Políticas neoasistenciales en la PBA. La pérdida del bienestar

Políticas neoasistenciales en la PBA. La pérdida del bienestar

Por Adriana Clemente

El artículo revisa las implicancias sociales de la reinstalación del enfoque de los mínimos sociales, cuya particularidad es proponer pisos –en ocasiones por debajo del estándar ya existente– que encubren restricciones en el gasto social.
 
Trabajadora Social. Doctora en Ciencias Sociales. Directora del Centro de Estudios de Ciudad (FCSs/UBA)


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En el contexto político y económico actual y por efecto del llamado “giro a la derecha” que domina el escenario de países como Argentina, se experimenta un significativo retroceso en los debates sobre la función del Estado en la producción del bienestar.(1) El nuevo orden cuestiona tanto la función del Estado en el desarrollo a partir de políticas económicas redistributivas como del rol de las políticas sociales que actúan acompañando procesos de movilidad social ascendente para sectores postergados por el mercado como consecuencia de su lógica de acumulación.

En este artículo revisamos de modo preliminar la expresión que adquiere en la sociedad la reinstalación del enfoque de los mínimos sociales, cuya particularidad es proponer pisos, en ocasiones por debajo del estándar ya existente, que encubren restricciones en el gasto social y territorializan la atención de los problemas sociales según las condiciones económicas de cada contexto de implementación.(2) El modelo de los mínimos sociales, en países con desarrollo relativo como es la Argentina, profundiza las brechas de la desigualdad a partir de municipalizar y familiarizar el abordaje de la cuestión social. Esta perspectiva se enrola en lo que llamamos neoasistencialismo, en referencia al modo particular en que se configuró institucionalmente la perspectiva del mínimo social en el campo de las políticas sociales.

Este trabajo hace una revisión de las características del modelo neoasistencial de las políticas sociales según las regularidades del modelo en su momento de institucionalización (década de los ’90) que hoy adquieren renovada actualidad a partir de los cambios en la orientación del gobierno producidos en el 2015.(3) Para esto, después de un repaso de cuestiones de enfoque, se observa el caso de la PBA y su particular configuración en un contexto de recesión económica que pone a las prestaciones asistenciales y su demanda urgente en el centro de la escena.

Las políticas de asistencia en tiempos de reforma

Las reformas del Estado son reestructuraciones de los sistemas burocráticos que dan sustento material a la concepción del Estado, su rol y función en la producción de riqueza y bienestar. Las herramientas son las políticas públicas, particularmente las económicas y sociales que materializan la idea del Estado y su función en diferentes planos de la vida de la sociedad. En tal sentido, hablar de reforma de las políticas sociales supone hablar de reforma en lo económico, y ambas nos llevan a reconocer el lugar de la cuestión social y su abordaje por parte del Estado. ¿Cuáles son las respuestas que se diseñan, cuál es su racionalidad y formato de solución? Para esto ponemos foco en las políticas asistenciales, también llamadas de ayuda directa, ya que son políticas que por su organización expresan el modo en que el Estado entiende y da respuesta a las demandas urgentes y divide competencias y recursos entre la seguridad social y la ayuda social (asistencia directa) en un sentido integrador o no.(4)

Atentos al foco de este trabajo definimos las políticas de asistencia directa como un conjunto de transferencias del Estado, que operan individualmente o asociadas, y forman parte del sistema de política social para actuar a través de algún dispositivo que operativiza la tangibilidad de un bien o servicio destinado a producir una satisfacción material, una “ayuda social” concreta que recibe el sujeto portador de una necesidad previamente establecida por el sistema como tal. La asociación entre asistencia directa y urgencia, aunque frecuente, no es unívoca (Clemente, 2013). Las diversas prestaciones que entran en la categoría asistencial tienen como regularidad principal la condición de vulnerabilidad (ocasional o no) de los sujetos receptores.

Para América latina la reforma de las políticas sociales bajo la impronta neoliberal se inscribe a lo largo de un período de más de 30 años, siempre asociada a reformas económicas y un fin de ciclo dramático con las crisis del 2001.(5) Sin embargo, y a pesar del fracaso social que en el caso argentino terminó con más del 50% de la población bajo la línea de pobreza, podemos afirmar que los cambios conceptuales sobre la atención de la pobreza tendieron a reproducirse en el tiempo, lo que explicaría la rápida reconversión que puede hacer el modelo ante la interrupción del ciclo redistributivo que se implementó entre 2003 y 2015.(6)

De ahí que los programas de transferencia monetaria y otros dispositivos subsidiarios en ese sentido (becas, vouchers, etc.), así como el fortalecimiento de las organizaciones sociales como parte del armado de dispositivos de cuidado y la atención de otros problemas sociales (consumos problemáticos, deserción y fracaso escolar, falta de acceso al crédito) una vez consolidadas las reformas económicas en la región (fines de los ’90) se universalizan y luego fueron implementados tanto por gobiernos conservadores como progresistas en diferente sentido e incidencia presupuestaria y conceptual, ya sea solo para contener el conflicto social en el caso de los conservadores o para actuar como puente en los procesos de movilidad ascendente.(7)

El enfoque que definimos como neoasistencial, que deriva de la particular manera de organizar la asistencia directa como sistema diferenciado (tipo y calidad) de la lógica de la seguridad social, se inscribe dentro del esquema de la ayuda social y tiene atributos que alcanzaron mucho consenso, tales como: incluir la participación social, descentralizar recursos, incorporar la perspectiva de género y medioambiente en la agenda social. Es en esa línea que tendió a reproducir su matriz instrumental, aun en períodos de gobiernos progresistas que utilizaron muchas de sus estrategias, pero en clave redistributiva.

La vuelta al ajuste. Notas sobre el caso de la PBA

En el marco de los cambios políticos y económicos producidos en el 2015 a nivel del gobierno nacional y subnacional en varias de las principales áreas metropolitanas de la Argentina, al igual que en la década de los ’90 se buscó invertir la matriz redistributiva producto de políticas activas que actuaron en ese sentido. Este esquema regresivo requiere de políticas sociales que operan bajo la forma de un enfoque y un método que definimos como neoasistencial, cuyas características pasamos a repasar de modo introductorio en este trabajo.

A continuación repasamos atributos que destacan el enfoque neoasistencial de las políticas según su matriz conceptual y práctica expresada plenamente en la década y según el nuevo ciclo que se inició en el 2015 en el marco del llamado giro a la derecha que reinstala políticas recesivas con impacto en la generación de empleo, la restricción del consumo y del gasto social. La revisión del modelo se hace a partir de observaciones que ofrece el caso de la PBA, más particularmente del conurbano, en el período 2015-2019.1 Para esto revisamos de modo preliminar cuestiones de enfoque, contenido y estrategias, tomando los lineamientos originales del enfoque neoasistencial y su adaptación al contexto actual.

En cuanto enfoque en su momento fundacional y en el marco de las reformas económicas que signaron la década de los ’90, el neoasistencialismo fue precedido por lo menos por tres condiciones previas que operan desde la esfera económica a la social y que son: a) deslegitimación de la acción del Estado y consecuente descalificación de lo público; b) valorización de las redes en clave de desplazamiento de la responsabilidad del Estado, y c) desvinculación conceptual de las políticas de ayuda social de las de seguridad social.

Al respecto se puede decir que tanto la descalificación de lo público, como la desvinculación conceptual de las políticas asistenciales del sistema de seguridad social fueron pilares del cambio de modelo. A los argumentos de incapacidad del Estado por ineficiencia, en esta época se agrega la sospecha de que se trata de un agente de naturaleza corrupta. Este aspecto agrega carga moral y se expande a otras esferas de la acción del Estado como es el plano de la ayuda social. Ambas, ineficiencia y corrupción, se constituyen en condiciones necesarias para justificar la retracción del gasto social, que a su vez, desde la racionalidad neoliberal, se sindica como una de las principales causas del mal funcionamiento de la economía de mercado.

El contexto de ajuste estructural donde se llevarán adelante programas de reforma supone restricciones en el sistema de la seguridad social que son motivo de conflicto social. Con el fin de mantener la paz social y evitar altos niveles de conflicto se desarrollan programas específicos que actúan como una malla de contención. Se trata de una fórmula de probada eficacia en tanto se producen reformas y relativo éxito para el día después, cuando se hacen efectivos los cambios y sus consecuencias sociales. El mantenimiento de las políticas de transferencia monetaria como instrumento de la ayuda social entra en este esquema de mínimos sociales.

Una característica propia del modelo neoasistencial es la tercerización, es decir, el desplazamiento de responsabilidades en mediadores que ejecutan en nombre propio y/o del Estado las políticas asistenciales. Es el caso del cuidado infantil, mejoramiento comunitario, apoyo al emprendedurismo, etc. Al respecto, el modelo da un tratamiento similar a una ONG (profesionalizada o no), a un grupo de voluntarios, una parroquia o un área municipal. Básicamente se trata de desplazar la acción y principalmente la responsabilidad sobre los resultados, ya que si los recursos son insuficientes, el resultado tiene alta probabilidad de no ser satisfactorio. Al mismo tiempo el ahorro de costos de implementación final es significativo.
En el marco del proceso que se analiza se observa la reconversión de la función de las redes sociales que pasan de tener una nueva centralidad, ya no basada en su territorialidad y capacidad de proximidad con las familias y los problemas, sino bajo la lógica de la corresponsabilidad y el control social. En tal sentido se desplazan tareas, competencias y funciones en organizaciones que a la vez están debilitadas por el aumento de la demanda y el propio deterioro económico de sus miembros: se trata de redes cuya capacidad de acción es por naturaleza limitada para poder cumplir con las funciones desplazadas.

El paradigma de “últimas redes” (Moreno, Luis 2003) es parte de la lógica neoasistencial que se caracteriza por desplazar en los propios beneficiarios la ejecución de recursos que deberían estar asegurados y regulados por el propio Estado. El modelo ofrece proximidad y rápida captación de los problemas, al mismo tiempo que ante la ausencia del Estado torna inciertos los resultados. El caso de las redes de cuidado infantil que tienen su origen en dispositivos de complementación alimentaria es un caso testigo de cómo se puede institucionalizar una red en un sentido incremental en tanto el Estado desarrolla políticas de fortalecimiento y corresponsabilización en ese sentido. En sentido inverso el modelo neoasistencial delega, responsabiliza a sus contrapartes y naturaliza el doble estándar.(9)

En cuanto a forma, el enfoque neoasistencial en su contexto de surgimiento presenta tres regularidades: i. Propiciar la acción por proyecto; ii. Introducir el enfoque gerencial en el campo de la política social, y iii. Otorgar una renovada institucionalidad especializada al abordaje de la cuestión social que en ese momento se materializó en una Secretaría de Desarrollo Social.(10).Al respecto se observa que en este período se suman elementos propios de la experiencia que se desarrolló por casi 10 años en la ciudad de Buenos Aires, vinculados también al cambio de época en cuanto comunicación y utilización de elementos que apuntan a desarrollar una representación de la función estatal de proximidad y familiaridad, con independencia del poder resolutivo del gobierno.

La acción por proyecto fue la lógica que se impuso por efecto del desfinanciamiento de la política pública y la sumatoria de pequeños proyectos por razones de financiamiento en espejo con la modalidad de financiamiento de los proyectos que dependen del financiamiento y no de programas de la política pública. Actualmente la intervención en mejoramiento barrial es la que adopta esa modalidad, junto con otros proyectos en el área de la salud y el saneamiento.(11) En definitiva se trata de instalar que los problemas de la pobreza son pasajeros y que se pueden atender con proyectos puntuales, cuyo principal interés es el efecto demostrativo. La perspectiva gerencial se perfecciona bajo la lógica del cliente en oficinas organizadas con apariencia de eficiencia, allí donde se deben producir la función de prevención, la relación cara a cara, la detección precoz. El estado gerencial espera la demanda, no la busca y mucho menos la satisface cuando el demandante es alguien cuya situación, por compleja, no asegura un resultado rápido y exitoso (como podría ocurrir con las mayorías de las demandas en una ciudad rica como la ciudad de Buenos Aires).

Según lo analizado en cuanto a las reformas y su impacto en materia de asistencia, se reconocen dos aspectos: campos de intervención y estrategias. Suscribiendo el carácter compensatorio y tangible de la ayuda social, siguiendo con la lógica del enfoque neoasistencial se abordan campos emergentes que están bien considerados por las convenciones internacionales. Es el caso del enfoque de género en las políticas, el cuidado infantil y el saneamiento básico, entre otros.

Actualmente, cuando estos temas ya están consolidados en la agenda pública queda en evidencia el lugar marginal que tienen estos temas en materia presupuestaria. Al respecto se observa el debilitamiento de políticas promocionales a partir de no actualizar los incentivos, desjerarquizar los planteles profesionales, tercerizar tareas y/o depreciar la cobertura de las prestaciones.(12)

En materia de contenido, nos referimos a los campos y temas que se abordan bajo el enfoque neoasistencial y que el gobierno de la PBA recrea de modo enfático. Este tópico comprende áreas priorizadas y estrategias destinadas a reforzar el lugar de ayuda social para aquellos grupos que por sus condiciones socioeconómicas no califican en el mercado y que de modo preferencial, por su falta de recursos, deben circular en los ámbitos públicos (escuelas y hospitales) y en algunos casos alternativos (jardines comunitarios, comedores barriales, etc.).

Los circuitos de asignación combinan la lógica del mérito y del control. Las asignaciones son mínimas y además nominadas en la mayoría de los casos (raciones de alimentos, transferencias monetarias, complementación alimentaria, etc.). Se piensa en formato de becas, contabilizan personas y se recrean mecanismos punitivos y descalificantes bajo la excusa de la eficiencia en el gasto. En concreto, en los casos analizados las prestaciones se reducen a la vez que aumenta la demanda y aparecen otros actores complementando la prestación que ahora se torna indispensable. En el modelo de la PBA se observa que bajo la lógica de la “buena administración” se han nominalizado los principales instrumentos de la asignación de recursos, principalmente de la protección social (becas, recursos de complementación alimentaria, apoyo a las redes de cuidado infantil, etc.). En la mayoría de los casos la supuesta mejora administrativa ha significado reducción de recursos.(13)

En cuanto a estrategias, el modelo desde su inicio combinó prácticas de carácter ambivalentes, en tanto que utiliza de modo pragmático abordajes de tipo participativo y/o técnicas que apelan a un aprendizaje de tipo emocional difíciles de cuestionar por su buena recepción y gran capacidad de implicación.

La perspectiva de la participación ciudadana fue y es un componente obligado del modelo neoasistencial. Se trató de vaciar de contenido un recurso cuya procedencia venía de la mejor tradición de la educación popular y buscó despolitizar la participación en torno a reivindicaciones de carácter social (mejoramiento urbano, servicios públicos, salud, educación, etc.).(14) En la experiencia que realiza la PBA se observan diferentes estrategias destinadas a generar implicación bajo formatos más o menos recurrentes que ya se venían implementando desde el paradigma de los derechos sociales. Hablamos de mesas de gestión, fortalecimiento de redes, grupos de mujeres, etc.(15) Es posible reconocer que la novedad en este caso sería la articulación intencional con redes religiosas y la incorporación de los movimientos sociales que, aunque de signo contrario, son receptores principales de recursos asistenciales, particularmente alimentos. El movimiento es ambivalente, ya que, a la vez de ser ejecutores de algunos recursos, por otro lado ven reducido su poder en cuanto a que se libera para los perceptores programas de subsidio la obligatoriedad de trabajar en el marco de instancias asociativas, como es el caso de las cooperativas creadas en el marco de planes previos, así como capacitarse para el trabajo en el marco de esos procesos asociativos. Es el caso de programas emblemáticos como el Argentina Trabaja y Ellas Hacen, ahora unificados en Haciendo Futuro, que experimentaron cambios en ese sentido.(16)

Finalmente, y en el marco de las estrategias desarrolladas bajo la lógica neoasistencial aggiornada a estos tiempos, observamos la eficacia de actuar sobre aspectos subjetivos de modo intencional y excluyente. Los trabajos producidos bajo la lógica de la intervención que llamamos mínima operaron también en el plano de las necesidades subjetivas. Subjetivas por el tipo de satisfactores y el valor al que se apela: cuidado de niños, embellecimiento de fachadas, equipamiento deportivo con materiales novedosos (pasto sintético), entre otros. Al respecto no hay duda de que el menú opera en expectativas individuales que se colectivizan de modo casi automático y garantizan algún tipo de aprobación, aunque la intervención sea puntual y de bajo impacto en cuanto a cobertura.

La noción de subjetividad desde los estudios culturales se vincula a la identidad, y ambas a la experiencia. Esta última como un espacio discursivo donde se inscriben, reiteran o repudian subjetividades y posiciones del sujeto diferentes y diferenciales. Los estudios sobre el tema llevan a reconocer que hay producción de subjetividad, es decir que la subjetividad es influenciable masivamente por medio de estadísticas, propaganda y otros medios de formación de opinión (Tudela, 2011).(17) Definitivamente el gobierno de la PBA agrega elementos en este sentido con un plus en tono épico que sustituyen el contenido, que puede ser muy modesto, pero agregan significados de alto valor moral o emocional. Es el caso del predicamento logrado con grupos que luchan contra la incidencia del consumo de pasta base en los barrios que se identifican con dichos de la gobernadora a pesar de la incidencia y crecimiento que ha tenido el problema en este tiempo.

Notas finales

Entre 2003 y 2015 la sociedad argentina, por impulso del gobierno, experimentó un cambio conceptual y práctico de las políticas sociales y su función en el desarrollo nacional. Entre otras cosas se buscó: rejerarquizar lo público estatal, producir inversiones en todos los sectores (salud, educación, cuidado, etc.), ampliar la base previsional a más del 90% de su universo y generar una red de protección apoyada en un conjunto de transferencias de amplia cobertura como fueron los programas de transferencias condicionadas (PTC), el sistema de pensiones no contributivas. La particularidad del modelo de restitución de derechos fue buscar la complementación de las políticas de ayuda social bajo el paradigma de la seguridad y la protección social en pos de alcanzar al conjunto de la población, esté o no inserta en el mercado de trabajo formal.

Por su parte, la reeditación del modelo neoasistencial supone la pérdida de los niveles de distribución alcanzados y el vaciamiento de programas que articulen los soportes en torno a los que se articulan trayectos de movilidad ascendente en base a la sumatoria de recursos que articulan a las políticas públicas con el mercado y no a la inversa. Los satisfactores producidos no pueden compensar las pérdidas y/o destrucción de puestos de trabajo y los nuevos problemas que crea un modelo económico centrado en restricciones. Sin embargo, experimentamos y compartimos cierto desconcierto en cuanto a la recepción que tiene el modelo neoasistencial de tipo residual, a pesar de los daños que genera en las condiciones de vida y la convivencia societaria en los territorios más pobres. En tal sentido compartimos observaciones bajo la convicción de que se debe seguir trabajando y conceptualizando al respecto, resultando el conurbano un caso que merece toda nuestra atención.

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(1) El bienestar en el campo de las políticas sociales es una categoría constitutiva. La noción de Bienestar tiene una raíz económica que luego será resignificada por la sociología del bienestar, ampliamente representada por Esping-Andersen.

(2) El enfoque de los mínimos sociales refiere a los pisos de protección social que se deberían asegurar para el conjunto de la sociedad. El concepto se instala en el marco de reformas estructurales del siglo XX y se expande como principio organizador con diferencias sustantivas según el país y su contexto.

(3) En 2015 gana las elecciones un gobierno de centroderecha que con la modalidad de alianza gobierna entre 2015 y 2019 produciendo una caída de todos los indicadores sociales y un cambio drástico en la distribución de la riqueza.

(4) La noción de integración social tiene su matriz conceptual dentro del pensamiento durkheimiano que hace de este tema su preocupación central. La idea del Estado como garante de la cohesión social afirma que es el Estado el único capaz de impulsar esos procesos a partir de regular al mercado.

(5) Si bien la crisis del 2001 tuvo particular dramatismo en el caso argentino, su impacto en el cono sur tuvo expresiones comparables en Uruguay, en ambos casos relacionados con políticas de endeudamiento que comprometían cerca del 100% del PBI.

(6) El ciclo redistributivo se inició en el 2003 y se extendió de modo sostenido y con altibajos hasta el 2015. Los gobiernos de Néstor Kirchner (2003/2007) y Cristina Fernández (2008/2015) centraron la recuperación económica y social en tres pilares: reindustrialización, desendeudamiento externo y aumento del gasto social; estos aspectos operaron articulados con políticas activas de ciencia, técnica y trabajo.

(7) Las reformas se producen en contexto de sobreendeudamiento externo. En el caso de Argentina llegó a estar comprometido el 80% del PBI. Esa fue una condición necesaria para que se produjeran reformas recesivas en áreas clave del bienestar.

(8) Este período es el que comprende la gestión liderada por una alianza de centroderecha en la PBA liderada por una de las principales dirigentes del PRO, que es la actual gobernadora María Eugenia Vidal. La PBA es el principal distrito económico y electoral del país.

(9) La autora trabaja y conceptualiza la categoría de neoasistencialismo como resultado de su tesis doctoral, que tituló: “El cambio en los modelos de integración social en contextos de endeudamiento. El caso de Argentina y Uruguay (1990-2005)”.

(10) Es de considerar que la creación de una autoridad de aplicación de las políticas fue una estrategia generalizada de los bancos multilaterales de desarrollo para con los países donde se producía apoyo económico para las reformas.

(11) La gestión del gobierno de la PBA ha definido una política de experiencias demostrativas de urbanización con baja cobertura. Organismo Provincial de Integración Social y Urbana (OPISU) En la actualidad, el OPISU concentra su trabajo en los barrios Itatí en Quilmes; Libertad en Almirante Brown; La Cava en San Isidro; Carlos Gardel en Morón; Villa Porá en Lanús; Costa Esperanza en San Martín; El Garrote en Tigre y Puerta de Hierro en La Matanza. El OPISU también realiza intervenciones puntuales en materia de asfalto y abastecimiento de agua.

(12) Estas prácticas se observan en programas clave como: Envión (adolescentes y jóvenes vulnerables), FINES (terminalidad educativa), prevención de la violencia familiar, Plan Más Vida, entre otros.

(13) Quizás el caso más emblemático y vergonzante es el programa “Una copa de leche por día” que controla que cada niño beneficiario no vea duplicada su ración por recibir el alimento en la escuela y en un comedor barrial el mismo día. También se consignan la reducción de programas destinados a adolescentes con el fin de economizar gastos alimentarios y de sostenimiento básico de los programas. La nominación de las becas alimentarias en escuelas y centros de cuidado responden a la misma lógica.

(14) La participación popular es un fenómeno sujeto a determinantes (históricos, sociales, económicos y políticos) que le dan sustento. Los procesos de participación social y política son expresión de su época y, en tal sentido, no se puede analizar el fenómeno de la participación social fuera del contexto en que los actores sociales y políticos colectivizan sus intereses y se vuelven protagonistas. Las categorías de crisis y participación popular están históricamente emparentadas (Clemente, 2018; 2016).

(15) Programas como el El Estado en tu Barrio, que generan una oferta esporádica de acercamiento de trámites y otras prestaciones burocráticas en diferentes puntos del conurbano.

(16) Nos referimos a programas de subisidio en su origen inscriptos en el campo laboral y asociativo.

(17) Citado por Moreschi Aquino, 2013

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Bibliografía

Castel, R (1998). La gestión del riesgo social. Ed. Anagrama (España).

Clemente, A. (2011). Necesidades sociales y programas alimentarios. Las redes de la pobreza. Buenos Aires, Argentina. Editorial Espacio.

Clemente, A. (2014). “La pobreza como categoría de análisis e intervención”. En A. Clemente, Territorios urbanos y pobreza persistente. Buenos Aires, Argentina. Espacio Editorial.

Clemente, A., & Maglioni, C. (2016). “La protección social. Tensiones conceptuales entre seguridad y ayuda social en clave regional”. Revista Estado y Políticas Públicas (6).

Esping, Adersen Gosta (2000). Fundamentos sociales de las economías postindustriales, Ariel, Barcelona, cap. 4.

Linton Freeman (2000). “La centralidad de las redes sociales”. En Política y Sociedad. Madrid. Universidad de California.

Moreno, Luis (2007). “Lucha contra la pobreza en AL. Selectividad o Universalismo. CSIC-Unidad de estudios comparados. Fundación Carolina. http://dialnet.unirioja.es/servlet/oaiart

Moreschi, Aquino (2013). “La comunalidad como epistemología del Sur: aportes y retos”. Volumen 34 de Cuaderno del Sur: revista de ciencias sociales, CIESAS.

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