Los mercados internacionales y las perspectivas para la producción agrícola en la Argentina. El estado de las negociaciones internacionales

Los mercados internacionales y las perspectivas para la producción agrícola en la Argentina. El estado de las negociaciones internacionales

Por Ernesto S. Liboreiro

El crecimiento de la población mundial y de los niveles de producción, consumo y comercio en los países en desarrollo plantea un escenario mundial favorable para nuestro país. ¿Cuáles son los sectores prioritarios a desarrollar para generar mayor competitividad y puestos de trabajo?
 
Ph. D. en Economía Agraria. Director ejecutivo de la Fundación INAI


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Modificaciones en los mercados internacionales

Son varias las fuerzas impulsoras del nuevo escenario mundial de comercio.

Una variable que tiene alta probabilidad de ocurrencia es la continuación de la tendencia al crecimiento de la población mundial. Aunque su tasa de crecimiento neto tiende a ser cada vez menor, la cantidad adicional de pobladores que se agregarán al mundo cada año, entre 2010 y 2020, será de aproximadamente 77 millones, casi dos veces la población de la Argentina. De este crecimiento, un 20% corresponderá a India, 10% a China, 4,8% a Estados Unidos y la Unión Europea, y el mayor porcentaje restante a otros países en desarrollo.

Una segunda fuerza de importancia es el mayor crecimiento de la producción, consumo y comercio que tiene lugar en los países en desarrollo. La envergadura de este hecho repercute de múltiples maneras en el escenario mundial, siendo una de ellas el empuje avasallador de estos países en la demanda mundial de importaciones de productos básicos de la minería metálica y no metálica y de los originados en el agro.

La incorporación de centenares de millones de personas a la fuerza de trabajo en las ciudades de China, en lo que podría ser la mayor migración rural-urbana de la historia de la humanidad, ha llevado a abaratar los costos de producción industrial. Esto llevó a una disminución de los precios de las manufacturas de origen industrial y de los servicios, y con ella del costo de reproducción de la fuerza de trabajo, poniéndoles un techo a los salarios del resto del mundo, a los niveles de inflación y a las tasas de interés.

Asimismo, el crecimiento de los países en desarrollo, agrupando los BRIC a los más renombrados, ha redundado en modificaciones en la superestructura mundial, con cambios en la distribución del poder económico y financiero.

Paralelamente a dicho crecimiento tenderá a seguir creciendo el porcentaje de población urbana, y el porcentaje que representan los estratos de edades jóvenes en la población total.

Es importante tener en cuenta que, abrumadoramente, la mayor parte del crecimiento poblacional ocurrirá en países de bajo ingreso por habitante, engrosando los porcentajes que representa la población joven y concentrándose en las grandes ciudades. Estas poblaciones son las que mayor propensión tienen a aumentar el consumo de alimentos y a diversificar sus dietas, en la medida en que se incrementen sus ingresos.

La cuarta fuerza impulsora de cambios en los mercados mundiales es la tendencia al amesetamiento de los crecimientos en los rendimientos por hectárea, animal, etc., de la producción. Desde las décadas de los ’70 y ’80, en las que amplios sectores se vieron beneficiados con los resultados de las investigaciones de lo que dio en llamarse la Revolución Verde, los aumentos en los rendimientos por hectárea han seguido subiendo pero a tasas decrecientes. Si bien es cierto que puede haber un cambio como consecuencia de las investigaciones en curso en materia de biotecnología, los resultados todavía no están a la vista.

Respecto de la superficie arable a nivel mundial, es conocido su bajo crecimiento, situándose en torno al 0,2% anual según estimaciones de la FAO.

El porcentaje que representan en el comercio mundial el petróleo y los biocombustibles ha venido creciendo en los últimos años, y no existen grandes dudas de que la importancia de ambos continuará aumentando en el resto de la década en curso. Desde hace años se viene informando sobre el avance de alternativas que pueden actuar como materias primas de segunda generación para la producción de biocombustibles, cuya virtud sería no emplear tierras arables utilizables como fuente de alimentación. Sin embargo, hasta la fecha su importancia no es suficiente para modificar las tendencias actuales.

Una variable con alta influencia en la evolución del comercio mundial, pero de mayor nivel de incertidumbre respecto de su ocurrencia, son las crisis económico financieras del tipo de las que ocurrieron, por orden cronológico, en Japón, los Estados Unidos y la Unión Europea, cada una con características diferentes. Sin embargo, aunque las estimaciones de crecimiento real del PIB por países y mundial han venido disminuyendo a medida que la crisis se ha ido acentuando, los organismos internacionales mantienen expectativas positivas para la década.

Entre las graves repercusiones que poseen tales crisis, una de las más importantes es el gran aumento del desempleo, por el efecto que tiene en el marco de las negociaciones internacionales.

Es necesario también mencionar el crecimiento en la importancia de los servicios tanto como porcentaje del PIB mundial, llegando al 75% en casos como los de Francia y los Estados Unidos, como del total del comercio mundial, habiendo crecido desde un 19% para el promedio de los años 1980-82 hasta el 25% para el promedio 2008-10. El comercio de servicios es más dinámico que el de mercancías; entre 1980 y 2010 el primero creció un 900% y el segundo un 600 por ciento.

Finalmente, en base al análisis realizado, debe destacarse que un conjunto de fuerzas vienen impulsando al mantenimiento de los precios internacionales nominales de las manufacturas de origen industrial y de los servicios; mientras que otras varias fuerzas confluyen para elevar los precios de los productos básicos originados en los recursos naturales. Ambos grupos de variables han confluido, y posiblemente seguirán haciéndolo durante el resto de esta década, en una modificación de los términos del intercambio contraria a lo que en su tiempo argumentó Prebisch. Desde 2000 hasta 2010 los términos comerciales netos para países en desarrollo y en transición que más crecieron fueron los de exportadores de combustibles. Les siguieron los de exportadores de la minería y productos derivados, y luego los de exportadores de productos agrícolas. En anteúltimo lugar se ubicaron, con un deterioro importante, los de países importadores netos de alimentos, y a los que peor les fue es a los exportadores de manufacturas.

Perspectivas para la producción agrícola en la Argentina

Queda claro a partir de lo expuesto que la Argentina enfrenta un escenario del comercio mundial favorable en materia de productos originados en recursos naturales, incluidos los productos del agro. La expectativa es que el crecimiento de la demanda mundial será mayor que el de la oferta mundial, y que ello tenderá a continuar manteniendo precios reales altos, independientemente de la financialización de los mercados de commodities.

La participación del comercio de productos agrícolas en el total del comercio mundial de bienes decayó desde un 15% en 1980 hasta un 8% en 2006. Pero desde ese año creció ininterrumpidamente, hasta representar el 9,3% en 2010.

Este escenario, en materia de productos originados en el agro, no sólo es favorable para la Argentina por la tendencia de los precios reales al alza y por el crecimiento de la cuantía absoluta del comercio mundial; sino, además, porque nuestro país es uno de los pocos países en el ámbito mundial que tiene capacidad potencial para expandir su superficie cultivable, sus rendimientos físicos y su producción.

No obstante, debe resaltarse que un contexto de estas características no es condición suficiente para una adecuada inserción de la Argentina en el comercio internacional en general y agrícola en particular.

Si se tiene en cuenta la participación argentina en las exportaciones mundiales de productos originados en el agro, podrá observarse que después de un desempeño positivo que permitió su aumento desde un 1,9% en 1980 hasta un 2,45% en 1998, la porción que representa nuestro país del mercado agrícola mundial comenzó a caer alcanzando, en 2009, el 2,41%. La excepción la constituye el año 2008, cuando a raíz del aumento significativo de los precios, las exportaciones del país llegaron a abastecer el 2,8% del mercado mundial. Esto demuestra que, aun con un escenario favorable del comercio mundial, la Argentina no pudo crecer en su participación porcentual en el comercio del sector más que el promedio de todos los países desde 1998 hasta 2009.

A su vez, si se indaga en la calidad de la inserción argentina en el comercio agrícola internacional, puede concluirse que esta no es adecuada y coloca al país en una situación de vulnerabilidad. De un trabajo realizado por la Fundación INAI, surge que de una muestra de países exitosos en el comercio mundial del sector, la Argentina es el que posee la mayor concentración de sus exportaciones en los primeros 5 productos (61%), el menor porcentaje de preparaciones alimenticias y bebidas en sus ventas al mundo (8%), el valor unitario más bajo por tonelada exportada (429 dólares), y la mayor concentración en destinos de exportación.

Así, a pesar de estar frente a una creciente demanda mundial de importaciones de productos procedentes del agro y a precios reales favorables, con una elasticidad precio positiva de oferta, la Argentina no ha aprovechado todo su potencial para aumentar los tonelajes y el valor de sus exportaciones agrícolas.

Empero, este desempeño ha sido positivo si uno lo compara con lo ocurrido para la inserción de la Argentina en el total del comercio mundial. Desde un 2,8% en 1948, año en que se comenzaron a registrar estadísticas de comercio en el GATT, la participación de la Argentina en el comercio mundial cayó ininterrumpidamente hasta un 0,25% en 1987, logrando el peor desempeño entre los 50 países más importantes para el comercio internacional. A partir de dicho año, su participación creció hasta un 0,48% en 1998, no pudiendo superar, en toda la primera década del siglo, tal porcentaje. En 2010 la participación de la Argentina en el comercio internacional total fue del 0,45 por ciento.

Este porcentaje podría crecer significativamente si se lograran las metas del Plan Estratégico Agroalimentario (PEA), pero las cifras comunicadas oficialmente pueden considerarse como el resultado de un ejercicio de prospectiva al estilo de la escuela francesa de Gastón Berger y de Bertrand de Jouvenel de la década de los ’60 del siglo pasado. Esta escuela se planteaba crear imágenes de futuros posibles y deseables que pudieran ser generados con acciones estratégicas que los hicieran posibles.

El estado de las negociaciones internacionales

El escenario internacional descrito ha tenido importantes consecuencias para las negociaciones agrícolas internacionales. El surgimiento de nuevos polos de poder en los países en desarrollo y el aumento de los precios internacionales de las commodities agrícolas han llevado a la desactualización de un mandato negociador diseñado para un contexto muy diferente al actual. Esto ha disminuido el valor de los beneficios que podrían obtenerse de un acuerdo centrado en los viejos temas de la agenda del comercio internacional, y ayudado al estancamiento de las negociaciones.

El mayor poder obtenido por los países en desarrollo tuvo su explicitación a partir de 1999 cuando la cuadrilateral (formada por EE.UU., UE, Japón y Canadá) tuvo que reconocer el poderío de la India y otros países en desarrollo, en ocasión de intentar lanzarse la Ronda del Milenio en Seattle. En Cancún se constituyó el G20, del cual formó parte la Argentina, y en Hong Kong este mismo grupo, en conjunto con el G77 de países en desarrollo, bloqueó los esfuerzos de los países desarrollados por bajar los aranceles para el acceso de productos industriales a los países en desarrollo, sin reducir en una cuantía comparable sus protecciones en frontera para los productos agrícolas. Esta secuencia de acciones significó el principio del derrumbe de las negociaciones de la Ronda de Doha, que difícilmente lograrán ser rehabilitadas en el futuro cercano.

En los años recientes, aunque las negociaciones formales no prosperaron ni en el ámbito de la OMC ni en el de Mercosur-UE, los niveles de subsidios a la producción y la exportación y los créditos a las exportaciones de productos agrícolas han venido cayendo en los países que históricamente más los han utilizado. Ello ha sido así, en primer lugar, porque se mantuvieron los topes autorizados para usarse en niveles de dólares nominales, mientras aumentaba el valor de la producción y del comercio mundial en los productos del sector. En segundo lugar, porque las cuantías de subsidios otorgados por estos países a sus agricultores y exportadores tendieron a disminuir a medida que los precios internacionales aumentaban. En los años venideros, y a causa de las necesidades de ajuste producto de la crisis internacional, se esperan mayores reducciones de estos subsidios.

A su vez, los aranceles a la importación fueron perdiendo importancia frente a otras preocupaciones que forman parte de la nueva agenda del comercio internacional, como son las barreras no arancelarias, los estándares privados, el cambio climático y los derechos y restricciones a las exportaciones.

Más aún, no sería extraño que durante la década en curso estos aranceles bajen, debido a las necesidades de abastecimiento de grandes importadores, como ocurrió con la UE con los aranceles para importar cereales en 2008. Sin embargo, los países importadores, tanto desarrollados como en desarrollo, mantienen fuertes resistencias para bajar los llamados escalonamientos arancelarios (mayor cuantía de impuestos a la importación a medida que aumenta el grado de procesamiento). Esta reducción es crítica para un país que desee aumentar el grado de procesamiento con que exporta sus productos. China, con sus acciones, también presiona fuertemente a favor de la primarización de las exportaciones de la Argentina.

Esta reducción en la importancia relativa de la amenaza a las exportaciones del sector más competitivo de la Argentina a nivel mundial, en conjunto con una amenaza creciente al sector industrial, que posee una menor capacidad competitiva, influyó en la estrategia actual de negociaciones del país.

Es sabido que la Argentina ha priorizado la producción y exportaciones de manufacturas de origen industrial, principalmente los automotores, y gravado las del petróleo y de la mayor parte de los productos del sector agropecuario. Han sido excepciones a este tratamiento los vinos, biodiesel, carne aviar y harina de trigo, entre otros. En la página de la Fundación INAI pueden verse varios estudios, realizados por la Mag. Graciela Peri, que revelan las prioridades emergentes de las decisiones gubernamentales. Uno de ellos presenta cálculos comparados para varias de las cadenas de valor, excepto las referidas al ámbito de los servicios.

En coherencia con las prioridades concedidas en el ámbito de la producción interna, el gobierno argentino diseñó su posición en las negociaciones concentrándose en una postura defensiva en bienes industriales.

Esta defensa ha sido más tenaz por el abaratamiento de los costos de producción en países en desarrollo que producen con muy bajos costos laborales y con los cuales la Argentina no ha podido competir. A raíz de esto, la Argentina se ha tenido que encerrar en su mercado interno y depender de los acuerdos entre empresas, como es el caso de las automotrices, para exportar a destinos para los cuales sobran los dedos de una mano. Además, la defensa sin discriminación a la totalidad del sector industrial ha traído conflictos en las relaciones con nuestros principales socios comerciales, entre ellos la República Popular China y Brasil.

La Argentina adoptó una posición semejante en la negociación Mercosur-UE rechazando otorgar concesiones que puedan desestimular las protecciones vigentes en materia de manufacturas de origen industrial. La posición dura de la UE para proteger sus producciones agrícolas sirve a la Argentina para no ceder internamente en materia de MOI.

Dadas las dificultades de negociar en el ámbito multilateral y birregional, la Argentina se inclinó por robustecer las negociaciones bilaterales con países que no le exigen renunciar a la defensa de sus MOI.

Para poder avanzar en la concreción de acuerdos comerciales beneficiosos con otros países es necesario que la Argentina precise su política de desarrollo industrial. El país tiene que insertarse en los productos y servicios en los cuales es y puede llegar a ser competitivo y generar empleos adicionales en el futuro. A tal fin debe diseñar una política industrial que los potencie. Mientras no lo haga continuará protegiendo a la totalidad de las ramas industriales, y rechazando propuestas de acuerdos que impliquen alguna concesión en esta materia.

El recientemente lanzado Plan Estratégico Industrial (PEI) puede constituirse en una iniciativa en este sentido, y llevar a que la Argentina modifique gradualmente su estrategia de negociaciones en lo que queda de la década. La identificación de una decena de sectores prioritarios a nivel de productos procesados, por parte del gobierno nacional, entre los cuales se incluyen los de origen agropecuario, podría conducir a una sintonía más fina, concentrando las protecciones industriales en algunos nichos con mayor potencial de desarrollar competitividad y empleo, y no en amplios sectores como en la actualidad. De ser así, la posibilidad de que se abra una ventana para las negociaciones en materia de productos originados en el agro sería mayor.

Algunas conclusiones

  1. De acuerdo a las tendencias actuales, existen buenas perspectivas para el comercio internacional de productos agrícolas.
  2. Un escenario mundial favorable no es suficiente para que la Argentina pueda tener un buen desempeño en el total del comercio mundial, y ni siquiera en el de productos del agro.
  3. Si bien la Argentina tiene oportunidades, para aprovecharlas debe definir sus prioridades en materia de políticas productivas y comerciales.
  4. Las negociaciones internacionales se encuentran estancadas, producto de un cambio en el escenario internacional que ha llevado a la desactualización del mandato negociador.
  5. La estrategia de la Argentina en materia de negociaciones podría cambiar de prosperar las iniciativas del PEA y el PEI y favorecer la concreción de acuerdos comerciales.
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