia, Singapur e Irlanda), y

Ծ´ŞÄ la otra, en la que el regulador ├║nico se constituye fuera del Banco Central (p.ej.: Alemania y Jap├│n).

3) El modelo parcialmente integrado, que a su vez puede desarrollarse de dos formas:

Ծ´ŞÄ la modalidad denominada ÔÇťtwin peaksÔÇŁ donde existen dos entes que supervisan a los distintos sectores, dividi├ęndose las tareas de supervisi├│n prudencial, y de control de la conducta de los distintos actores (p.ej.: Reino Unido, Canad├í, Holanda), y

Ծ´ŞÄ el modelo de dos agencias, en el que una de ellas se encarga de la integridad y de la conducta del mercado de valores y la otra de la solvencia y de la conducta en los negocios (p.ej.: Francia e Italia).

La importancia de la arquitectura regulatoria tampoco debe ser sobreestimada. La explosi├│n de la crisis financiera en el 2008 no pudo ser anticipada ni contenida por el esquema regulatorio sectorial vigente en Estados Unidos ni por el modelo integrado imperante en el Reino Unido.

Todos estos modelos han ido mutando en las ├║ltimas d├ęcadas en respuesta a los r├ípidos y significativos cambios producidos por la globalizaci├│n, la consolidaci├│n de grupos financieros internacionales, el fuerte dinamismo y la interconexi├│n inherente al sector financiero, la rapidez del avance tecnol├│gico y las recurrentes crisis financieras, tanto globales como dom├ęsticas.
Estos procesos han transformado constantemente la morfolog├şa de los sistemas financieros, desfigurando al mismo tiempo la arquitectura previa de los distintos modelos regulatorios.

En la mayor├şa de los casos el poder├şo econ├│mico y pol├ştico de la industria financiera ha obstaculizado la intervenci├│n oportuna del Estado, la que usualmente ha resultado tard├şa y/o insuficiente.

Como se ha se├▒alado, en el modelo integrado de regulaci├│n, y en especial en econom├şas como las latinoamericanas donde prevalece el sector bancario dentro del sistema financiero, se discute cu├íl debe ser el rol que asume el Banco Central, en particular las implicancias de integrar la regulaci├│n y supervisi├│n financiera dentro de la autoridad monetaria.

Al igual que en el mundo desarrollado, en Latinoam├ęrica conviven una multiplicidad de esquemas diferentes. Por ejemplo, mientras que Brasil y Argentina tienen un modelo regulatorio sectorial (m├ís all├í de algunas instancias de coordinaci├│n), Uruguay tiene integrados a sus reguladores dentro del Banco Central, en tanto que Colombia tambi├ęn ha unificado a sus reguladores, pero en una agencia separada de la autoridad monetaria. Por su parte, Paraguay y Per├║ mantienen estructuras regulatorias bajo la modalidad de dos agencias, y Guatemala y El Salvador bajo la estructura mencionada anteriormente conocida como ÔÇťtwin peaksÔÇŁ.

Una modificación reciente a tener en cuenta en lo que hace a la estructura de regulación financiera la constituye Chile, que decidió cambiar sustancialmente su arquitectura regulatoria pasando de un modelo donde las entidades financieras, por un lado, y el mercado de capitales y la industria de seguros, por el otro, eran supervisados por entes diferentes, a uno donde estas facultades se concentrarán en un solo regulador. Este nuevo ente, llamado Comisión para el Mercado Financiero (CMF), fue creado mediante la ley 21.000 promulgada en el año 2017. La integración se realizó en forma gradual y esa norma fue complementada con la ley 21.130 aprobada en enero de 2019 que incluyó a la Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras dentro del nuevo organismo.

Conceptualmente, el nuevo modelo chileno parte de la base de que el sistema financiero es un todo indivisible en el que act├║an diversos actores cuya operatoria se encuentra fuertemente relacionada entre s├ş. Por ello este flamante ente ├║nico supervisa a pr├ícticamente todo el mercado financiero (bancos, participantes en el proceso de oferta p├║blica, mercados, agentes, fondos comunes, cooperativas de ahorro y cr├ędito, entre otros).

El caso chileno resulta un espejo útil en el cual mirarse, no para copiar estructuras idiosincráticas que deben responder a realidades diversas, sino para entender la necesidad de adaptar esquemas regulatorios ineficaces a un mundo cada vez más complejo e interconectado.

En el caso de la Argentina es llamativa la falta de discusi├│n sobre la eficacia del modelo regulatorio vigente (que ya lleva m├ís de 60 a├▒os) dada la estructura de nuestro sistema financiero. La Argentina cuenta con una multiplicidad de reguladores sectoriales (ver Anexo). A grandes rasgos, el Banco Central (BCRA), a trav├ęs de la Superintendencia de Entidades Financieras y Cambiarias (SEFYC), regula y supervisa fundamentalmente a bancos, financieras y casas de cambio; la Comisi├│n Nacional de Valores (CNV) se ocupa de los distintos actores y productos que operan en el mercado de capitales, y la Superintendencia de Seguros, de las empresas que act├║an en las ramas de la industria del seguro. Adicionalmente y para aumentar la dispersi├│n, los ministerios de Salud y Desarrollo Social y de Producci├│n y Trabajo regulan y supervisan a otros actores del sistema financiero como mutuales, cooperativas y al Fondo de Garant├şa y Sustentabilidad (FGS), cuya intervenci├│n en el mercado financiero argentino resulta muy relevante desde que se estatizaron las administradoras de jubilaciones y pensiones en el 2008. Asimismo, un desaf├şo para los reguladores financieros lo constituyen las nuevas plataformas de pagos. Por un lado, durante los ├║ltimos a├▒os el Banco Central ha tratado de incentivar la competencia, la innovaci├│n y la consecuente baja de costos para los usuarios promoviendo este tipo de plataformas, descuidando el marco regulatorio y de supervisi├│n de estas nuevas herramientas. Regular no implica ahogar mejoras en la eficiencia del sistema, sino garantizarles a los ahorristas un nivel de protecci├│n similar ante operaciones an├ílogas. Los dep├│sitos del p├║blico en entidades financieras tienen reglas que obligan a los bancos a cumplir pautas de solvencia y de liquidez m├şnimas que apuntan a proteger el ahorro p├║blico. Adem├ís, dichos dep├│sitos gozan, bajo determinadas circunstancias, de una garant├şa en caso de que la entidad no pueda afrontar sus obligaciones.

La Carta Org├ínica del BCRA aprobada en el a├▒o 2012 establece claramente en su art├şculo 4┬║, entre las funciones del organismo, la de regular, en la medida de sus facultades, los sistemas de pago, las c├ímaras liquidadoras y compensadoras, las remesadoras de fondos y las empresas transportadoras de caudales, as├ş como toda otra actividad que guarde relaci├│n con la actividad financiera y cambiaria.

Las reformas a la Carta Orgánica de la autoridad monetaria argentina (ley 24.144) y a la ley de Mercado de Capitales (ley 26.831), aprobadas por el Parlamento argentino en los últimos diez años, mejoraron las capacidades regulatorias y de supervisión del BCRA y de la CNV, aumentaron las instancias de coordinación, pero no modificaron medularmente la estructura del modelo regulatorio sectorial imperante.

Los estudios especializados en el tema han se├▒alado que un supervisor integrado est├í en mejores condiciones de promover la transferencia de conocimiento entre sectores en ├íreas donde existen potenciales superposiciones. Tambi├ęn puede facilitar el ├│ptimo aprovechamiento del personal y ofrecerle mejores perspectivas de carrera. Se espera adem├ís que baje costos de transacci├│n y que genere econom├şas de escala y alcance en la supervisi├│n, que lleven a menores costos administrativos unitarios. Asimismo, se considera que reduce el riesgo de captura por la mayor profesionalizaci├│n de las autoridades regulatorias. En la medida en que el sector privado financiero se conglomera para prestar servicios diversos, la supervisi├│n integrada puede regularlos y supervisarlos m├ís eficazmente.

La principal desventaja es el debilitamiento de la llamada ÔÇťcompetencia entre reguladoresÔÇŁ, gener├índose tambi├ęn problemas de transici├│n al nuevo sistema que merecen especial atenci├│n.

Como se ha mencionado, una de las principales razones que han llevado a integrar reguladores en todo el mundo ha sido el poder├şo creciente de los grupos financieros, que han demostrado altos grados de eficiencia a la hora de usufructuar los vac├şos legales y aprovechar arbitrajes regulatorios existentes en los distintos mercados que cuentan con diferentes reguladores. La literatura financiera define conglomerado financiero a cualquier grupo de compa├▒├şas financieras bajo un control com├║n, cuyas actividades exclusivas o principales consisten en proveer servicios en al menos dos sectores financieros diferentes: en bancos, valores y seguros.

Llamativamente el fen├│meno de la conformaci├│n y alcance de grupos financieros no ha sido objeto de estudio en forma consistente en nuestro pa├şs. El ├║ltimo (┬┐y ├║nico?) informe integral sobre esta problem├ítica fue elaborado por el BCRA en el a├▒o 2010. El mismo estimaba que m├ís de 3/4 partes de los activos que administraba el sistema financiero argentino estaba en manos de grupos financieros, reparti├ęndose en tres partes similares la participaci├│n de los conglomerados p├║blicos y de los privados nacionales e internacionales.
De todas formas, debe se├▒alarse que los distintos supervisores han tratado, con diverso grado de ├ęxito y en forma segmentada, de regular a esos grupos. Por ejemplo, el BCRA ha emitido comunicaciones siguiendo usualmente los lineamientos establecidos en Basilea (donde se agrupan los reguladores bancarios de casi todo el planeta), fijando l├şmites a estos holdings, no habi├ęndose logrado un abordaje integral sobre esta problem├ítica.

En 2017 el Foro de Estabilidad Financiera (FSB) public├│ un informe donde dimensionaba el volumen de los principales actores del sistema financiero argentino. Seg├║n dicho informe, los activos del sector bancario en 2016 superaban levemente el 30% del PBI, seguido por el FGS con activos que llegaban a cerca de un 10% del PBI, mientras que las compa├▒├şas de seguros y los fondos comunes de inversi├│n no superaban el 5% del producto cada uno.

En relaci├│n a la evoluci├│n reciente en los modelos de regulaci├│n, el Instituto de Estabilidad Financiera (2018) sostuvo que se observa una tendencia a migrar desde el modelo sectorial a modelos integrados o parcialmente integrados para aprovechar sinergias, al mismo tiempo que la mayor parte de pa├şses han introducido cambios a sus modelos de supervisi├│n financiera, ya sea para incorporar herramientas macroprudenciales y de resoluci├│n, mejorar el monitoreo de estabilidad financiera y fortalecer esquemas de protecci├│n de inversionistas y consumidores financieros.

En este mismo sentido y volviendo al modelo regulatorio argentino, en mi opini├│n, las caracter├şsticas de nuestro sistema financiero, fuertemente interrelacionado con presencia relevante de conglomerados, con actores y productos que se cruzan constantemente entre el sistema bancario y el mercado de capitales, hacen necesario avanzar en la integraci├│n de ambos reguladores (la SEFYC y la CNV) dentro de la ├│rbita del Banco Central. Concretamente, y en forma esquem├ítica, la propuesta consiste en unificar la CNV y la SEFYC, creando una nueva Superintendencia de Mercado Financiero dentro del BCRA, que tendr├şa dos Intendencias, la de Entidades Financieras y Cambiarias (ya existente) y la de Mercado de Capitales (que estar├şa conformada por el personal de la actual CNV), que trabajar├şan coordinadamente bajo un mismo paraguas.

Poner en marcha esta estructura requiere de una nueva ley que debe redefinir el rol y la relación de esta Superintendencia con el BCRA. Asimismo debe contemplar una multiplicidad de temas transicionales y funcionales tales como el governance de la nueva Superintendencia, el grado de descentralización en las decisiones, aspectos presupuestarios (la CNV hoy se autofinancia con las tasas y aranceles que cobra), coordinación entre las dos intendencias, mecanismos que potencien el desarrollo del mercado de capitales protegiendo especialmente el crecimiento y fortalecimiento de los actores no bancarios. Este último punto es muy importante, ya que uno de los riesgos que se corre al unir ambas dependencias dentro del BCRA es que se diluya la relevancia y la atención que se le brinda a la problemática del mercado de capitales.

En este esquema seguir├şa separada la regulaci├│n de la industria del seguro, entendiendo que en la misma no se observan elevados grados de participaci├│n de los grupos financieros (en el informe del BCRA del 2010 los conglomerados administraban menos de un tercio de los activos totales del sector), y que en la misma industria prevalecen los productos de seguros generales por sobre los de ahorro. M├ís adelante podr├şa integrarse la regulaci├│n de este ├║ltimo segmento (el de ahorro) a la Superintendencia de Mercado Financiero.

Contrariamente a lo que algunos piensan, la integraci├│n propuesta no solo lograr├şa proteger m├ís adecuadamente a los usuarios de servicios financieros, sino que tambi├ęn ayudar├şa a hacer m├ís eficiente nuestro mercado en su conjunto, eliminando solapamientos, haciendo m├ís fluida la aprobaci├│n y creaci├│n de productos financieros y garantizando m├ís apropiadamente la integridad del sistema financiero argentino en su conjunto.

Esquema regulatorio argentino

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