Energía y pobreza: un análisis de nexos complejos

Energía y pobreza: un análisis de nexos complejos

Por Roberto Kozulj

Hoy nadie discute la relación entre energía, pobreza y medio ambiente. En América latina es indispensable incluir de modo explícito esta problemática en la planificación estatal para mejorar las condiciones de vida de la población de menores recursos
 
Investigador Titular de Fundación Bariloche. Miembro del Comité Académico de la Maestría en Economía y Política Energética y Ambiental. Facultad de Economía y Administración de la Universidad Nacional del Comahue/Fundación Bariloche. Director de la Escuela de Economía, Administración y Turismo de la Sede Andina de la Universidad Nacional de Río Negro. Miembro del Plan Fénix.


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Aun cuando los vínculos entre energía, pobreza y ambiente son reconocidos por la comunidad internacional, las implicaciones operacionales de este consenso no se destacan claramente en las políticas de desarrollo ni en los documentos de planificación y de monitoreo para el logro de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) en América latina y el Caribe.

Tradicionalmente, la energía sigue siendo considerada como un sector aparte, estableciéndose vínculos limitados entre el acceso a servicios energéticos y el logro de metas nacionales de desarrollo y de protección ambiental.

En términos de desarrollo histórico, el tema fue cobrando relevancia frente al desafío que implicaba incorporar millones de nuevos consumidores a la masa de los ya existentes. Este fenómeno fue visualizado de modo vinculado al suministro de energía a la población rural en los países del mundo en desarrollo, dominado desde la visión asiática y africana del problema, aplicable también a América latina. Este primer enfoque hegemonizó el tema a escala global entre 1990 y 2000, con el foco puesto en energías renovables en sistemas aislados y, en general, involucrando muy bajas potencias y un limitado acceso a usos de la energía, totalmente alejado de una visión de la energetización rural integral.

Por encargo del Comité Argentino del Consejo Mundial de Energía (CME o WEC en inglés), Fundación Bariloche realizó en el año 2000 una revisión bibliográfica del tema a nivel regional, señalando que este enfoque, si bien útil en otras latitudes y realidades, dejaba de lado el gran problema que estaba enfrentando la región con respecto al vínculo energía-pobreza en áreas urbanas y periurbanas.

Con el ingreso de China a la Organización Mundial del Comercio (OMC) en 2001 y la consiguiente reconfiguración espacial de la producción, el consumo y el comercio, el panorama global de energía se modificó radicalmente, especialmente entre 2003 y 2008 y hasta la actualidad. Temas como la seguridad de suministro y sostenibilidad medioambiental comenzaron a primar, al tiempo que en el nuevo escenario de precios internacionales del petróleo, gas y otros energéticos, tanto los países autoabastecidos como los importadores tuvieron que hacer frente, bien sea a precios más altos para sus consumidores o bien recurrir a subsidios generalizados o focalizados. Por su parte, el problema que enfrentaron los distribuidores de electricidad fue el de la regularización de usuarios clandestinos, generalmente asociado a falta de capacidad de pago, aspecto que volvió a agudizarse.

Por otra parte, estudios realizados desde una visión originada en la región lograron introducir el tema de la problemática de los nexos entre pobreza y energía en áreas urbanas, periurbanas y rurales en la agenda mundial con una mayor claridad conceptual.

Seguidamente se describen algunos de los nexos y problemas asociados.

Principales problemas

Los temas vinculados a la visión sobre los nexos entre energía y pobreza abarcan una serie de temáticas relacionadas: a) evolución de la pobreza a nivel regional; b) análisis de las fuentes energéticas que utilizan los pobres en comparación con los no pobres; c) grado de equipamiento de los hogares; d) problemáticas diferenciadas en áreas rurales y urbanas; e) diferenciación de la relación ingresos-gastos en energía entre los diversos estratos sociales; f) uso de leña; g) relaciones entre el acceso a la energía e índices de desarrollo humano; h) papel de las fuentes renovables; i) rol de la cooperación internacional; j) impacto de las reformas en América del Sur y Centroamérica sobre aspectos sociales y ambientales; y k) una propuesta preliminar respecto de la necesidad de incluir de un modo explícito la problemática energía-pobreza-medio ambiente en los marcos de planificación nacional a través de esquemas conceptuales precisos y uniformes, de modo tal de ir avanzando hacia la instalación de la temática de un modo orgánico entre las prioridades de los gobiernos de la región.

Evolución de la pobreza a nivel regional

Tal como se muestra en el gráfico 1, en América latina y el Caribe viven aún cerca de 192 millones de personas pobres, de las cuales 126 millones habitan en áreas urbanas. De ellos, 40 millones son indigentes. Asimismo la pobreza rural alcanza a 66 millones, de los cuales 37 millones son considerados indigentes o pobres en grado extremo.

La reducción absoluta del número de pobres sólo ha sido posible hasta el momento a través de mayores tasas de crecimiento. Pocos países tienen políticas activas para reducir la pobreza y la desigualdad. En los casos donde ello se aplica, la reducción de la pobreza puede ser un poco más profunda y no depender sólo del crecimiento económico –lo que facilita la reducción del desempleo, causa inicial de pobreza estructural–, todo lo cual depende a su vez de las formas de inserción en el mercado global, las políticas internas y la gobernabilidad en el marco de un complejo mundo de interrelaciones financieras, comerciales y políticas que condicionan en gran medida la oferta de energía, habida cuenta de las reformas que transfirieron poder de decisión del Estado al sector privado en materia de inversiones y políticas de precios.

Análisis de las fuentes energéticas que utilizan los pobres en comparación con los no pobres

En general los hogares pobres e indigentes en áreas urbanas no acceden al gas natural en casi ningún país de la región. La mayor excepción es Colombia, pero aun allí, los estratos más bajos tienen escasa cobertura de este energético.

Siendo así, consumen por lo general GLP (garrafas) que por definición es en todos los casos un combustible más caro que el gas natural por redes aun bajo condiciones de subsidios como ocurre en la Argentina. En este caso, la precariedad de las viviendas junto a la tenencia de las mismas constituye una barrera que requiere de una política integral de acceso a servicios públicos sostenibles como componente de la política pública pro-activa.

En el caso de la electricidad, dependiendo de los esquemas de tarifas y subsidios, los usuarios pobres pueden pagar tarifas más caras que los usuarios de mayores ingresos por KWH consumido por cuanto las distribuidoras conciben reglas microeconómicas de maximización de beneficios no siempre equivalentes a eficiencia.

Cuando estos usuarios son clandestinos o “enganchados” a la red eléctrica, ponen en peligro sus vidas y se hallan en condiciones de ilegalidad. En estos casos además pueden consumir en exceso debido a equipamientos obsoletos, contribuyendo a un uso poco racional de la energía. Muchas empresas han comenzado a implementar alguna forma de tarifa social o programa específico para mitigar este problema que las afecta en imagen, en operatividad y rentabilidad.

En las áreas rurales los pobres suelen consumir leña y el acceso a la electricidad es muy limitado. Esto no sólo implica un uso inadecuado del tiempo, una carga sobre las tareas femeninas, de niños y jóvenes que pueden afectar la disponibilidad de tiempo para otras actividades, sino un desigual acceso a servicios básicos hoy indispensables (conservación de alimentos, Internet, iluminación, pero también básicos como acondicionamiento de ambientes, cocción y uso del agua).

Grado de equipamiento de los hogares

En general los sectores más pobres reflejan menores consumos de energía total. Esto debe ser interpretado en base al distinto grado de acceso al equipamiento doméstico, por ejemplo: heladeras, lavarropas, electrodomésticos, equipos de acondicionamiento, etc., y también al menor tamaño de las viviendas. Una ilustración de ello se halla en el documento de la iniciativa conjunta CEPAL-PNUD-GTAZ y Club de Madrid.

Sin embargo, cuando estos usuarios son de tipo clandestino es posible que utilicen artefactos obsoletos, de bajo rendimiento, lo que puede incidir en altos grados de pérdidas no técnicas y problemas de gobernabilidad a la hora de regularizar el uso de la energía.

El no acceso a fuentes modernas obliga también al no acceso a artefactos más modernos y eficientes y se vincula con uso de leña, kerosén o GLP.

Diferenciación de la relación ingresos-gastos en energía entre los diversos estratos sociales

Los hogares pobres destinan invariablemente una mayor proporción de sus ingresos al pago de servicios de energía sean o no por redes. Estas relaciones son disímiles pero pueden ser de 5 a 16% de los ingresos para el 20% de menores ingresos en áreas urbanas frente a sólo 3% o menos en el caso del 20% de mayores ingresos. Esto constituye una clara inequidad social que se suma a otras que padecen los hogares pobres.

Uso de leña

Tanto en áreas urbanas, pero más en las rurales, la leña es consumida de modo autoapropiado. Dependiendo de los modos de uso y acceso a artefactos de calidad y estado satisfactorio, su utilización tiene incidencias sobre la salud (enfermedades respiratorias, riesgos de incendio, accidentes, etc.). Adicionalmente puede contribuir a la deforestación, aunque la mayor causa de este último fenómeno es la extensión de la frontera agropecuaria.

Relaciones entre el acceso a la energía e índices de desarrollo humano

La correlación a nivel empírico entre acceso a fuentes modernas de energía e índices de desarrollo humano (IDH) se muestra en el gráfico 2 y es muy elocuente.

Dado que el IDH refleja un conjunto de indicadores vinculados al grado de modernización de las sociedades y su urbanización, conviene caracterizar la pobreza urbana y la rural. En el siguiente cuadro se resumen las diferencias cualitativas de la problemática energía-pobreza para pobres urbanos y rurales.

Papel de las fuentes renovables

Las fuentes renovables se vinculan con la posibilidad de acceso a la energía en áreas aisladas. Sin embargo estas fuentes son costosas. Su vinculación con la temática a nivel global se relaciona con el ya mencionado impacto de un mayor acceso a la energía a escala mundial –derivado de los procesos de modernización en Asia–, impulsados a su vez por la reconfiguración espacial de la producción, comercio y consumo ocurrida desde 2003. En tal sentido, las fuentes renovables son vistas como medio para mitigar impactos medioambientales y aumentar la seguridad energética a escalas mayores y no para áreas aisladas. Del mismo modo conforman un nuevo paradigma tecnológico principalmente impulsado desde naciones desarrolladas, aunque tanto China como Brasil y otros países han incurrido en importantes emprendimientos productivos de algunas fuentes renovables como la eólica. Su inclusión implica un nexo potencialmente contradictorio con el tema del costo de las tarifas, lo que significa la necesidad de focalizar subsidios tanto a estas fuentes como a los consumidores más pobres para la satisfacción de las necesidades básicas insatisfechas (NBI).

Rol de la cooperación internacional

En tanto la promoción de la sostenibilidad como prioridad de los modelos energéticos futuros proviene en general de los países desarrollados que han articulado una agenda mundial para la promoción de renovables y un liderazgo respecto del tema tecnológico y de cambio climático, las agencias internacionales proveen información, recursos y otros instrumentos donde muchas veces la articulación de estos ejes temáticos con la pobreza se halla presente. En tal sentido es muy importante que la región articule su propia visión sobre esta agenda, tratando de un modo más claro, desde el punto de vista conceptual, dichos nexos e impactos con la pobreza. En particular es necesario comprender que en los espacios locales, los mayores emisores son los sectores de mayores ingresos y, a nivel mundial, los países desarrollados. Así, sin demérito de colaborar con la mitigación de gases de efecto invernadero, los mayores desafíos en América latina consisten en superar la pobreza, entre cuyos medios se halla un mayor acceso a fuentes modernas y limpias de energía a costo razonable, en particular considerando que en general esta región tiene ya una matriz energética limpia.

Impacto de las reformas en América del Sur y Centroamérica sobre aspectos sociales y ambientales

Las reformas del sector energético en América latina y el Caribe han implicado, para muchos países, la privatización de activos, la desintegración de cadenas energéticas y un cambio conceptual respecto de fines y medios en los servicios públicos antes centralizados en el Estado.

En muchos casos, esto ha implicado un incremento en las tarifas o bien necesidades crecientes de subsidios. En ambas instancias, de no primar políticas públicas concretas respecto de la tarifa social y su alcance, el impacto social ha sido y es negativo, tanto más después de 2003, donde se modifica el escenario de precios internacionales de la energía.

Respecto de los impactos sobre el medio ambiente las restricciones de oferta de gas, el creciente uso de combustibles líquidos y el encarecimiento de fuentes comerciales han derivado en mayores emisiones de CO2, aunque la región no es una gran emisora.

Propuesta preliminar respecto de la necesidad de incluir de un modo explícito la problemática energía-pobreza-medio ambiente en los marcos de planificación nacional

Luego de haber analizado el complejo conjunto de nexos que atraviesa la relación entre energía y pobreza, y este par con el eje medio ambiente, resulta claro que sólo enfoques de análisis integrados de oferta y demanda de energía y que consideren la realidad de la región en el actual contexto y futuro macroeconómico y energético, pueden dar lugar a una visión coherente y viable de los modos en que el acceso a la energía para los sectores pobres debe ser abordado a partir del conjunto de sus elementos constitutivos.

Ello, sin dejar de remarcar que el acceso y accesibilidad a la energía es sólo uno de los tantos componentes del abordaje necesario para mitigar la pobreza extrema. En tal sentido la cuestión de la voluntad política y de la construcción social necesaria ocupa un espacio que excede al presente planteo.

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