Un laberinto sin salida: la crisis de poderes en el Estado libanés

Un laberinto sin salida: la crisis de poderes en el Estado libanés

Por Said Chaya

El Líbano se halla sumido en una crisis interna, con el sistema político vigente definitivamente agotado. Si sumamos la profunda crisis humanitaria surgida de la situación en Siria, la amenaza de Estado Islámico sobre las fronteras y el renovado interés de Estados Unidos, Rusia y Europa sobre la zona, tenemos una combinación explosiva. En este escenario es imposible pensar en una solución auténtica y definitiva, sin una mayor organización de las entidades sociales y una mayor presencia en las calles.
 
Joven Investigador del Instituto Rosario de Estudios del Mundo Árabe e Islámico de la Universidad Nacional de Rosario (IREMAI-UNR)


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Tres acuerdos políticos fundamentales

Cuando decimos que el Líbano es una “democracia de religiones” nos referimos a que, aunque las autoridades sean elegidas de manera democrática, la confesionalidad habilita o impide el acceso a determinados cargos públicos. Los tres grandes acuerdos políticos que rigen las relaciones de poder entre las distintas comunidades son:

1. La Constitución (1926). Fue realizada a instancias del gobierno francés, que por entonces tenía autoridad cuasi colonial sobre el territorio. Establecía un sistema presidencialista en el que su titular debía ser cristiano maronita y el primer ministro, sunita. Los cristianos poseían una ligera mayoría en la Cámara de Diputados.
2. El Pacto Nacional (1943). Fruto de un acuerdo oral entre musulmanes y cristianos, declaraba la independencia nacional bajo la consigna “arabidad sin arabismo”, es decir, rechazando la unión con Siria, y reafirmaba el carácter confesional del Estado, otorgando además la conducción de la Cámara de Diputados a los chiitas.
3. El Acuerdo de Taif (1989). Es el tratado que puso fin a la guerra civil que enfrentó a los libaneses por motivos político-religiosos entre 1975-90 e incluyó la participación de la guerrilla palestina, Israel, Siria, Estados Unidos y otras potencias occidentales. Estableció la paridad de representación entre musulmanes y cristianos en la Cámara de Diputados y otorgó nuevas atribuciones al primer ministro, convirtiendo al país en una república parlamentaria.

Hoy el país se halla sumido en una crisis interna: la presidencia está vacante, el primer ministro lidera un gabinete con personalidades enfrentadas y la Cámara de Diputados, que sesiona de manera esporádica, prolongó el mandato de sus legisladores por cuatro años, omitiendo la realización de elecciones. Todo esto tiene lugar en un laberinto de pesos y contrapesos entre las diferentes comunidades religiosas que, por profundas diferencias políticas, y no teológicas, no logran ponerse de acuerdo y tienen la capacidad de bloquear mutuamente las iniciativas de los demás grupos.

En la mayoría de los sistemas de organización política de los Estados-nación, los dos poderes políticos por excelencia son el legislativo y el ejecutivo. En este trabajo queremos repasar brevemente algunos de los graves problemas que se suscitan al interior de estos poderes. Procedamos, entonces, a hacer un repaso por la organización del Estado libanés y sus problemas.

El Poder Legislativo

Como en todas las repúblicas parlamentarias, el Poder Legislativo juega un rol central y excluyente en el esquema político libanés. Es unicameral y recibe el nombre de Cámara de Diputados. De su seno emergen las mayorías que habilitan los mandatos del presidente de la república y el primer ministro. Las elecciones se realizan al menos cada cuatro años, o antes, si el Poder Ejecutivo decide disolverlo. Tiene 128 bancas, que sufren una doble distribución. La primera otorga una mitad de las bancas a los cristianos y la otra a los musulmanes. La segunda divide a las bancas al interior de cada una de esas mitades entre las distintas comunidades que componen cada uno de los grupos religiosos, de la siguiente manera:

* Cristianos: católicos maronitas (treinta y cuatro bancas), católicos melquitas (ocho), católicos armenios (una), ortodoxos griegos (catorce), ortodoxos armenios (cinco), comunidades protestantes (una), otros cristianos (una).
* Musulmanes: sunitas y chiitas (veintisiete bancas cada uno), drusos (ocho), alauitas (dos).

Al mismo tiempo, las leyes que regulan la elección de la Cámara de Diputados no son fijas, sino que se acuerdan entre los diferentes grupos políticos en los meses anteriores a la elección. Esto ha llevado a que, desde su independencia en 1943, se haya dividido el país en distritos electorales de diferentes maneras, propiciando la manipulación de los límites geográficos de esas circunscripciones: esto se conoce habitualmente como gerrymandering. Últimamente, el armado de la ley electoral ha sido motivo de disputas profundas entre los partidos políticos. El debate sobre esta norma deja sin resolver una pregunta muy profunda, vinculada a la representación: el diputado electo, ¿representa a la totalidad de los ciudadanos que viven en su región geográfica, o solo a aquellos que tienen la misma confesión religiosa? ¿No sería adecuado tener un distrito único, si el diputado representa en realidad a toda la nación, como afirma la Constitución? La respuesta a estas preguntas, muy presentes en estos tiempos entre las diferentes comunidades, necesita en simultáneo decisión política y voluntad de acuerdo, para no bloquear la realización de los comicios que de ellas dependen. Así, se podrá lograr el alumbramiento de la ley electoral que regulará la próxima elección.

En 2008 se acordó que, a partir de 2013, los libaneses residentes en el exterior podrían votar y se habilitarían cuatro nuevas bancas para la representación de los expatriados en la Cámara de Diputados. Nada se dijo, por entonces, sobre el método y la estructura de las listas, y si se respetaría la proporcionalidad religiosa de los cargos en juego. La legislación mencionada, hasta el día de hoy, no ha sido puesta en práctica.

Un párrafo aparte merece el portavoz de la Cámara de Diputados, que es elegido por sus pares por cuatro años. No solo fija la agenda, sino que tiene la autoridad para convocar a las sesiones y debe ser consultado por el presidente antes de nombrar al primer ministro. El Regimiento Libanés para la Resistencia (AMAL) gobierna la Cámara desde 1984, y su actual titular, Nabih Berri, está en el cargo desde 1992. El Pacto Nacional establece que el portavoz debe ser musulmán chiita.
En los hechos, la Cámara de Diputados, literalmente, no funciona. Las elecciones legislativas previstas para 2013 nunca se realizaron. En cambio, los diputados prolongaron su mandato primero hasta 2014 y luego hasta 2017, citando los problemas de seguridad interior que causa la guerra en Siria. Esta medida causó un amplio rechazo por parte de la población y de un importante número de actores de la sociedad civil, aunque sin éxito. El portavoz del Parlamento, por su parte, dejó en claro que no habilitará la convocatoria a los comicios hasta que no se acuerde una nueva ley electoral. Las negociaciones entre los líderes de los partidos sobre este y otros temas son de carácter mensual y tienen lugar en la residencia particular de Nabih Berri, no en la Cámara, que prácticamente no ha sesionado en los últimos dos años.

El sistema de partidos

Dada la preeminencia del Poder Legislativo, que es el único directamente electivo, el rol de los partidos políticos es fundamental. En Líbano, la dispersión de este sistema es altísima. Las razones detrás del voto son marcadamente multidimensionales. Las agrupaciones políticas suelen estar encabezadas por un fuerte liderazgo verticalista y personalista, por lo que la figura del caudillo es indispensable para la supervivencia del movimiento. Cuando este muere, uno de sus descendientes ocupa su lugar de preeminencia, que está vedado a personas ajenas a su clan. Ello fomenta el nepotismo: solo a modo de ejemplo, más de un tercio de los diputados libaneses es pariente de un legislador actual o con mandato cumplido. Hariri, Gemayel, Karami, Jumblatt, Tueni… son solo algunos de los apellidos que resuenan de manera repetida, desde hace décadas, en los pasillos del Parlamento libanés. Los partidos, además, habitualmente carecen de un programa de gobierno, por lo que la pertenencia ideológica es laxa. Ello permite a los partidos formar coaliciones nacionales con socios distintos que las alianzas que se realizan a nivel municipal.

Como sostiene el politólogo italiano Giovanni Sartori, la cantidad de partidos en sí misma no interesa, sino que lo que importa es cuáles tienen capacidad de coalición con el gobierno o bien los que, por su aptitud de chantaje, pueden afectar la táctica y la dirección de la competencia. Siguiendo este análisis, el sistema de partidos libanés posee ocho que realmente importan. El número, en comparación con otros países, es increíblemente alto y, como bien advierte el autor, complica las negociaciones que habilitan mayorías parlamentarias y generar acuerdos en contextos de ese tipo resulta muy dificultoso.

Además, en los vínculos de lealtad del votante juegan muchos otros elementos, tales como la familia, la religión y la zona que se habita. En relación a todo lo expuesto, vemos cómo torcer la voluntad del electorado no es fácil para los publicistas y los mismos candidatos. La existencia de un “público cautivo” acaba dando una impronta fuertemente conservadora a todo el sistema.

Sin embargo, una solución parcial a la dispersión del sistema de partidos tuvo lugar en 2005, cuando la difícil situación política generó la conformación de dos grandes coaliciones nacionales: “8 de Marzo” (8M) y “14 de Marzo” (14M). Las agrupaciones reciben el nombre de dos movilizaciones masivas, una ocurrida el 8 de marzo de 2005, apuntando a sostener la vinculación sirio-libanesa; la segunda ocurrida unos días más tarde, que buscaba justamente lo contrario: la salida de las tropas que Siria mantenía en Líbano desde 1976. Esta última logró su objetivo un mes más tarde.

Por un lado, 8M incluye, entre otros partidos, a AMAL, el Partido de Dios (Hezbolá) y el Movimiento Patriótico Libre (MPL). Mientras los dos primeros son populares entre los chiitas, el tercero es el de mayor convocatoria entre los cristianos. Por otro lado, el 14M tiene como socios mayoritarios al Movimiento del Futuro (MF), Fuerzas Libanesas (FL) y Falanges Libanesas (Kata’eb). El primero tiene presencia hegemónica entre los sunitas; los dos últimos, entre los cristianos. La formación de estas alianzas, en lugar de facilitar la negociación política, la dificultó todavía más. Sendos agrupamientos se embarcaron en enfrentamientos sin precedentes, cortando todos los canales de diálogo auténticos entre ambos e impidiendo siquiera la convivencia. La tensión entre ambas coaliciones paralizó el sistema político libanés, y la actual crisis es resultado en gran parte de ese bloqueo. La salida de la agrupación eminentemente drusa Partido Progresista Socialista (PPS) de 14M en 2009 también alentó la esperanza de cambio: la existencia de un “tercer partido” con la cantidad suficiente de bancas para dar la mayoría a una u otra coalición generó la ilusión de la alternancia. Pero, desde entonces, se ha mantenido cerca de 8M en los hechos, aunque no discursivamente, contribuyendo a la parálisis del sistema.

El Poder Ejecutivo

Hablemos, ahora, sobre el Poder Ejecutivo, que también reviste de una profunda complejidad. En primer lugar, este no es unipersonal sino colectivo, ya que está investido en el Consejo de Ministros, es decir, no en presidente de la república o en el primer ministro, sino en la totalidad de los miembros del gabinete, que actualmente son veinticuatro. El voto del premier es uno más, como el de cualquier otro ministro. Las decisiones sobre la política residen, por lo tanto, en la totalidad del gabinete. Las resoluciones se toman por mayoría calificada, es decir, por dos tercios de los votos (66,6%). No hay un número fijo de carteras, y estas también deben ser repartidas siguiendo el criterio de la doble distribución, al igual que en el Parlamento. La proporción de cristianos y musulmanes en el gabinete debe ser la misma. Luego, al interior de ese número de ministerios para cada religión, se asignan los cargos en la administración a las comunidades según la cantidad de bancas que posean en el Parlamento. Dado el número más reducido de lugares a ocupar, es posible que las comunidades más pequeñas se queden sin representación.

El primer ministro, que, como decíamos, ejerce sus funciones como coordinador del Consejo, es el líder del partido o coalición que reúne la mayoría de las bancas en la Cámara de Diputados. Es nombrado por el presidente de la república, que también designa a los demás ministros del gabinete en función de la recomendación que realiza el premier. El Pacto Nacional establece que debe ser musulmán sunita. Actualmente es Tamam Salam, sin afiliación partidaria, a quien le llevó diez meses de negociaciones conformar un gabinete.

Hoy el Consejo de Ministros está paralizado por el enfrentamiento entre 8M y 14M, cada uno con siete votos (30%). Los demás votos al interior del Consejo se reparten entre el PPS (10%), independientes (17%) y la cuota presidencial (13%). Podríamos decir aquí que el proceso de toma de decisiones en un organismo colectivo como este es demasiado lento pero, en realidad, es todavía peor: es un gabinete inmovilizado, que hace tiempo no toma decisiones de ningún tipo. El país sobrevive como puede, con resoluciones administrativas de los ministerios, que actúan de forma autónoma en los asuntos que les competen exclusivamente y permiten, al menos, sobrevivir.

El presidente de la república también forma parte del Poder Ejecutivo y representa a la unidad de la nación, su Constitución e independencia. Es elegido por la Cámara de Diputados con mayoría calificada. Si en primera ronda no logra obtener esa suma de votos, bastará con que alcance mayoría absoluta, es decir, la mitad más uno de los sufragios, en la sesión posterior. Tiene a su cargo la conducción de las fuerzas armadas.

El Acuerdo Nacional establece que debe ser un cristiano católico maronita quien ocupe el puesto. Permanece seis años en el cargo y no puede ser reelecto inmediatamente. Sin embargo, en dos ocasiones el Parlamento votó una ley especial que permitió extender el período tres años adicionales: así se hizo en 1995 con Elias Harawi (1989-98), y en 2004 con Émile Lahoud (1998-2007). Michel Sleiman (2008-14), en cambio, se negó a la prolongación de su mandato. Si bien era considerado como una figura imparcial, desde hace poco más de una década comenzó a tener injerencia en el Consejo de Ministros. El gobierno conformado en 2005, y los posteriores (2009, 2011 y 2014) establecieron la “cuota presidencial”. A través de este mecanismo, el presidente nomina entre tres y cinco personas de su confianza, un promedio del 13% del total de los ministros, para que sean incluidos en el gabinete. En un espacio donde un tercio de los votos es suficiente para bloquear una política pública, el número de lugares asignado al presidente es sensible. Ello constituye un vicio en sí mismo para una democracia parlamentaria: el presidente nombra al primer ministro, pero, como contraparte, este debe darle poder al presidente al interior del Consejo.

Cuando la presidencia está vacante, el primer ministro ocupa provisoriamente su lugar, aunque solo con algunas de sus atribuciones. Así sucedió cuando, entre noviembre de 2007 y mayo de 2008, los diputados no pudieron ponerse de acuerdo sobre qué candidato elegir. Desde mayo de 2014, el país atraviesa la misma situación: actualmente, no hay presidente. Ya renunciaron tres ministros en lo que va del año: el de Justicia, en enero, y el de Economía y Comercio junto al de Trabajo, en junio. El primero sunita; los dos últimos, católicos; los tres, de 14M. Ello acaba afectando las proporciones al interior del Consejo de Ministros. El premier puede redistribuir las tareas de las carteras vacantes en otras dependencias, pero no puede nombrar nuevos ministros, ni siquiera cuando está en ejercicio de la presidencia. Aunque Salam sabe que preside un gabinete fallido, entiende que, si renuncia, todo el gobierno caería y el país quedaría en acefalía absoluta.

La elección presidencial ha empujado a ambas alianzas a un proceso de desgaste interno. El 23 de abril de 2014, la Cámara de Diputados realizó la primera (y hasta ahora única) sesión para elegir presidente. Allí, Samir Geagea (FL, 14M), el candidato más votado, obtuvo 48 sufragios, lejos de los 86 necesarios para la victoria. Hubo, al mismo tiempo, 56 diputados ausentes, vinculados al sector de Michel Aoun (MPL, 8M), que había manifestado su voluntad de ser presidente. Todas las sesiones posteriores que se realizaron desde entonces, más de cuarenta, quedaron sin quórum a instancias de 8M. Pocos cambios se generaron hasta que en diciembre de 2015 Saad Hariri (MF), referente del partido con más bancas del 14M, anunció su respaldo a un nuevo candidato: Sleiman Frangieh, líder de Al-Marada, una pequeña agrupación integrante del 8M. Entonces, consiguió la adhesión de AMAL y PPS, que removió a su candidato Henri Helou, que había obtenido apenas dieciséis votos. El ascenso de Frangieh derivó en un pacto entre Geagea y Aoun: el primero renunciaba a su candidatura a favor del segundo. La posibilidad de un gran acuerdo entre las principales agrupaciones cristianas hacía suponer que la elección del presidente estaba cerca, pero Frangieh se negó a declinar su postulación. En junio de 2016, Walid Jumblatt, máxima autoridad del PPS, deslizó la posibilidad de que su agrupación deje de respaldar a Frangieh y, en cambio, se adhiera a Aoun. En los hechos, la situación permanece sin solución aparente a corto plazo.

Encerrados en el laberinto

Una conclusión arrolladora por su evidencia es que el sistema político vigente está agotado. Es necesario un nuevo acuerdo político que permita poner el gobierno en marcha, al servicio de la gente, porque, mientras esta crisis tiene lugar, se interrumpe con frecuencia el servicio eléctrico, no hay recolección de residuos, la contaminación es muy alta, la corrupción se ha hecho estructural, los refugiados sirios que llegan al país son tratados como esclavos y el desempleo se mantiene en ascenso, a la par que caen las inversiones.

Omitir la injerencia de Arabia Saudita e Irán en la crisis política libanesa sería un error grosero. La clase política, impermeable a las demandas sociales, es sensible, en cambio, a las opiniones de las potencias regionales mencionadas, alineadas con sunitas y chiitas, respectivamente. La situación en Siria, por su parte, derivó en una profunda crisis humanitaria, con más de un millón y medio de sirios buscando refugio en Líbano. La amenaza de Estado Islámico sobre las fronteras, que renueva el interés de Estados Unidos, Rusia y Europa sobre la zona, ha sido, por ahora, contenida.
La brecha se acrecienta, cada vez más, entre la política y los libaneses. La ciudadanía ha comenzado a ensayar formas de salir del laberinto. Ejemplos de ello han sido las movilizaciones de #YouStink (2015), importantes en número y potencia, y la fundación de Beirut Madinati (2016), una nueva agrupación que aspiró, sin éxito, a gobernar la capital. Hay que considerar que la protesta en espacios públicos es, con todo, un fenómeno reciente en la historia libanesa; por otra parte, la participación política es baja: no supera el 50%, teniendo en cuenta las elecciones municipales de mayo pasado.

A partir de aquí, ¿cómo seguir? Convocar a elecciones para renovar la confianza en el sistema democrático, desterrar las religiones del espacio político, promover la reconciliación tras la guerra civil apelando a la justicia, recuperar los lugares públicos y fomentar la participación de organismos sociales quitando el monopolio a los partidos son solo algunas ideas.

Si los libaneses dejan estos asuntos únicamente a la clase política, entonces se prolongará aún más la crisis, porque una solución auténtica y definitiva derivaría en un debilitamiento de los partidos. Sin una mayor organización de las entidades sociales y una mayor presencia en las calles, esto no podrá lograrse. Porque, como decía Marechal, “de algunos laberintos solo se sale por arriba”.

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