El rol de los sistemas de garantías en la dinámica productiva regional

El rol de los sistemas de garantías en la dinámica productiva regional

Por Miguel Gaya

Las pymes tienen un enorme potencial para formar emprendedores, crear empleos de calidad y generar condiciones sociales más equitativas. Sin embargo, las limitaciones de acceso al crédito que sufren son un freno a su desarrollo. Los sistemas de garantías son la herramienta a utilizar para resolver esta situación.
 
Abogado. Secretario técnico y socio fundador de ALIGA, Asociación Latinoamericana de Instituciones de Garantía. Gerente de Comunicación de Garantizar SGR, Argentina


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Los sistemas de garantía

La exigencia de garantías para avalar un préstamo ha sido la manera tradicional de conjurar el riesgo que conlleva su otorgamiento. A mayor riesgo o incertidumbre de repago, mayor exigencia. Estos requerimientos resultan atinados, pues limitan el riesgo que asumen las entidades bancarias y preservan el patrimonio de los ahorristas que les confiaron sus depósitos, sin castigar supuestamente los costos del crédito con mayores intereses. Del mismo modo, el Estado interviene mediante directivas de sus órganos de control para que los bancos comerciales exijan un mínimo de garantías a los tomadores de crédito.

Este principio atendible, sin embargo, se puede transformar en una suerte de discriminación y principio rector perverso, donde el valor de la garantía se constituye finalmente en el rasero único de calificación.

Existe amplio consenso sobre que existe una brecha significativa entre las grandes empresas y las pequeñas en cuanto al acceso al financiamiento. La mayoría se inclina por detectar en esta brecha lo que se denomina “fallas de mercado”, producidas por una situación de competencia imperfecta y asimetría de información, detalladamente estudiadas, entre otros, por el Premio Nobel de Economía Joseph Stiglitz.

Dentro del sistema financiero se daría la presencia de una competencia imperfecta cuando los demandantes de crédito tienen umbrales diferentes para ingresar al mismo mercado, los actores tienen información diferente y no pueden acceder a ella o intercambiarla sin elevar los costos de la transacción, o cuando los productos o sus costos no son homogéneos.

Este sería el caso para las pymes, que sufren los conocidos fenómenos de selección adversa y riesgo moral. El primero se relaciona con la asimetría de la información, donde la entidad bancaria no puede acceder a información sectorial y específica sobre el solicitante, tanto por desconocimiento de antecedentes cuanto por costos para producirla. El segundo está determinado por la ausencia de pautas objetivas que permitan medir la futura conducta del acreedor, que bien puede tomar la decisión de no honrar el crédito.

A su vez, se supone que las pymes resultan mucho más vulnerables que las grandes empresas ante ciclos económicos desfavorables o crisis exógenas, por falta de previsión o fragilidad estructural, de donde el riesgo de default es mucho mayor en las pequeñas.

Estas diversas situaciones generan una serie de umbrales negativos de acceso al crédito, donde el mercado financiero, al enfrentar dificultades para medir el riesgo implícito en la transacción, la castiga por tres vías diferentes: a) aumento general de la tasa para todo el sector, sin importar la calidad del solicitante; b) aumento de requerimientos de garantías para que cubra todo el riesgo del préstamo, sin considerar la naturaleza y rentabilidad de proyecto; c) restringiendo la masa de crédito destinada al conjunto pyme de su cartera, generando una restricción al financiamiento.

Por último, tampoco deben desatenderse las dificultades de las propias pymes para procesar la información referente a la oferta de crédito de plaza, y los procedimientos para acceder a ellos, así como también las que enfrenta para adecuar sus propios procedimientos y necesidades a los requerimientos de los distintos oferentes.

También se ha señalado en forma coincidente que las limitaciones de acceso al crédito en condiciones equitativas son un freno al desarrollo de las pymes. Sus fuentes de financiamiento habituales en muchos casos se limitan al crédito de proveedores o crédito informal, que permite atender cuando mucho el giro de capital de trabajo, y el autofinanciamiento, vía ahorro personal o reinversión en el mejor de los casos.

Experiencia internacional

Una herramienta ya tradicional en la realidad económica que permite a las pymes sortear estas restricciones de acceso al financiamiento han sido los distintos sistemas de garantías. Mediante ellos, distintos organismos, públicos o privados, avalan en forma individual o solidaria los préstamos de las pequeñas empresas, que pueden de este modo acceder a opciones de financiamiento más acordes con su giro de negocios, liberando las restricciones que pesan sobre su debilidad para garantizarlos.

Los orígenes de estos sistemas, en su vertiente europea, se mezclan con las primeras experiencias cooperativistas, a mediados del siglo XIX, aunque pueden rastrearse antecedentes hasta la Baja Edad Media. Tanto en Bélgica (1848) como en Francia (1841) los primeros pasos en sistemas de garantías solidarias fueron de la mano de proyectos mutualistas, que dieron origen a las Sociedades de Caución Mutua en su vertiente más independiente de la acción estatal.

Sin embargo, apenas entrado el siglo XX estos protosistemas de garantía comenzaron a imbricarse con una fuerte participación estatal en su definición, desarrollo y actividad, hasta dar por resultado, al menos en el continente europeo, un sistema de garantías sumamente complejo, mixto, con fuertes características particulares en cada país. Dichos sistemas se consolidaron a mediados del siglo XX, lo mismo que en América del Norte, y en las últimas décadas se extendieron hacia América latina, Asia y África, con distintas orientaciones. A su vez, resulta importante destacar que los propios sistemas han sido readaptados y ajustados en varias ocasiones en los distintos países, con grandes cambios en la legislación y normativa.

Los sistemas de garantía en América latina

América latina no ha sido una excepción a este panorama que resulta tan disímil como rico en experiencias. Existen antecedentes de organismos y entes de garantía de larga data, pero las instituciones y programas que siguen vigentes comenzaron a consolidarse en la década de los ’70 del siglo pasado (caso México) y principalmente en los ’80 (con Perú y Colombia como pioneros), y de allí en una suerte de marcha hacia el sur del continente. Al finalizar la década de los ’90 hubo una rápida sucesión de creación de nuevos sistemas, encabezados por el desarrollo de distintos tipos de sociedades privadas de índole mutualistas, que conviven, a veces en el mismo territorio, con fondos estatales de diversa conformación y extensión.

Esta diversidad de modelos institucionales, y la enorme dinámica de creación y difusión que han tenido en los últimos años, configuran un escenario extremadamente rico para el análisis y el aprendizaje mutuo. Sin embargo, forzoso es concluir también que no toda experiencia es intercambiable, ni todo modelo puede uniformar la región. Incluso dentro de cada opción, como fondos estatales o sociedades mutualistas, se presentan rasgos propios y diferenciados, que se explican también por las diversas realidades donde operan.

Ello no obstante, existen rasgos comunes que a su vez diferencian la región y que son verdadera cantera para el desarrollo de acciones mancomunadas.

Los puntos salientes de estos rasgos comunes son en primer lugar el alto grado de informalidad de las economías sudamericanas, donde las mipymes son una alta expresión de esta característica común. El otro, la escasa bancarización de las empresas, y la renuencia casi generalizada de los sistemas financieros para asistirlas. Por último, y no menor, los desafíos que entrañan la desigualdad, la falta o dificultoso desarrollo y la urgente necesidad de expandir y profesionalizar a las mipymes de la región como respuesta a estos desafíos.

En los últimos años se ha podido observar una tendencia al crecimiento, desarrollo e implementación de nuevas experiencias, así como el inicio de proyectos que culminarán previsiblemente en otras de inminente implantación. La actividad de los sistemas de garantía latinoamericanos ha crecido diez veces en la última década y prácticamente todos los territorios están atendidos por sistemas de garantía.

En estos momentos en Latinoamérica unos 83 entes de garantías tienen un volumen de garantías vivas de unos 20 mil millones de dólares, con más de dos millones doscientas mil pymes usuarios (si contabilizamos los productores agropecuarios indirectos de México con más de 800.000, se sobrepasarían los tres millones), y que movilizan un saldo vivo de más de 30.000 millones de dólares en créditos. Cifras sorprendentes frente a los 23 entes, apenas 358.000 micro y pymes beneficiarias con casi 2.200 millones de garantías vivas y 3.700 millones de dólares en créditos movilizados en el año 2000.

El hecho de que hoy más de 3 millones de empresas se beneficien de la actividad, por encima de otros continentes con mucha más tradición, refuerza el mensaje de que los sistemas de garantía no son una moda, sino políticas que tienen voluntad de permanencia.

El reafianzamiento supranacional como estabilizador del sistema de garantías regional

El sistema de reafianzamiento permite redistribuir el riesgo que implica la actividad de la garantía, y tiene efectos estabilizadores sobre los sistemas. El reafianzamiento o contragarantía es un esquema de cobertura de riesgo que proporciona cobertura de garantía a los sistemas de garantía que operan en el primer nivel –o primer piso–, para su actividad de otorgar garantías a mipymes. El reafianzamiento, además de respaldar la solvencia, ayuda a conseguir una adecuada dimensión y estabilidad de los sistemas. El caso europeo lo demuestra, y sus efectos pueden apreciarse tanto a nivel de los Estados como de la propia Unión Europea.

No obstante, este instrumento no es muy empleado para canalizar el apoyo a nivel gubernamental en América latina. Es significativo que en la región el 80% de los sistemas o entes de garantía no cuente con este instrumento. Sólo un 20% de los casos cuenta con un reafianzamiento nacional, que se centra sobre sistemas de sociedades de primer piso, como las SGRs o mutualistas, ya que no tendría sentido un reafianzamiento público nacional sobre entes públicos nacionales.

Esta situación es aún una asignatura pendiente en los esquemas de garantía latinoamericanos, aunque en los últimos años se han ido desarrollando algunas realidades o experiencias puntuales supranacionales, de carácter bilateral, a través de la Corporación Andina de Fomento (CAF), como en el caso del FNG de Colombia y la argentina FOGABA, o bien la experiencia con la USAID, en el caso de FOGAPI en Perú, así como la reciente experiencia de la Corporación Interamericana de Inversiones (CII) del BID con Garantizar, SGR. También el FNG SA de Colombia ha desarrollado en la región las primeras experiencias de reaseguros con instituciones privadas, iniciativa que supone una novedad interesante. El reciente impulso al Fondo de Garantía de Mercosur abre una expectativa interesante para la región en el futuro.

Las entidades reafianzadoras pueden tener carácter nacional o supranacional. En este segundo caso, la ampliación de la base de sistemas de garantía beneficiarios posibilita distribuir el riesgo del propio reafianzador frente a esquemas en los que trabaja sobre un único sistema de garantía de alcance nacional. Asimismo, la realidad latinoamericana, donde predominan instituciones de garantía pública, podría lograr tener un mayor y más rápido apalancamiento con un reafianzamiento de ámbito supranacional.

Incluso nuevos productos, como las garantías internacionales, podrían tener una mayor viabilidad si están basados o auspiciados por una instancia de este tipo.

El Fondo de Garantía Mercosur

Un caso que puede ser testigo y referente es el Fondo de Garantía Mercosur. En el Comunicado Conjunto de 21 de julio de 2006, los presidentes de los países miembro instruyeron a los ministros de las áreas vinculadas con la producción a definir las pautas que conformarán el Plan de Desarrollo e Integración Productiva Regional. De resultas de tales pautas, el Consejo del Mercado Común, por Decisión Nº 12/08, aprobó el Programa de Integración Productiva del Mercosur, entre cuyos objetivos estaba la creación de instrumentos para estímulo y promoción de las inversiones en el sector productivo, como paso fundamental para la consolidación del proceso de integración.

El Consejo consideró que los beneficios de la integración regional deben llegar igualmente a las micro, pequeñas y medianas empresas, de modo de estimular la complementariedad productiva en el Mercosur, consolidando el aumento de la competitividad de los sectores productivos de los Estados parte. De resultas de este objetivo, por Decisión CMC Nº 13/08, determinó la creación del Fondo Mercosur de Apoyo a las Pequeñas y Medianas Empresas involucradas en iniciativas de integración productiva, estableciendo un Grupo Ad Hoc con la función de elaborar un proyecto de estatuto.

Luego de una ronda de consultas, el Consejo del Mercado Común, por Decisión Nº 43/08, crea el Fondo Mercosur de Garantías para Micro, Pequeñas y Medianas Empresas, destinado a garantizar, directa o indirectamente, operaciones de crédito contratadas por micro, pequeñas y medianas empresas que participen de actividades de integración productiva en el Mercosur.

A la fecha, se han aprobado Fondos, Estatuto y Estructura. Durante la última reunión del Grupo Mercado Común del año 2012 se presentará para aprobación un Reglamento de Funcionamiento y eventuales ajustes al estatuto. Los fondos destinados son U$S 100 millones, asignados en forma igualitaria a los Estados parte. La estructura previa determina un Consejo de Administración compuesto por representantes de los Estados parte, un Operador responsable por la gestión del Fondo de Garantías y una Institución Gestora, que será una institución financiera preexistente contratada para administrar los recursos del Fondo de Garantía.

Asimismo, se determinan como Componentes Estructurales en los Estados parte a los siguientes actores:

* Institución Financiera: aquella que requiere garantías para sus clientes pyme (garantía directa o de primer piso).

* Entidad Nacional de Garantía: ente de garantía que requiere reafianzamiento para los certificados de garantía que ya ha emitido (Reafianzamiento o 2º piso).

* Micro, Pequeña y Mediana Empresa: empresas beneficiarias directas o indirectas de las garantías o contragarantías emitidas por el Fondo.

* Entidad Nacional de Fomento: entes de apoyo a las mipymes, de diversa índole, que facilitan la difusión y utilización de las garantías y las contragarantías (agencias gubernamentales, banca de fomento, asociaciones de entes de garantía, etc.).

Nótese en consecuencia algunas características que acotan y a su vez especifican el Fondo Mercosur: está determinado por los países que lo integran; ellos aportan los fondos y determinan una forma igualitaria de reparto; habrá un solo Operador del sistema, y las instituciones financieras y/o entes de garantía de cada país contratarán en forma directa con él; por último, el Operador está facultado para actuar como ente de garantía de primer piso (cuando avala en forma directa un crédito de una entidad financiera) o como ente de reafianzamiento (cuando avala un certificado emitido por un ente de garantía nacional). Por último, está facultado para realizar convenio con entidades de fomento a las mipymes para difundir el uso de garantías y contragarantías. Esta última puntualización resulta muy interesante, porque da cuenta de la necesidad de realizar un esfuerzo consciente y sostenido de difusión de la herramienta.

El Fondo Mercosur de Garantías, por lo tanto, deberá ser juzgado en su realidad no sólo en su efectividad como ente de garantía, sino también como facilitador de la integración productiva pyme en la región. Por supuesto que por su especificidad tendrá un efecto condicionado, en particular a la definición del concepto de integración productiva y de micro, pequeña y mediana empresa que se adopte. Pero aun así, el Fondo está llamado, por su definición, a generar un impacto positivo en el fomento y consolidación de los sistemas de garantías en los países miembro, y facilitará la adecuación y compatibilización de la legislación y de los instrumentos de los mismos.

Por lo tanto, debe saludarse y propiciarse su puesta en marcha, pues no sólo promoverá la integración desde la conformación de un entramado pyme extendido, interrelacionado y profesional, sino que también tendrá un impacto beneficioso de desarrollo en los propios sistemas de garantía.

Desafíos

Como se ha señalado, existen rasgos comunes en el sector de las pequeñas y medianas empresas latinoamericanas que no sólo permiten sino que además exigen una tarea común de los sistemas de garantía.

El primero de ellos es aumentar el capital y la inversión disponibles para las pymes. Levantar las barreras que impiden llegar al financiamiento en cantidades y costos razonables es una meta permanente de los sistemas de garantía, pero en América latina debe ser una política prioritaria. Ayudar a que el ahorro local, la inversión y los esfuerzos estatales puedan fluir de manera segura, transparente y eficiente hacia las pymes es un imperativo para todo el sistema, sin diferencias de estado.

Del mismo modo, fomentar la profesionalización, producción a escala, asociatividad e internacionalización de las pequeñas y medianas empresas deber ser una política estratégica, fuera de los avatares de las coyunturas económicas. Los países latinoamericanos no podemos darnos el lujo de considerar a las garantías profesionales sólo una herramienta anticíclica. Debe ser más que eso, una poderosa herramienta para convocar, orientar y focalizar los recursos financieros, en un marco profesionalizado y de riesgo acotado.

Todos los países latinoamericanos sufrimos la afrenta de una desigual distribución de la riqueza y de las oportunidades. Las pequeñas y medianas empresas, con su potencial de formar emprendedores, propiciar la creación de empleos de calidad y generar condiciones sociales más equitativas, merecen estar en la agenda de preocupaciones prioritarias de los gobiernos. Ofrecemos las garantías como una palanca para impulsar el crecimiento de las pymes y el desarrollo equitativo de las naciones.

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Integración Regional

Artículos de este número

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Reconstruyendo el Estado en la Unasur
Dante Dovena
Unasur: única vía
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América latina en busca de su autonomía
Ruy Carlos Pereira
El Mercosur y la Unasur en la actual coyuntura
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El rol de las mipymes en la transformación productiva regional
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La integración productiva en la Unasur
Consejo Asesor de Estrategia Energética. Secretaría de Energía de la Nación.
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