El endeudamiento durante la presidencia de Mauricio Macri

El endeudamiento durante la presidencia de Mauricio Macri

Por Sebastián Soler

Caracteriza el proceso de endeudamiento por parte de cambiemos no solo en términos macroeconómicos y financieros sino también legales, desnudando el desapego institucional que el gobierno tuvo desde sus inicios.
 
Abogado de la Universidad Nacional de Rosario y Máster en derecho de la Universidad de Harvard. Miembro del Consejo Administrativo de FIDE. sebastianantoniosoler@gmail.com


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Enumerar las cifras que exponen la magnitud y el costo de la deuda pública incurrida durante la presidencia de Mauricio Macri es un ejercicio masoquista pero ineludible para comprender el formidable lastre financiero que su gobierno legará a quien lo suceda en diciembre. Describir algunas de las estratagemas legales de las que se valió el oficialismo para contraerla puede servir para revelar el desapego institucional que caracterizó a su gestión desde el inicio. Ambas cuestiones se abordan a continuación.

La magnitud de la deuda

La información más reciente sobre la deuda del gobierno nacional publicada en la página oficial del Ministerio de Hacienda incluye los datos al cierre del segundo trimestre de 2019 y, por lo tanto, no refleja aún los efectos de la recaída devaluatoria padecida en agosto, especialmente el deterioro inevitable de los índices que miden distintos aspectos de la deuda en relación al producto interno bruto (PIB). (1)

Al 30 de junio de este año, la deuda pública total del gobierno nacional sumaba U$S337.267 millones, 115.000 millones de dólares más que los U$S222.703 millones de deuda que Macri heredó del gobierno anterior (sin incluir en el punto de partida los reclamos de los fondos buitre por U$S17.962 millones cuyo pago Macri decidió saldar tan pronto asumió).

Esa deuda equivalía al 80,7% del PIB al final del primer semestre y es probable que cuando termine 2019 el gobierno nacional les deba a sus acreedores más dinero que el que los argentinos producimos en un año. Recordemos que cuando Macri inició su mandato, en diciembre de 2015, la deuda pública de la administración central representaba solo 52,6% del PIB (y menos del 50% si se excluye el reclamo de los fondos buitre).

El costo financiero de la deuda

Pagar los intereses de la deuda pública nos costará este año casi el doble de lo que nos costó durante el último año de gobierno de Cristina Fernández de Kirchner. En 2015 los servicios de interés equivalieron al 2% del PIB y al 7,9% de los recursos tributarios; este año se estima que insumirán no menos del 3,7% del PIB y el 16,1% de la recaudación impositiva.

Tampoco es una ganga el costo que debe pagar el país por los U$S44.100 millones que el Fondo Monetario Internacional ya le prestó al gobierno de Macri. Cuando Nicolás Dujovne anunció la firma del acuerdo stand-by, en junio de 2018, el entonces ministro de Hacienda argumentó que “el FMI es el financiamiento más barato que tenemos disponible”. Dujovne tenía razón, pero la palabra clave de su frase es “disponible”, no “barato”. Sumando cargos y comisiones, el FMI cobra aproximadamente 4% anual por cada dólar que nos presta. Es una tasa más económica que el 9% o 10% que el mercado le hubiera exigido al gobierno en aquel momento, cuando el riesgo país, que mide la diferencia entre el rendimiento de un bono soberano argentino y uno del gobierno de los Estados Unidos de duración similar, oscilaba entre los 500 y 600 puntos básicos (y ni hablar ahora que esa brecha supera los 2.200 puntos). Pero ese cálculo es mera especulación teórica porque en la práctica el mercado internacional de deuda ya estaba clausurado para la Argentina desde febrero de 2018. La comparación relevante debería ser con el interés que pagan para financiarse los demás países. Por ejemplo, en nuestra región, Chile, Perú y Uruguay pueden conseguir financiamiento en dólares del sector privado a un costo igual o menor al que nos cobra el FMI y a plazos más largos. En una época de tasas de interés tan bajas, cuando no insignificantes, o incluso negativas, el costo de financiarse con el Fondo no es precisamente barato.

La composición de la deuda

El volumen y el costo de la deuda son solo una parte del problema. También debe preocuparnos en qué moneda nos hemos obligado a repagarla y a quiénes se la debemos, porque esos datos influyen sobre la dificultad para refinanciarla.

Al 30 de junio de este año, el 76,8% de la deuda pública estaba denominado en moneda extranjera (comparado con el 69,3% en 2015), y el peso de esa deuda, medida en relación con las exportaciones, no ha cesado de engordar año tras año desde que nos gobierna Macri: 212% en 2015, 252% en 2016, 296% en 2017 y 328% en 2018.

En diciembre de 2015, la deuda del gobierno nacional considerada “externa” porque sus acreedores residen en el extranjero representaba el 28,5% del total (y equivalía apenas al 13,9% del PIB); al 30 de junio de este año, la deuda externa ya ronda el 50% del total (y equivale al 40,1% del PIB).

Según cálculos del Observatorio de la Deuda Externa de la Universidad Metropolitana de la Educación y el Trabajo (UMET), al final de la presidencia de Fernández de Kirchner los acreedores de casi dos tercios de la deuda del gobierno nacional eran entidades del sector público (64,0% sector público, 23,8% sector privado y 12,2% organismos multilaterales y bilaterales). Esa relación se invirtió durante la presidencia de Macri: al 30 de junio de 2019, la deuda del gobierno nacional estaba en manos de acreedores privados en un 42,8%, de organismos multilaterales y bilaterales en un 20,2% y del sector público en un 37 por ciento.
Es decir, tras tres años y medio de gobierno de Macri, no solo debemos más dinero que antes, sino que se lo debemos sobre todo a acreedores privados extranjeros y en moneda extranjera.

La carga adicional de la deuda de las provincias

Entre marzo de 2016 y diciembre de 2017, trece provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires emularon al gobierno nacional y emitieron títulos de deuda denominados en moneda extranjera por un total de U$S11.581 millones, principalmente para financiar gasto corriente en pesos. Incluso la provincia de Buenos Aires primereó a la Nación vendiendo U$S1.250 millones de bonos en dólares a una tasa de 9,13% en marzo de 2016. Debe haber contribuido al éxito de la operación que las autoridades bonaerenses no reprodujeron en el prospecto que les entregaron a los inversores la queja de su gobernadora por haber recibido “una provincia quebrada”.

Las provincias deberán devolver los dólares obtenidos mediante esas emisiones con los pesos cada vez más devaluados provenientes de su recaudación tributaria o de las regalías hidrocarburíferas, en los casos de aquellas provincias productoras de hidrocarburos que las cedieron en garantía, lo cual generará una presión adicional sobre el mercado de cambios cada vez que tengan que pagar los servicios de interés y capital.

Vencimientos de deuda durante el próximo mandato presidencial

Según los cálculos del Ministerio de Hacienda basados en las cifras y el tipo de cambio al 30 de junio de 2019, el próximo presidente deberá afrontar durante sus cuatro años de mandato vencimientos de capital e intereses de la deuda pública del gobierno nacional por un total de U$S202.077 millones: U$S44.232 millones de capital y U$S16.606 millones de intereses en 2020, U$S34.848 millones de capital y U$S12.119 millones de intereses en 2021, U$S39.997 millones de capital y U$S10.363 millones de intereses en 2022, y U$S35.686 millones de capital y U$S8.223 millones de intereses en 2023. El 75% de esa deuda está denominada y debe pagarse en moneda extranjera.

Debido a la fecha de corte del 30 de junio, esas cifras no incluyen los U$S5.400 millones del último tramo del préstamo stand-by que el FMI le transfirió al gobierno en julio pasado ni, claro está, los U$S5.400 millones del tramo siguiente cuyo desembolso fue suspendido por el organismo. Tampoco reflejan los pagos de capital por un monto equivalente a U$S7.000 millones de las letras del tesoro de corto plazo en dólares y pesos, cuyos vencimientos fueron diferidos para el año próximo por decisión unilateral del gobierno.

Cien años y cincuenta y siete mil millones de deuda a sola firma

El gobierno desafió la legalidad para concretar las dos operaciones de deuda más emblemáticas de su gestión: el bono centenario y el préstamo del FMI que nos endeudaron, respectivamente, por el período más prolongado y por el monto más grande de nuestra historia como nación independiente.

En junio de 2017, la República Argentina resolvió endeudarse en dólares por U$S2.750 millones, comprometiéndose a pagar un interés anual de 7,125% durante los cien años siguientes. Por “República Argentina” debe entenderse “Luis Andrés Caputo”, el nombre del único funcionario público que firmó la Resolución 97-E/2017 del Ministerio de Finanzas mediante la cual nuestro país emitió los bonos con vencimiento en el año 2117 que instrumentaron esa obligación secular.

La emisión del bono centenario es apenas un ejemplo, pero tal vez el más elocuente, de una táctica legal que el gobierno de Macri perfeccionó para conseguir sus objetivos financieros ahorrándose las molestias del debate parlamentario y el escrutinio público. Consistió en circunscribir al máximo y diluir en ambigüedades las disposiciones generales incluidas en la ley formal y reservar para la reglamentación posterior, mediante decreto del presidente o mera resolución de alguno de sus subordinados, la facultad decisiva de precisar los detalles verdaderamente relevantes de la legislación.

La secuencia legislativa utilizada para aprobar y disponer la emisión del bono centenario ilustra el método:

El artículo 60 de la ley 24.156 de Administración Financiera y de los Sistemas de Control del Sector Público Nacional establece que las operaciones de crédito público del gobierno nacional deben ser autorizadas por la ley de presupuesto o por una ley específica que debe indicar, “como mínimo”, ciertas características de las operaciones, entre las que se incluye “el plazo mínimo de amortización”, pero no dice nada sobre el plazo máximo. Acatando formalmente ese requisito, el artículo 34 de la ley 27.341 del Presupuesto 2017 y su planilla anexa, sancionados a instancias del Poder Ejecutivo, habilitaron al gobierno nacional a realizar operaciones de crédito público con plazos mínimos de entre noventa días y cuatro años, pero obviaron señalar sus plazos máximos. El decreto 29/2017 del presidente Macri implementó dicha autorización facultando al Ministerio de Finanzas a emitir títulos públicos por hasta U$S20.000 millones y determinar las “épocas, plazos, métodos y procedimientos” de su emisión. Fue en ejercicio de dicha facultad que el entonces ministro Caputo dictó la Resolución 97-E/2017 y dispuso la emisión del bono de cien años de duración.

Una lectura superficialmente literal de ese encadenamiento de normas justificaría la decisión de Caputo con el argumento de que la Ley de Administración Financiera no requería que la Ley de Presupuesto señalara un plazo máximo, los legisladores omitieron indicar uno y el presidente le delegó al ministro la potestad de fijarlo. Sin embargo, esa interpretación soslaya los requisitos de proporcionalidad y razonabilidad que deben satisfacer los actos administrativos, en especial cuando se ejecutan en ejercicio de facultades discrecionales. Es a la luz de esos principios que debe interpretarse la expresión “como mínimo” que precede la lista de características de las operaciones de crédito público que, conforme el artículo 60 de la Ley de Administración Financiera, debía precisar la Ley de Presupuesto del ejercicio 2017. Tal vez hubiera sido razonable y proporcional que el ministro Caputo aprovechara la laguna normativa de la Ley de Administración Financiera y la omisión de un plazo máximo en la Ley de Presupuesto para resolver la emisión de un bono con treinta años de plazo, un período equivalente al de otros títulos públicos que ya estaban en circulación. Pero la misma lógica no se aplica a la emisión de un bono centenario inédito, cuyas características extraordinarias no fueron anticipadas en el mensaje del Poder Ejecutivo que prologó el proyecto de ley de presupuesto enviado al Congreso, contempladas por las Cámaras en el debate que precedió a su sanción, o mencionadas por el Presidente en los considerandos del decreto que le delegó a Caputo la facultad de endeudar a sus compatriotas por un siglo.

Un año más tarde, el gobierno volvió a utilizar el método de endeudamiento “a sola firma” cuando en junio de 2018 le pidió al FMI una línea de crédito stand-by de U$S50.000 millones (incrementada a U$S57.000 millones en septiembre), de la cual ya retiró U$S44.679 millones y pugna por obtener otros U$S5.400 millones antes del final del mandato de Macri.

No hay ley del Congreso, decreto del Presidente o resolución ministerial que haya dispuesto específicamente endeudarnos de esa manera y por semejante monto con el FMI. La única evidencia de la voluntad del Estado argentino son las firmas de Nicolás Dujovne y Federico Sturzenegger, que por entonces ocupaban los cargos de ministro de Hacienda y presidente del Banco Central, al pie de la carta de intención, de fecha 12 de junio de 2018, enviada a la directora gerente del Fondo Christine Lagarde, “solicitando formalmente un acuerdo stand-by del FMI”.

El gobierno volvió a recurrir a una interpretación literal del texto del artículo 60 de la Ley de Administración Financiera para justificar que fueran suficientes las firmas de Dujovne y Sturzenegger para pedirle miles de millones de dólares prestados al FMI como antes adujo que le alcanzaba con la de Caputo para endeudarnos por cien años. En el caso del stand-by se aferra al último párrafo del artículo, que “exceptúa” del requisito de autorizar las operaciones de crédito público mediante la ley de presupuesto o una ley específica si se trata de “operaciones de crédito público que formalice el Poder Ejecutivo nacional con los organismos financieros internacionales de los que la Nación forma parte”. Sería un argumento atendible si se tratara de uno de los préstamos considerados “normales” por los reglamentos del FMI, cuyos desembolsos anuales no pueden superar el 145% de la cuota del país miembro en cada uno de los tres años de duración del acuerdo. Pero el préstamo stand-by solicitado por Dujovne y Sturzenegger es un acuerdo de “acceso excepcional” cuyo monto equivale aproximadamente al 1.270% de la cuota que paga nuestra nación para “formar parte” del FMI y representa el crédito más grande en toda la historia del organismo.

¿Cuál sería el límite de la duración de un bono o de la magnitud de un crédito del FMI implementados sin autorización legal si prevaleciera esta interpretación literal de las disposiciones del artículo 60 de la Ley de Administración Financiera? Los antecedentes mencionados sugieren que no los habría. Según esa lógica, quien pidió cincuenta mil millones, podría pedir cien mil millones, y quien nos endeudó hasta el año 2117, también podría colocar un bono “perpetuo”, como los que antaño emitieron el Reino Unido y los Estados Unidos.

El Congreso sancionó la Ley de Administración Financiera en 1992 y el texto de las dos disposiciones mencionadas de su artículo 60 –la omisión del plazo máximo en la lista de características del endeudamiento que deben ser autorizadas por ley y la excepción para los créditos de los organismos internacionales– permanece inalterado desde entonces. Tal vez haya llegado el momento de enmendarlo para, por ejemplo, exigir autorización específica mediante ley para cualquier operación de crédito público cuyo plazo supere los diez años y para cualquier financiación de un organismo internacional que exceda determinado monto o no consista en la renovación de un acuerdo vigente en condiciones más favorables.

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(1) Salvo cuando se indica lo contrario, los datos sobre la deuda pública del gobierno nacional provienen de la información oficial difundida en la página de la Secretaría de Finanzas del Ministerio de Hacienda.VER LINK

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