Aportes para la planificación del cambio estructural en Argentina

Aportes para la planificación del cambio estructural en Argentina

Por Sergio Woyecheszen

Analiza las rupturas y continuidades que en materia productiva se han venido dando desde el lanzamiento del plan fénix original, previo a la crisis de 2001. Sobre esta base presenta una serie de elementos para la planificación del cambio estructural en la argentina.
 
Licenciado y Máster en Economía (UBA). Doctorando en Desarrollo Económico (UNQ). Asesor económico en Presidencia de Bloque FPV-PJ HCDN. Miembro de Agenda Argentina. sergio.woyecheszen@gmail.com


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I. Introducción

A 19 años de la presentación del Plan Fénix en sociedad, en los albores de la peor crisis socioeconómica que recuerde nuestro país, el balance presenta claroscuros. Entre las luces cabe consignar la recuperación parcial y cierta maduración institucional en torno a lo que se esperaba fuera una reconstrucción del aparato productivo nacional, incluyendo una serie de medidas que, sin conformar una estrategia acabada de cambio estructural, sí configuraron un notorio avance en términos de generación de capacidades tecnológicas y de apoyo a determinados sectores y actividades. Se destaca en este sentido la puesta en valor del sector nuclear y la industria satelital, la búsqueda de encadenamientos vía Y-TEC y el programa Sustenta, la creación del Ministerio de Ciencia y Tecnología y el carácter estratégico que fueron tomando algunos desarrollos alrededor de defensa y en polos como INVAP, CNEA, COANE, INTI e INTA, entre otros. Varias de estas iniciativas se sustentaron asimismo en el establecimiento de distintas mesas de implementación, con participación público-pública y público-privada, ampliando así y de forma incipiente los ámbitos de articulación y coordinación de acciones.

Más allá de estos logros, existieron y existe una serie de desafíos sobre los cuales no se logró avanzar, reflejándose incluso y en algunos casos marcados retrocesos. Entre las asignaturas pendientes puede mencionarse la falta de un sentido estratégico a muchas de las acciones que se plantearon, principalmente en materia de política industrial y tecnológica, lo que aunado a notorias debilidades institucionales –propias y ajenas– terminó por limitar la capacidad de transformación de la estructura productiva. Estas insuficiencias se reflejaron asimismo en la elevada incidencia y persistencia de la informalidad laboral en nuestro país, así como también en las típicas tensiones asociadas a la restricción externa, exacerbadas a la postre por el accionar especulativo de los llamados “fondos buitre”. A estas continuidades cabe sumarles finalmente las rupturas que siguieron al cambio de gobierno, con marcados retrocesos en lo económico (caída en los niveles de actividad, vulnerabilidad externa) y social (desempleo y precarización, desigualdad y pobreza), dentro de un cuadro general donde muchos de los planteos originales del Plan Fénix hoy vuelven a tomar particular importancia. Esto incluye desde una nueva lectura sobre el rol del Estado en todo proceso de desarrollo hasta un mayor entendimiento de los nexos existentes entre demanda efectiva, escalamiento tecnológico e inserción internacional, conectando en una misma propuesta estratégica el corto con el mediano y largo plazo.

Es en este marco donde celebramos las menciones recientes sobre un nuevo Pacto Social en la Argentina (debate al que este número de la revista Voces suma un artículo, de la mano de Delfina Rossi), entendiendo al mismo tiempo que debiera ir acompañado de la puesta en valor de la planificación para el cambio estructural, conectando los acuerdos y perspectivas que de allí surjan con los objetivos y mecanismos de evaluación, control y resolución de conflictos que harán viable el proceso en el tiempo.

Para ello se presenta en primer lugar y a continuación, un somero punteo de los principales obstáculos que enfrenta la economía argentina de cara a sentar las bases de ese pacto social, asociados en buena medida a la persistencia y profundidad de la heterogeneidad estructural. Este análisis servirá para definir luego (sección III) una serie de recomendaciones de política respecto del diseño e implementación de la planificación de ese cambio estructural.

II. Las distintas caras de la heterogeneidad estructural

Uno de los rasgos más notorios de la estructura productiva argentina ha sido y es el sesgo a la producción de bienes commodities, en conjunto con un tejido industrial que opera a distintos niveles de productividad e ingresos, lo que genera una serie de problemas que operan a distintos niveles:

1) Volatilidad y prociclicidad en términos macroeconómicos, dadas las variaciones en los términos de intercambio de los bienes primarios y en contextos de mayor apertura de la cuenta capital, haciendo que los ciclos estén marcados por el frente externo antes que el fiscal.

2) Inserción internacional donde predominan relaciones del tipo periféricas, lo que tiende a generar déficits crónicos en la cuenta corriente, limitando las posibilidades de crecimiento, las corrientes de inversión y ahorro y las ganancias de productividad.

3) Las brechas tecnológicas y organizativas entre estratos, sectores e incluso empresas son de tal magnitud que la depreciación real del tipo de cambio no solo no las compensa, sino que las termina por exacerbar dada la caída de ingresos reales que generan, limitando las economías de escala.

4) La menor densidad y calidad de los encadenamientos productivos reduce los requerimientos directos e indirectos de insumos, afectando los multiplicadores de empleo, por lo que el subempleo, la precarización e informalidad laboral terminan siendo un reflejo directo de la heterogeneidad estructural. Esto conforma un complejo escenario para la estructura ocupacional, que opera a tres velocidades muy diferentes entre sí:

▶︎ En un primer estrato o anillo las ocupaciones se encuentran en o cerca de la frontera internacional, con ingresos elevados y posiciones enteramente formales. En la Argentina incluye a cerca del 18% del total de la estructura, e incluye a los asalariados y asalariadas en empresas medianas o grandes, cuentapropismo profesional y la provisión de servicios de alta calificación y dinamismo en la demanda.

▶︎ Un segundo anillo es el que ha quedado atado históricamente a los vaivenes macroeconómicos de nuestro país, de productividad e ingresos medios, que abarca hoy poco más del 40% de las ocupaciones en amplios segmentos pyme, cuentapropismo de oficio y una parte reducida de la economía popular, que acompaña de forma cíclica la realidad que impera en el mercado interno.

▶︎ Finalmente, hay un estrato que marcha a baja velocidad, que incluye al empleo no registrado a la seguridad social, cuentapropismo de subsistencia, changas intermitentes y vastos segmentos de la economía popular, cerca del 42% de las ocupaciones que conforma lo que la OIT solía llamar el sector informal urbano.

5) Además de los efectos que la estructura productiva tiene sobre el grado de dependencia externa de los ciclos macroeconómicos en la Argentina, cabe agregar aquellos que tiene a la hora de dar cuenta de los factores asociados a la inflación en un país como el nuestro, los que operan básicamente a través de los movimientos en el tipo de cambio. Las modificaciones en precios relativos que esto genera (en conjunto con tarifas de servicios públicos, puja distributiva e inercia del proceso) obligan a un abordaje estructural que excede por largo la típica mirada por demanda del fenómeno.

6) Como consecuencia de la mayor volatilidad macroeconómica se fue generando un proceso combinado de fuerte desintermediación financiera, dolarización de activos y desnacionalización del ahorro, que pone un piso muy elevado a la formación de activos externos, lo cual requiere de un planteo integral que incluya de mínima el desarrollo de instrumentos en moneda nacional que preserven el valor de los ahorros, en camino a un mayor desarrollo financiero.

En síntesis, el efecto combinado de estos elementos refleja un escenario estructural de extrema complejidad, en el que la interacción de las distintas brechas (externa, fiscal y del balance de inversión-ahorro) no deja margen para el crecimiento sin sumar inconvenientes en el marco de un ajuste o de una expansión de la demanda efectiva, la que más allá de sus efectos a largo plazo sobre el producto potencial no resuelve de por sí las debilidades en el patrón productivo.

El carácter dinámico de estas problemáticas, así como las profundas implicancias de economía política sobre las que se asientan, requieren de una acción deliberada del Estado que oriente los esfuerzos hacia el cambio estructural.

III. La planificación del cambio estructural en la Argentina

La idea de cambio estructural cuenta con una larga tradición en América latina, en tanto proceso mesoeconómico donde se crean y recrean una serie de ventajas dinámicas que van desde la generación de nuevas rutinas de producción a nivel de empresas y la construcción de capacidades institucionales hasta las mejoras en el balance macroeconómico, sustentadas en el mayor equilibrio entre las elasticidades ingreso de la demanda de expo e importaciones.

La clave para ello es definir una agenda integral de acciones que no solo considere el rol de la demanda efectiva entre los determinantes del crecimiento de largo plazo, sino que atienda además y en simultáneo a los distintos elementos que por el lado real y financiero conducen a la restricción externa.

Consideraciones generales

Dada la magnitud del proceso, de los requerimientos técnicos y políticos que subyacen en el diseño e implementación de esa agenda, entendemos que la misma debe articularse en torno de una puesta en valor de la planificación del cambio estructural, que partiendo de la definición respecto del sentido estratégico que se dará a la estructura productiva pueda cumplir objetivos que operan a distinto nivel y se codeterminan: 1) definir un set de precios relativos que permitan la mejora continua en empleo e ingresos; 2) orientar las políticas de demanda hacia los máximos de crecimiento económico compatibles con la restricción externa; 3) transformación estructural de la producción atendiendo el escalonamiento de exportaciones, incremento en la participación de actividades orientadas al conocimiento y la mejora en la inserción laboral de la población.

Planteada en estos términos, la planificación aparece como una herramienta clave no solo para construir acuerdos sino también para diseñar y conducir acciones colectivas a través de un sentido de pertenencia que viabilice la gobernanza a distintos niveles regionales, sectoriales y temporales del desarrollo.

En este sentido, siguiendo una larga tradición estructuralista que llega hasta nuestros días, la CEPAL a través del ILPES ha definido tres funciones básicas para la planificación que aquí entendemos esenciales para el momento histórico de la región y el país: 1) prospectiva, donde puedan explicitarse de cara a la sociedad las oportunidades que se visualicen en términos de estrategias económicas, productivas y sociales; 2) coordinación, tanto entre el gobierno y el resto de las fuerzas políticas, económicas y sociales como hacia dentro del propio gobierno, concertando objetivos y metas; 3) evaluación y control, a través de distintos mecanismos que incluyen entre otros la resolución de fallas y conflictos.

De la macro al desarrollo: ejes de política para el cambio estructural

Diseñar y conducir las distintas acciones colectivas que hacen a un proceso de cambio estructural es una función indelegable del Estado, la cual deberá articularse en torno a una serie de acuerdos más o menos institucionalizados respecto de estas tres funciones de la planificación. En este sentido, uno de estos acuerdos clave de cara al futuro gira en torno del desarrollo productivo necesario para morigerar la heterogeneidad estructural existente en nuestro país, la cual ha tendido a profundizarse con el cambio de modelo de finales del 2015.

Para ello debiera avanzarse en primer lugar en la programación de objetivos y metas en materia de crecimiento, empleo y distribución, en el marco de un modelo de consistencia macroeconómica que permita explotar las interacciones entre demanda efectiva, inversión y productividad, gestionando al mismo tiempo las tensiones asociadas a la restricción externa.

Algunos de los criterios que pueden considerarse a la hora de pensar en una nueva configuración macroeconómica para el desarrollo incluyen el reorientar:

1) la política fiscal hacia el crecimiento de la demanda, los niveles de actividad y la distribución de ingresos; 2) la política monetaria a la estabilidad financiera y externa (siendo que el principal canal donde opera hacia precios es el cambiario), incluyendo medidas y esquemas macroprudenciales que eviten o limiten los efectos de shocks financieros; 3) y la política cambiaria a la estabilidad interna, por medio de una flotación administrada del tipo de cambio que evite la volatilidad tanto en ingresos reales (en complemento con la política de ingresos) como en los precios de insumos importados.

En segunda instancia y de forma complementaria a la anterior, la programación deberá ampliarse a objetivos cuantificables a corto y mediano plazo sobre el escalonamiento de la producción y exportaciones, valor agregado en origen, demografía empresaria, generación de empleo y reabsorción del empleo informal hacia estratos de mayor productividad. Asimismo, dadas las interacciones existentes en términos de competitividad sistémica, el proceso debiera incluir un programa completo de modernización de infraestructura y provisión de servicios básicos, así como de evaluación y control.

Entre las oportunidades que entendemos pueden explorarse en este sentido se destacan varias en el área de energía (desde solar, eólica y mareomotriz hasta distintos proyectos de bioenergía), defensa (ampliado a nodos civiles como el ferrocarril y la industria naval), minería (ampliado al desarrollo en partes como válvulas, bolas de molienda, bujes) y petróleo, que en torno a YPF abre oportunidades hacia proveedores en insumos metalúrgicos, maquinaria y equipo (compresión, bombeo, mezcladoras), servicios y tecnologías complejas. Este escalonamiento productivo supone generar asimismo cuantiosos avances no solo en términos de eficiencia energética sino también de desarrollo y aprendizaje institucional, incluyendo la puesta en valor de la educación técnica, homologación de equipos, partes y piezas, fortalecimiento de institutos y laboratorios para análisis de calidad y provisión de certificaciones, aspectos clave a la hora de pensar una estrategia más decidida en materia de inserción internacional de la producción.

En lo que hace a la producción agroalimentaria, en línea con los cambios que se han venido dando a lo largo y ancho de una treintena de cadenas, cabe sostener y ampliar los nexos dinámicos entre la producción primaria, transformación industrial y provisión de servicios complejos, muchos de ellos transables. Desde la sofisticación de la demanda externa en el cluster limonero, vitivinícola y de cultivos regionales hasta la generación y el almacenamiento de energía, en torno de lo que antes era solamente producción y exportación de granos en bruto, de la agricultura de precisión a la integración entre la fertilización del suelo, el desarrollo de maquinaria agrícola y la inserción de la Argentina a la industria 4.0.

En igual sentido, focalizando específicamente en la producción manufacturera, las oportunidades y desafíos van desde el escalonamiento de la economía popular, ampliando el acceso al financiamiento y la escala en compras y en ventas, hasta las mejoras por diseño y mecanización en actividades sensibles; desde el replanteo del sub-régimen industrial en Tierra del Fuego (a favor de la producción partista) hasta la transformación de la industria automotriz, apalancando la inversión en plataformas y segmentos donde existen mayores oportunidades de escala y encadenamientos tecnológicos dinámicos.

Párrafo aparte merecen las consideraciones respecto del arreglo institucional dentro del cual conjugar los distintos elementos a los que se hizo mención, generando las instancias de coordinación entre aquellos ámbitos donde se defina el sentido estratégico del proceso, la evaluación y control de metas y objetivos, y la implementación concreta de instrumentos y programas.

Para ello se propone crear un área de planificación estratégica del desarrollo, donde se acumulen las capacidades técnicas para la planificación, evaluación y control del cambio estructural, que incluya entre sus funciones el planeamiento estratégico de mediano y largo plazo, el análisis y desarrollo de proyectos específicos, el diseño y medición de impacto de políticas, la articulación con el resto del poder ejecutivo, entes del Estado nacional, provincias y municipios.

En igual sentido entendemos que este debiera ser el instrumento institucional que represente al Estado en las actuaciones que se realicen dentro de las instancias de concertación social, como soporte técnico para el diálogo entre representantes de los trabajadores, empleadores, el Estado nacional, el Consejo Federal del Trabajo (gobiernos provinciales) y el Consorcio de Universidades Públicas, entre otros.

Entre los temas a considerar que queden bajo sus áreas de coordinación se destaca el alerta temprana de las oportunidades en C&T, distintos esquemas de incentivos y control de mercados, apoyo integral a firmas, generación de capacidades tecnológicas, productivas e institucionales, inversión público-privada en I&D, acuerdos comerciales y estrategias para la internacionalización de empresas, entre otros. Esta coordinación supone ampliar al mismo tiempo el alcance, escala y profundidad de distintos instrumentos que van desde el apoyo a generar e incorporar tecnologías transversales (bioeconomía, nuevos materiales, TICs), profundizar las funciones de banca de desarrollo, homogeneizar y dar sentido estratégico al compre estatal, a distintos marcos regulatorios, hasta un mayor aprendizaje y desarrollo en la institucional intermedia de nuestro país, ampliando la participación del sector privado a través de sus cámaras regionales y sectoriales y jerarquizando las agencias, distritos y redes al desarrollo.

Se propone finalmente que esta área de planificación sea el ámbito donde se conjuguen los aspectos específicos y sectoriales de la planificación con los más generales, se fijen las instancias de evaluación, control y rectificación de metas y objetivos y se propongan los caminos posibles para la resolución de fallas y conflictos.

IV. Conclusión

En este artículo se presentaron algunos lineamientos respecto de cómo recuperar para nuestro país el ejercicio de la planificación del desarrollo, que parta de una visión conjunta de hacia dónde orientar la estructura productiva y tecnológica de nuestro país, sobre qué metas y objetivos concretos la vamos a viabilizar y cuáles serán los actores económicos que harán posible ese cambio estructural.

Esto supone, entre otras cuestiones, recuperar el sentido histórico y estratégico del Plan Fénix, proyectándolo a futuro a través de una nueva generación de acciones en materia de política industrial y desarrollo institucional.
De esta forma y al igual que en aquel momento, la construcción de un nuevo destino descansa en la centralidad del Estado en este proceso, lo cual supone, además de capacidad técnica, cierta autonomía relativa a la hora de conducir tanto la dirección como los conflictos de economía política que supone cualquier estrategia de cambio estructural en un país como la Argentina.

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Artículos de este número

Alejandro Vanoli
Del Plan Fénix (2001-2002) al Plan Fénix 2 (2019-2020)
Alberto Müller
El Plan Fénix y un proyecto para la Argentina
Roberto Lampa y Nicolás Hernán Zeolla
Argentina 2015-18: un ciclo corto de crecimiento impulsado por las finanzas
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La Argentina en la globalización
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Trabajo, desarrollo y economía popular
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Aportes para la planificación del cambio estructural en Argentina
Juan Ignacio Balasini
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