Sobre el libre comercio y las políticas de apertura del sector externo

Sobre el libre comercio y las políticas de apertura del sector externo

Por Mario Rapoport

En uno de los aspectos de la política internacional más sensibles, el económico, el gobierno argentino ha optado por volver a medidas de apertura irrestricta del comercio exterior y de plena libertad al movimiento de capitales basado en el endeudamiento externo. En este artículo analizamos los fundamentos históricos y teóricos y las causas y consecuencias de esas políticas.
 
Profesor emérito de la Universidad de Buenos Aires. Investigador Superior del Conicet. Licenciado en Economía Política de la UBA. Dr. en Historia de Universidad de París-Sorbona. Director del Centro de Investigaciones de Historia Económica, Social y de Relaciones Internacionales, FCE, UBA y de la Maestría en Historia Económica y de las Políticas Económicas. Autor de numerosos libros, entre ellos “Historia económica, política y social de la Argentina, 1880-2003” (2014); “Bolchevique de salón. Vida de Félix J. Weil, el fundador argentino de la Escuela de Frankfurt” (2014); “Historia Oral de la Política Exterior Argentina. 2t.” (2015-2016); “Política internacional argentina” (2017); “En el ojo de la tormenta. La economía política argentina y mundial frente a las crisis” (2013)


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Las raíces del liberalismo económico

Existen mitos, o más bien visiones falsas de la realidad, difíciles de deshacer, como el que dice que uno de los elementos clave del desarrollo del capitalismo es el librecambio. “El librecambio es la regla, el proteccionismo la excepción”, era uno de los dogmas de la economía neoclásica.

La teoría económica liberal, tal como fue expuesta por los economistas clásicos, no tenía objetivos puramente académicos. Respondía a intereses específicos. En primer lugar, a los de una clase, la burguesía industrial inglesa y, en segundo término, a los de una nación cuyo creciente monopolio industrial la llevaba a practicar una agresiva política comercial basada en la libertad de comercio. Esto último significaba la libertad de introducir sus manufacturas en todo el mundo y comprar los alimentos que hacían falta, para lo cual el perspicaz David Ricardo elaboró su teoría de las ventajas comparativas, que exaltaba las virtudes de la especialización comercial, justificando colocar con ventaja las manufacturas británicas de mayor valor por las materias primas de países menos desarrollados.
Pero si el libre comercio favoreció a Gran Bretaña, la metrópoli industrial de la época, las entonces potencias emergentes, Estados Unidos y Alemania, fueron proteccionistas y desarrollaron sus propias industrias y tecnologías. Llegaron así, a fines de ese siglo, a superar a aquella en la producción de muchos bienes ya existentes, introduciendo innovaciones en los procesos de producción e incorporando nuevos productos que reemplazaban mejor a los británicos–como el petróleo al carbón– y bienes de capital y de consumo más perfeccionados, lo que dio lugar a una segunda revolución industrial.

En vez de ello, los países latinoamericanos, que se mantuvieron en la órbita británica adherida al libre comercio, después de un breve proceso de auge, quedaron rezagados en la economía mundial. Nuestro país se insertó al mundo sobre la base de sus presuntamente inagotables recursos naturales y, al contrario de lo que pensaron algunos señeros miembros de las elites dirigentes del siglo XIX, como Carlos Pellegrini, la Argentina no terminó siendo otros Estados Unidos del Sur. Un economista norteamericano –Matthew O’Brien, de la Universidad de Nevada–dice que se pareció más bien a los estados del sur derrotados en la guerra civil norteamericana y a su esquema de plantaciones y hacendados, que aquí se tradujo en estancieros y latifundios (citado en Clarín, 19-1-2017).

Mientras la Argentina se mantuvo vinculada al imperio británico en la etapa de su apogeo, la apertura de su economía posibilitó un cierto crecimiento económico, beneficioso en especial para reducidos sectores de la sociedad. Pero las crisis y los procesos inflacionarios ya estaban presentes en el período agroexportador y su principal origen fueron los altos niveles de endeudamiento externo correspondientes a una economía carente de una estructura industrial aceptable y basada predominantemente en la agroexportación, como ocurrió en distintos años y con particular fuerza en 1890. Se generó, además, un retraso con respecto a los países que se estaban industrializando y el país quedó desprotegido frente a la crisis mundial de los años ’30.

Globalización y soberanía

Desde una visión neoliberal (formulación ideológica actual del viejo liberalismo económico), se afirma que las economías nacionales están en vías de disolverse y se ignora el grado en el cual, a lo largo de varios siglos, el proceso de globalización económica ha estado íntimamente articulado a la formación y desarrollo de los espacios económicos nacionales. Discutir el estatus teórico e histórico de la globalización remite necesariamente a un nuevo debate sobre el papel de los mercados nacionales y de los Estados-nación como categorías históricas. La globalización no significa un Estado universal o gobierno mundial, lejos de ello. Predominan en el mundo frágiles márgenes de concertación dentro de un sistema semianárquico, caracterizado por una fuerte competencia, especialmente entre las grandes potencias, y guerras comerciales de distinto tipo mientras se derrumban los acuerdos multilaterales. La actividad económica tampoco se caracteriza por la existencia de una mayor libertad comercial. En cambio, la creciente interconexión de la economía mundial pasa por el hecho de que una parte sustancial del comercio –entre un 40% y un 60%–se realiza entre las grandes corporaciones y sus sucursales y dependencias en el mundo, al mismo tiempo que se incrementan las desigualdades entre las naciones (el dato es de John Gray, en False Dawn, 2009).

La guerra del neoliberalismo contra la soberanía de los países, haciendo creer en la existencia de un mundo integrado, forma parte de una política tendiente a eliminar cualquier obstáculo a los intercambios económicos y los flujos financieros por parte de los países más poderosos y las grandes corporaciones. Desde el punto de vista político, esto supone el vaciamiento de la soberanía nacional, la violación de los procesos democráticos y la despolitización de las sociedades, lo que facilita la manipulación de sus gobiernos, utilizando distintos medios de desestabilización, como sucede en América latina.

El comercio exterior argentino: primarización, endeudamiento y desindustrialización

En su comercio exterior, la Argentina es una gran exportadora de productos primarios y materias primas, pero esto apenas beneficia directamente a menos de la mitad de la población. No significa, además, una virtuosa vinculación con el mundo porque en la mayor parte de su historia existió un cuantioso endeudamiento externo y el país, dedicado a exportar bienes primarios o poco elaborados, siempre resultó dependiente de los vaivenes de la economía internacional, tanto en sus términos de intercambio como en los pagos de su deuda. La mejor forma de insertarse en los mercados mundiales es participando en procesos de acumulación y cambios tecnológicos basados en transformaciones industriales que permitan agregar valor a sus exportaciones, desarrollar el mercado interno y mejorar el perfil de los bienes importados. Para ello hay que proteger al sector industrial y darle impulso.

Solo de acuerdo con estos criterios, la economía local tendrá una base de sustentación firme y podrían utilizarse capitales provenientes del exterior, no introduciéndolos sin control, como se ha hecho con frecuencia en el pasado. Esto permitirá generar una nueva estructura productiva, creando polos tecnológicamente competitivos en los mercados externos y posibilitando el autofinanciamiento del sector industrial.

Mirar hacia adentro no significa encerrarse en uno mismo, sino hacer lo que hicieron aquellos que llegaron a la cima en distintos momentos históricos. Partieron de defender lo propio y se transformaron en protagonistas de la economía mundial: Gran Bretaña, primero; Estados Unidos, luego; los países del sudeste asiático, Japón, China, en distintos momentos.

Ya lo decía Vicente Fidel López en el debate sobre la Ley de Aduanas, en 1876: “El librecambio no es más que una teoría propia de los…que producen materias elaboradas”. Según López, el comercio internacional convierte a las naciones de producción primaria en subordinadas de las naciones manufactureras: “Ricos o más bien abundantes de ciertas materias primas que son casi espontáneas de nuestro suelo –sostenía–, no hemos hecho hasta ahora otra cosa con ellas que recogerlas y ofrecerlas al extranjero fabricante en su estado primitivo convirtiendo ese suelo en una parte adherente a la fábrica ajena” (“Protección a la industria nacional”, debate de 1876, Estrategia, sin fecha, Serie de documentos Nº 2, pp. 51-55.).

En la Argentina se iniciaron procesos de industrialización durante la Primera Guerra Mundial y en el período entre guerras, especialmente por parte de compañías extranjeras, pero fueron más bien espontáneos. Sólo adquirieron un carácter más orgánico a partir de las políticas industrializadoras del peronismo, ligadas a sus medidas sociales y enfocadas en lo fundamental a la sustitución de importaciones. Políticas desarrollistas impulsaron después la creación de ciertas industrias básicas, y el sector siguió desarrollándose mientras no fue afectado por las políticas neoliberales. Todo ello supuso la adopción de medidas proteccionistas y de apoyo explícito a la industria.

En distintos momentos, producto en parte de errores en su implementación y, sobre todo, de restricciones externas, por estar las industrias necesitadas de divisas para su equipamiento que sólo podía proveer el sector agropecuario, este proceso creó cuellos de botella en la balanza comercial y de pagos. Ante las presiones de los agroexportadores y la predominancia de ideologías liberales, se generaron ciclos y turbulencias en la actividad económica, llevando a devaluaciones y procesos inflacionarios. Sin embargo, la industrialización fue el único camino posible para un sostenido y más inclusivo crecimiento económico. Y las cifras son elocuentes: entre 1949 y 1974, el PBI interno creció un 127% y, en el mismo período, el PBI industrial un 232%, mientras que, con la desindustrialización posterior, las cifras respectivas fueron del 55% y el 10%, respectivamente (los datos fueron elaborados por Jorge Schvarzer). Nuevamente, durante el kirchnerismo, hasta la crisis mundial del 2008, el crecimiento del sector que–es cierto– partía de un fuerte rezago, fue también notable.

En cambio, esa evolución positiva resultó severamente afectada con las crisis más profundas de la economía argentina, que tuvieron lugar cuando se promovieron, bajo gobiernos dictatoriales o democráticos, reformas neoliberales con una apertura casi completa a los movimientos de capital externo especulativo y a las importaciones, endeudando el país más allá de su capacidad de repago y dolarizando la economía, como en 1981–cuya consecuencia mediata fueron las hiperinflaciones de 1989-90– y en el 2001. Esto destruyó gran parte del frágil tramado industrial, sobre todo de origen nacional, e inició un proceso de decadencia económica, con largas recesiones, desempleo, pobreza, déficits fiscales, desequilibrios externos y fenómenos inflacionarios incontenibles.

El proteccionismo norteamericano

Por el contrario, en Estados Unidos se creó, hace más de 100 años, la Comisión Internacional de Comercio (USA International Trade Comission), encargada de proteger el valor de los bienes que se exportan e importan. Alfred A. Eckes Jr., que fue miembro de esa comisión, escribió un extenso y documentado libro sobre la historia del comercio exterior norteamericano. Allí dice que durante todo el período de ascenso de la potencia norteamericana hasta la Gran Depresión ese comercio fue abiertamente proteccionista, y esto es lo que le permitió, ya a principios del siglo XX, tener productos tecnológicamente de punta para la época o nuevas materias primas que superaban a las viejas. Ya George Washington, en su discurso inaugural como primer presidente, “se vistió con un traje americano y a través de su ejemplo personal estableció la práctica de comprar primero productos americanos” (Opening America’s Market, U.S. - Foreign Trade Policy Since 1776, The University of Carolina Press, 1995). “No sólo el bienestar, sino la independencia y la seguridad de un país dependen de sus industrias”, señalaba su secretario del Tesoro, Alexander Hamilton. “Por esta razón –agregaba– cada nación debería esforzarse en poseer todos los elementos indispensables para la satisfacción de sus necesidades dentro de su propio territorio” (en Papers on Public Credit. Commerce and Finance, de Sam McKee, Columbia University Press, Nueva York, 1934).Siguiendo ese criterio, Henry Ford produjo el Ford T para el consumo de sus propios trabajadores; el mercado interno era fundamental para el desarrollo de la industria automotriz en la potencia del norte.

Aun lanzando con ventaja sus industrias en los mercados mundiales, Estados Unidos no dejó de cuidar su sector externo con aranceles o subvenciones que protegieron sus manufacturas y bienes de capital y, ahora, en especial, su sector alimentario, en el cual también es un gran productor de bienes que compiten con los de países como el nuestro. Pese a los intentos por parte de la Argentina de eliminar barreras con el gobierno de Washington, la respuesta de este fue mayormente negativa, con reiteradas medidas contra la entrada de productos nacionales en el mercado norteamericano. Esta ha sido, entre otras cosas, una de las razones del fracaso de ALCA. Similares dificultades experimenta la posible firma de un convenio entre el Mercosur y la Unión Europea, en el que existe una situación parecida con respecto a la entrada del protegido mercado de productos alimenticios y materias primas europeo. Habría que preguntarse también por qué no se firmó el acuerdo entre EE.UU. y la UE. No fue sólo la llegada de Trump al gobierno de Washington: los que temieron perder ventajas en sus mercados agrarios y no aceptaban las tecnologías “tóxicas” americanas fueron los europeos. Un ménage à trois con Estados Unidos y Europa fue siempre la preocupación de nuestra clase dirigente tradicional; los soviéticos intervinieron brevemente y desaparecieron pronto, como su propio país, y ahora se agrega la presencia cada vez más notoria del gigante chino.

En la economía mundial, los efectos perversos de la globalización y de las políticas neoliberales alcanzan también, tipo boomerang, a los países industrializados. La desregulación del comercio y de los movimientos de capital, con el predominio de inversiones especulativas y financieras, terminaron produciendo crisis como la del 2008.La doctrina de las ventajas comparativas, que presidía el intercambio mundial, se ha revelado, a su vez, nociva para aquellos países, en la medida que Ricardo no contemplaba la posibilidad de llevar industrias al mundo menos desarrollado. Pero esto mismo ocurrió, extrayendo las corporaciones allí asentadas grandes utilidades e imponiendo condiciones y políticas en desmedro de los lugares en los que se radicaban. A fin de obtener mano de obra más barata y mayores facilidades para su accionar desde el punto de vista fiscal, allí mismo o a través de los paraísos fiscales, trasladaron plantas enteras, derrumbando con ello el tipo de intercambio entre materias primas y productos manufacturados pregonado por Ricardo, afectando también el empleo y el poder adquisitivo en los países que comandan la economía mundial.

Esto ha originado un malestar económico y político en sus poblaciones, que explica el triunfo electoral de Donald Trump en Estados Unidos, el Brexit (o separación) británica de la Unión Europea y la resurgencia de movimientos xenófobos y neofascistas en diversas partes del mundo. Con la llegada de Trump al gobierno norteamericano, ha comenzado una nueva era de proteccionismo con elevación de aranceles y la proclamación de nuevas guerras comerciales. La potencia del norte experimentó una formidable caída del empleo, el consumo y la solvencia de sus ciudadanos, cada vez más endeudados para mantener sus niveles de vida a raíz de esos procesos de deslocalizaciones de industrias, lo que dio como resultado la competencia de productos manufacturados provenientes de la periferia subdesarrollada o de potencias emergentes como China.

En los Estados Unidos, una gran parte del consumo de diversos tipos de bienes industriales se basa en la importación de productos de esas regiones. Esto constituye una desmitificación del tipo de globalización en curso y dela teoría de las ventajas comparativas en el comercio internacional.

A modo de colofón: innovación vs. Especialización

Esta situación ha hecho que la crítica del librecambio vuelva a ser un tema de discusión en el mundo. La clásica definición de Lionel Robbins de que “la economía es la ciencia que estudia…una relación entre fines dados y medios escasos que tienen usos alternativos”, es puesta en cuestión. Esa definición se apoyaba justamente en la especialización y en la teoría de las ventajas comparativas. Pero existen algunos ejemplos significativos en cuanto a la posibilidad de tener tecnologías propias para lanzar nuevos productos o prototipos de ellos, sin seguir el camino de la especialización primaria. Esas tecnologías se difunden rápidamente por la informática y las comunicaciones y permiten abreviar tiempo en la creación y producción de este tipo de bienes. En este sentido, las principales dificultades en muchos países de la periferia son políticas, por el creciente predominio en sus gobiernos de ideologías contrarias a impulsar tales desarrollos.

The Atlas of Economic Complexity, publicado por la Universidad de Harvard (2014), que estudia empíricamente estadísticas de todos los países del mundo, demuestra que es la diversificación y la innovación, y no la especialización, lo que posibilita un mayor desarrollo de las economías nacionales y un mejor desempeño en el comercio internacional.
El Atlas aborda estas cuestiones, mostrando numerosos casos contrapuestos, de los que extraemos uno. Hay naciones que tienen éxito en la economía mundial, con una balanza comercial fuertemente superavitaria y un alto grado de diversificación e innovación, como es el caso de Alemania, cuyos productos de origen industrial (entre ellos maquinarias industriales, vehículos y artículos de plástico, productos químicos y farmacéuticos) constituyen el 46% de sus exportaciones; el 18% son bienes de alta tecnología, como reactores nucleares, y el 36% restante está constituido por una gran variedad de alimentos y bebidas y de pequeños y sofisticados productos. Mientras, en el otro extremo, se halla Ghana, uno de los países de menor nivel de desarrollo, cuyas exportaciones están concentradas en un 81% en combustibles, metales preciosos y cacao.
Según señala el Atlas, la creciente desigualdad de ingresos entre los países, que dificulta sus relaciones comerciales, debe superarse con políticas nacionales de industrialización, innovación y diversificación productiva. Solo esas políticas impulsarán sus desarrollos internos y se traducirán en un comercio internacional más activo y beneficioso para todos. El mensaje fundamental del Atlas es contrario al dogma propuesto por el mainstream económico liberal basado en las ventajas comparativas: el éxito vendrá no de la especialización sino de la diversidad productiva basada en la industrialización.

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Mario Rapoport
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