Acerca de la desigualdad y los impuestos

Acerca de la desigualdad y los impuestos

Por José Nun


 
Abogado. SociĂłlogo. Director-Fundador del IDAES/UNSAM; Presidente FundaciĂłn de Altos Estudios Sociales; ex-Secretario de Cultura de la NaciĂłn.


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Las desigualdades de origen en materia de educaciĂłn, salud, hĂĄbitat e ingresos son determinantes en las relaciones de poder al interior de una sociedad. Una reforma impositiva es una herramienta fundamental para revertir este proceso y lograr una mayor integraciĂłn e igualdad.

Algunos de los argumentos expuestos en el siguiente texto pueden encontrarse en otros lugares, especialmente en el libro La desigualdad y los impuestos - IntroducciĂłn para no especialistas (Buenos Aires, Claves para Todos, 2011)

1. QuĂ© curioso resulta, decĂ­a Wittgenstein, que uno pueda “ver” una interpretaciĂłn. Y es cierto que continuamente “vemos” interpretaciones. Hasta hace poco, en un desempleado un neoliberal norteamericano solĂ­a “ver” a una persona holgazana y carente de iniciativas y un socialista europeo, a alguien que requerĂ­a la urgente protecciĂłn del Estado. De manera parecida, en un par de editoriales memorables The Economist, la revista conservadora britĂĄnica, nos ha explicado recientemente que una cosa es el intervencionismo estatal y otra, el pragmatismo. Para que se entienda: que el Estado se dedique a rescatar bancos o a dar prĂ©stamos a empresas inmobiliarias que estafaron al pĂșblico no debe ser “visto” como intervencionismo sino como pragmatismo. En forma anĂĄloga, tambiĂ©n las desigualdades que percibimos o no, son producto de interpretaciones y lo mismo ocurre con los significados que les adjudicamos. Por eso conviene acotar de entrada de quĂ© hablamos aquĂ­ cuando usamos la palabra desigualdad.

2. Es comĂșn definir a la desigualdad como lo otro de la igualdad. SĂłlo que, presentadas en estos tĂ©rminos, estas nociones son tan generales y vagas que pierden valor. ÂżA quĂ© igualdad nos referimos? ÂżA una perfecta igualdad del conjunto de individuos que forman una sociedad? En este caso estarĂ­amos hablando de uniformidad y, no por azar, esta es la posiciĂłn que adoptan los crĂ­ticos del igualitarismo para denigrarlo y sembrar miedo.1 Claro que recurren para ello a una lĂłgica circular que no resiste el anĂĄlisis.
Es que Ășnicamente se podrĂ­a imaginar que se igualasen los diferentes grados de fuerza fĂ­sica, de capacidad intelectual o de dedicaciĂłn al trabajo de los miembros de una comunidad de manera compulsiva, lo cual sĂłlo serĂ­a imaginable en el contexto de una inmensa dosis de desigualdad de poder. Y este constituye, en efecto, el argumento favorito de esos crĂ­ticos, el cual se difundiĂł vigorosamente en el mundo capitalista en tiempos de la “guerra frĂ­a”. Desde esta Ăłptica, los defensores de la igualdad serĂ­an finalmente –lo sepan o no– partidarios del totalitarismo, lo cual contribuyĂł durante mucho tiempo a relegar incluso la discusiĂłn acadĂ©mica del asunto y le hizo perder la relevancia que ahora ha vuelto a cobrar en el debate polĂ­tico dada la gran crisis del capitalismo.

NĂłtese el contraste con la famosa definiciĂłn de la igualdad que formulĂł hace bastante mĂĄs de dos siglos uno de sus mayores teĂłricos. En el capĂ­tulo 10 de libro II de El Contrato Social, Rousseau escribe: “En lo que hace a la igualdad, esta palabra no debe ser interpretada como significando que todos los grados de poder y de riqueza tienen que ser los mismos sino mĂĄs bien que, respecto al poder, este debe ser incapaz de toda violencia salvo aquella que ejerza en virtud del estatus y de las leyes; y, respecto a la riqueza, ningĂșn ciudadano debe ser tan opulento como para poder comprar a otro y ninguno tan pobre como para verse obligado a venderse”. SegĂșn dirĂĄ en otro pasaje, se trata de que todos tengan lo suficiente y ninguno posea demasiado.2

Es mĂĄs. Contra lo que algunos imaginan, ni los propios Marx y Engels postularon como deseable una igualdad absoluta. SegĂșn escribiĂł el segundo: “Cualquier demanda de igualdad que vaya mĂĄs allĂĄ [de la aboliciĂłn de las clases sociales] necesariamente se convierte en un absurdo”. Y en su crĂ­tica a los anarquistas se preguntaba: “¿Acaso es posible que haya organizaciĂłn sin autoridad?”.3

Con lo cual llegamos a un primer punto importante. Plantear la cuestiĂłn de la igualdad en tĂ©rminos de uniformidad no Ășnicamente es ajeno a la mejor tradiciĂłn igualitarista sino que conduce de manera deliberada a un callejĂłn sin salida porque implica darle prioridad absoluta a un valor a costa de otros, como la libertad o la justicia. O sea que, a este nivel, la desigualdad no constituye lo otro de la igualdad sino, mĂĄs simplemente, de una mayor igualdad.

3. ¿Pero de una mayor igualdad en relación a cuåles criterios de referencia? Una de las respuestas mås clåsicas del liberalismo a esta pregunta es conocida: en relación a las oportunidades que les ofrece la sociedad a sus miembros. Sólo que es una respuesta inspirada en el privilegio también absoluto que el liberalismo ortodoxo le concede a otro valor, la libertad, y por eso la igualdad de oportunidades, por sí misma, no ha conducido en ninguna parte a una mayor igualdad del conjunto de la sociedad. Sucede que son tan disímiles los puntos de partida en materia de crianza, educación, relaciones sociales, etc., y tantos los obståculos que deben superar los sectores de menores recursos que, en ausencia de otras intervenciones compensatorias de tales desventajas, por este camino se desemboca en un formalismo abstracto y sólo se logra finalmente mantener y reproducir con buena conciencia la estructura de desigualdad vigente en la sociedad.4

Si antes se confundía a la igualdad con la uniformidad, de este modo se la convierte en un mero sinónimo de anonimato: por ejemplo, cuando se trata de votar (expresión contemporánea por excelencia de la igualdad política) “los ciudadanos democráticos no son iguales, son solamente anónimos”. O sea que el día mismo del comicio simplemente no se hacen distinciones entre los votantes.

Por desgracia, la irĂłnica observaciĂłn de Anatole France conserva plena vigencia: “La ley de Francia, en toda su majestad, les prohĂ­be tanto a los ricos como a los pobres que pidan pan en las calles o que duerman debajo de los puentes”. Es que no se trata de abolir Ășnicamente los privilegios heredados sino tambiĂ©n la falta de privilegios heredada. Ocurre que, como señalĂł agudamente Amartya K. Sen, la deprivaciĂłn relativa en materia de ingresos puede llevar a una deprivaciĂłn absoluta en materia de las capacidades necesarias para acceder a una vida digna.

Por eso, vale la pena recordar que, tal como lo consigna desde la primera pĂĄgina de su Democracia en AmĂ©rica, aquello que impresionĂł con mayor fuerza a Tocqueville en su famoso viaje de 1831 a los Estados Unidos no fue, como a veces se cree, la igualdad de oportunidades sino de condiciones: “
a medida que estudiaba la sociedad americana, vi mĂĄs y mĂĄs en la igualdad de condiciones el hecho generador del que parecĂ­a fluir cada hecho particular y hallĂ© en Ă©l, una y otra vez, el punto central al cual conducĂ­an todas mis observaciones”.

En pocas palabras, la mayor igualdad debe tener por horizonte a una razonable igualdad de condiciones y resultados, subordinando a ella la igualdad de oportunidades. Pero tambiĂ©n ese horizonte exige ser acotado. Un buen punto de partida para hacerlo es el nĂșcleo bĂĄsico de la nociĂłn de desarrollo humano elaborada por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y convertido en un Ă­ndice general cuyos tres componentes son: a) una vida longeva y sana, medida por la esperanza de vida al nacer; b) el conocimiento, medido por la tasa de analfabetismo adulto (con una ponderaciĂłn de dos tercios) y la tasa de matrĂ­cula total combinada de primaria, secundaria y terciaria (con una ponderaciĂłn de un tercio); y c) un nivel de vida decente, medido por el Producto Interior Bruto per cĂĄpita. Como se desprende de este Ă­ndice, la mayor igualdad de condiciones y resultados debe obtenerse, ante todo, en materia de salud, de educaciĂłn y de ingresos, dimensiones que en la Argentina (y, desde luego, en muchos otros lugares) presentan histĂłricamente un alto grado de asociaciĂłn.5

Resulta casi innecesario decir que la desigualdad de condiciones y resultados afecta tambiĂ©n a otros campos y, muy especialmente, al de las relaciones de poder. Es mĂĄs. La problemĂĄtica de la desigualdad remite siempre, en Ășltima instancia, a un acceso diferente de los diversos sectores de la poblaciĂłn al proceso de toma de decisiones, es decir, que implica en efecto una cuestiĂłn de poder. Y, a su vez, las instituciones de representaciĂłn y de participaciĂłn polĂ­ticas no bastan para corregir esta cuestiĂłn en tanto no se encuentren enraizadas en una cultura de la igualdad, que ellas no estĂĄn en condiciones de producir por sĂ­ mismas.

4. ÂżCĂłmo lograr una mayor igualdad de condiciones y de resultados en una sociedad capitalista como la nuestra que, por definiciĂłn, es generadora de desigualdades? BĂĄsicamente, a travĂ©s del gasto pĂșblico orientado a la redistribuciĂłn del ingreso. ÂżY de quĂ© modo se financia hoy este gasto? Casi exclusivamente por medio de los impuestos (las otras dos fuentes posibles son el endeudamiento, que tanto entusiasma a los gurĂșes de la City, y las eventuales ganancias de las empresas pĂșblicas que todavĂ­a nos quedan).

Punto en el que se vuelve muy importante formular una advertencia. En la medida en que el gasto pĂșblico y los impuestos inciden sobre el crecimiento econĂłmico y la desigualdad, lo determinante es su estructura y no sus niveles. SegĂșn señala Wilensky, les ha ido bien a paĂ­ses con niveles bajos en ambas dimensiones (JapĂłn, Suiza) y a otros con niveles altos (Alemania, Austria, Noruega); y a la inversa, los desempeños nacionales pobres tampoco se asocian con los niveles.

Desde este punto de vista y en lo que mĂĄs importa aquĂ­, desde mediados del siglo XX hasta ahora, laestructura tributaria argentina ha avanzado muy poco en materia de reformas tendientes a mejorar la distribuciĂłn del ingreso. Por el contrario, gran parte de las medidas adoptadas tuvieron efectos regresivos, esto es, los impuestos generan desigualdad. Llama la atenciĂłn que cincuenta años atrĂĄs esa estructura fuese mĂĄs parecida a la del mundo desarrollado que a las del resto de las naciones de AmĂ©rica latina; que el impacto distributivo de la acciĂłn fiscal fuera entonces bastante superior al actual, y que existiese tambiĂ©n una mayor igualdad. El retroceso que sucediĂł nos convierte en un caso singular en el mundo. En tĂ©rminos generales, es razonable vincularlo –como sugiere Jorge Gaggero– con dos fenĂłmenos asociados entre sĂ­: el ascenso del neoliberalismo y los repetidos quiebres institucionales experimentados por el paĂ­s, con efectos negativos y duraderos en el plano fiscal.6 Baste recordar tres lustros de altĂ­sima inflaciĂłn (1975-90), dos hiperinflaciones (1989/90), una etapa de fuerte deflaciĂłn (1998/02) y casi veinte años de polĂ­ticas econĂłmicas basadas en la apreciaciĂłn del tipo de cambio.7

5. Valgan sólo un par de ilustraciones del fenómeno. La primera concierne al impuesto a las ganancias, uno de los tributos que se consideran progresivos por excelencia. La mayor parte de lo que se percibe por este concepto es abonado entre nosotros por las sociedades comerciales y no por las personas físicas. Aunque el lector no tenga por qué saberlo, se trata de una diferencia crucial, al punto de que expertos como Gómez Sabaini o Cetrångolo opinan que, en estas condiciones, el impuesto tiende a ser regresivo y no progresivo.
ÂżPor quĂ©? Porque dado el alto grado de concentraciĂłn econĂłmica que existe en el paĂ­s, abundan las ramas dominadas por muy pocas empresas, que actĂșan como formadoras de precios. De resultas de ello, toda vez que pueden les trasladan el tributo a sus compradores a travĂ©s del precio que les fijan a los bienes y servicios que proveen. Esto es, que lo terminan pagando los consumidores finales, como usted o como yo.

Por eso, el impuesto a las ganancias de las personas físicas es de lejos el componente que mås importa desde el punto de vista de la progresividad. Sólo que en nuestro país este componente ronda apenas el 30% del total. Compårese esta cifra con el promedio del 72% que recogen por idéntico concepto las naciones desarrolladas. Mås todavía: incluso el promedio latinoamericano (40%) es superior al nuestro y en Brasil y Chile alrededor de 2/3 de la recaudación por ganancias procede de las personas físicas.

Desde un punto de vista redistributivo, el problema es doble. En primer lugar, en lo que hace al volumen global de los aportes por ganancias (sociedades y personas fĂ­sicas) medido como porcentaje del PBI, la media de los paĂ­ses avanzados es casi tres veces superior a la nuestra, aunque esta haya aumentado en los Ășltimos años al 5,5%. Y, a la vez, la propia composiciĂłn del tributo restringe considerablemente sus alcances progresivos. A lo cual se suma el gravĂ­simo problema de la evasiĂłn, que se estima en mucho mĂĄs del 50%. Si se le añade la elusiĂłn fiscal, la conclusiĂłn es que una parte sustancial de este impuesto simplemente no se recauda.

Es claro que quienes no pueden escapar de Ă©l son los trabajadores en blanco pues se les deduce de su salario. Y este es el otro meollo de la cuestiĂłn: un 80% de lo recaudado por ganancias personales proviene de los salarios y sĂłlo el 20% restante corresponde a otras fuentes. ÂżCuĂĄl es la causa de esta disparidad? Las numerosas exenciones que benefician a las rentas del capital que poseen los individuos, tales como las que se generan por la compraventa de acciones, por los dividendos, por las transacciones financieras, por los intereses de los tĂ­tulos pĂșblicos, etc. Son desgravaciones que han sido eliminadas en Brasil, Chile, Uruguay, Colombia, MĂ©xico y Paraguay y que no rigen en casi ningĂșn paĂ­s desarrollado. Es comprensible que los sindicatos reclamen que se eleve el mĂ­nimo no imponible que pagan los trabajadores en un contexto inflacionario como el actual. Lo sorprendente es que no digan una palabra acerca del modo mismo en el cual opera el impuesto entre nosotros.

Un segundo ejemplo lo brindan los tributos sobre el patrimonio, es decir, los impuestos sobre los bienes personales y sobre las transferencias inmobiliarias. Hoy en día, el primero alcanza apenas al 0,5/0,6% del PBI y estå muy lejos de ser comparable con los valores de los países desarrollados, que perciben por este concepto entre un 8 y un 12% del PBI, o sea entre 15 y 20 veces mås (es llamativo, por ejemplo, que apenas 4.500 contribuyentes declaren ser dueños de propiedades en el exterior). En cuanto al impuesto inmobiliario que recaudan las provincias, su magnitud fue descendiendo desde la crisis del 2001 y hasta hace poco era inferior al 0,5% del PBI.

La Ășltima ilustraciĂłn que elijo es el IVA, un gravamen indirecto y regresivo cuya alĂ­cuota general asciende al 21%. En 2010, su aporte llegĂł a un nivel cercano al 10% del PBI. A esto se suman los impuestos a las ventas que cobran las provincias y que equivalen a alrededor de un 3% del PBI. De esta forma, el total de los gravĂĄmenes al consumo duplica lo que se recauda por ganancias y por impuestos patrimoniales y sitĂșa a la Argentina por encima del promedio tanto de AmĂ©rica latina como de los paĂ­ses de la OCDE (es cierto, sin embargo, que las referidas magnitudes se equilibran cuando se incorporan los derechos de exportaciĂłn –retenciones−, que en 2010 representaron un 4% del PBI y sobre los que enseguida volveremos). Cabe agregar que tambiĂ©n en el caso del IVA la evasiĂłn es elevadĂ­sima y bastante difĂ­cil de combatir. Algunos expertos estiman que si la evasiĂłn descendiera a los niveles que alcanza en Chile y en varios paĂ­ses europeos, la tasa general del 21% podrĂ­a rebajarse entre 6 y 8 puntos.

6. El reciente documento Impacto del presupuesto sobre la equidad. Argentina 2010 de Jorge Gaggero y DarĂ­o Rossignolo, editado por el CEFID-AR y basado en datos de 2010, parecerĂ­a contradecir algunas de estas afirmaciones. De acuerdo a sus cĂĄlculos, existirĂ­a en el paĂ­s una redistribuciĂłn del ingreso “levemente progresiva”. Pero esto se debe fundamentalmente al aumento y recomposiciĂłn del gasto pĂșblico que, entre 1997 y 2010, variĂł del 30,3% al 45,5% del PBI. Gracias a ello, las partidas otorgadas a educaciĂłn pasaron del 2,9% al 4,4% del PBI; las de salud, del 4,6% al 6,3%; y las asignaciones familiares, del 0,6% al 1,2%.

No obstante, la estructura de fondo del sistema impositivo no ha sido modificada. Desde luego, hubo que apelar a una serie de medidas fiscales que hicieran posible el mencionado incremento del gasto pĂșblico. Es lo que ha ocurrido con la incorporaciĂłn de los derechos de exportaciĂłn; del impuesto sobre dĂ©bitos y crĂ©ditos bancarios; del incremento en la participaciĂłn del impuesto a las ganancias al crecer la base imponible debido a la suba de ingresos y precios; y de la eliminaciĂłn del rĂ©gimen de capitalizaciĂłn individual para el sistema de seguridad social.

Pero lo cito a Rossignolo: “La evoluciĂłn de los ingresos tributarios no sĂłlo ha estado sustentada en la favorable evoluciĂłn de los gravĂĄmenes tradicionales (ganancias, IVA y otros) sino tambiĂ©n en los recursos generados por una serie de gravĂĄmenes cuya permanencia en el largo plazo resulta difĂ­cil justificar, y que necesariamente requerirĂĄn ser reemplazados por otros tributos que respondan a los objetivos indicados de transparencia, equidad y simplicidad” (negrita agregado).O sea que no ha habido hasta ahora una modificaciĂłn orgĂĄnica del rĂ©gimen fiscal que genera desigualdad. Por eso agrega el mismo autor: “SerĂĄ necesario que se vaya abandonando poco a poco el uso de gravĂĄmenes transitorios y que la recaudaciĂłn fiscal se sostenga sobre instrumentos de mejor calidad y recurrencia a lo largo del tiempo”. MĂĄs todavĂ­a cuando los ajustes practicados no han sido Ăłbice para que el 20% mĂĄs pobre de la poblaciĂłn continĂșe soportando una presiĂłn tributaria mayor que la que recae sobre el 10% mĂĄs rico. En sĂ­ntesis: promover una mayor igualdad que sea sustentable en el tiempo exige llevar a la prĂĄctica con urgencia una profunda reforma impositiva.

NOTAS

1. Es cierto que esta generalizaciĂłn admite excepciones. Varios miembros del movimiento inglĂ©s de los Levellers en el siglo XVII; Babeuf y su “ConspiraciĂłn de los Iguales” un siglo despuĂ©s; o George Bernard Shaw a fines del siglo XIX eran en verdad partidarios acĂ©rrimos de la igualdad y creĂ­an posible su plena realizaciĂłn.
2. Un siglo despuĂ©s, el liberal progresista inglĂ©s John Stuart Mill iba a darle un giro potencialmente mĂĄs radical a esta idea: “El mejor estado para la naturaleza humana es aquel en el cual nadie es pobre y nadie desea ser mĂĄs rico”.
3. En 1965, Raymond Aron, prestigioso sociĂłlogo francĂ©s no marxista, concluĂ­a: “No se puede concebir un rĂ©gimen que, en algĂșn sentido, no sea oligĂĄrquico”.
4. Este tema no debe mezclarse con el de la discriminaciĂłn. En este caso sĂ­, personas de similares capacidades pueden mejorar sensiblemente su posiciĂłn social si no se las excluye de las oportunidades disponibles por razones de color, sexo, raza, etc.
5. Conviene agregar de inmediato, para evitar confusiones, que prestarles atención a estos temas no implica de ninguna manera ignorar otras formas de desigualdad tan importantes como las de género o raza.
6. Desde 1930, la Argentina sufrió 13 golpes militares, varios de carácter pretendidamente “refundacional”.
7. Como observa MartĂ­n Abeles (comunicaciĂłn personal), la apreciaciĂłn del tipo de cambio ha sabido redundar en subsidios o exenciones tendientes a mejorar la competitividad de los sectores afectados (Vg., reducciĂłn de los aportes patronales).

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