Recursos para el desarrollo

Recursos para el desarrollo

Por NicolĂĄs Gutman

El caso de la minerĂ­a muestra como la ideologĂ­a neoliberal llega a un extremo en el cual pareciera no haber racionalidad econĂłmica.
 
Economista del Centro Cultural de la CooperaciĂłn.


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El concepto de “recursos no renovables” estĂĄ referido a la caracterĂ­stica de que estos no se pueden reproducir biolĂłgicamente y que su existencia en el planeta es de una cantidad invariable y preexistente; en contraposiciĂłn a los recursos renovables que tienen la capacidad de reproducirse en una magnitud y velocidad plausible de ser magnificada por la intervenciĂłn del hombre a travĂ©s de la tecnologĂ­a y la ciencia.

Históricamente la idea de recursos no renovables fue entendida en clave geopolítica debido a su azarosa distribución en el planeta, y el acceso a estos recursos a través de las fronteras mås que por su finitud y su agotamiento. La carrera por el acceso y la explotación de los recursos no renovables era una competencia de las naciones mås poderosas en el tercer mundo, que abarca la mayor superficie del planeta y dónde se encuentran las mayores reservas.
La idea del agotamiento de los recursos no renovables estaba tan lejana hasta hace poco tiempo que el planteo de este escenario era desestimado automåticamente y deslegitimados quienes lo planteaban. Sin embargo, el crecimiento poblacional, el consumo desmedido de los habitantes mås favorecidos, el råpido desarrollo de algunas economías llamadas periféricas con las mayores poblaciones del planeta, una matriz de desarrollo centrado en el consumo y no en el ahorro energético y nuevas tecnologías que aumentaron exponencialmente la capacidad de explotación de estos, han cambiado la situación radicalmente.

Los países desarrollados entienden bien cuåles son los escenarios de agotamiento de los recursos no renovables y la relación de su escasez con el bienestar de sus sociedades. Así, por un lado incentivan nuevas tecnologías que vayan reemplazando la dependencia actual sobre los recursos y a la vez, por diferentes medios, impulsan a sus empresas a explotar y apropiarse de estos cuando estén fronteras afuera.

El caso mås paradigmåtico de recurso no renovable y sobre el que se basa la matriz de desarrollo actual de la humanidad es el petróleo. La cultura popular que logra condensar en frases cortas, ideas, conocimiento y momentos epocales, ideó durante la guerra de Irak la consigna no blood for oil entendiendo que era una guerra por el acceso a las reservas de petróleo iraquíes pagada con la sangre de soldados y civiles y no una guerra política por razones de seguridad frente a las supuestas armas de destrucción masiva de Saddam Hussein y las violaciones a los derechos humanos cometidas por su régimen, razones esgrimidas para la invasión.

Pero no solamente el petróleo es finito; la cantidad de agua existente en el planeta ha sido siempre la misma; el agua que tomaban los dinosaurios es la misma que estå aquí hoy. Su contaminación reduce la cantidad disponible apta para el consumo humano, animal y vegetal. En este sentido también muchos recursos que se entienden como renovables tienen también un límite: el de la dimensión y salud de los ecosistemas que los sostienen. Como la extensión de la superficie terrestre y los ecosistemas donde se desarrollan varios de los recursos renovables son limitados, su desaparición, extinción y contaminación afectan la cantidad y rapidez en que muchos de los recursos renovables se pueden reproducir.

Los países periféricos en su mayor parte basan su desarrollo económico sobre la suerte con la que cada uno fue bendecido en el reparto de recursos naturales. Décadas de pensamiento neoliberal han impedido pensarlos en forma estratégica y muy especialmente cómo deben ser utilizados en el contexto de su agotamiento. Estos países son empujados a explotar råpidamente sus recursos no renovables para mantener el ciclo de pagos relacionados con su alto endeudamiento externo y la necesidad de divisas fuertes para enfrentar sus compromisos y déficit de la balanza comercial.

Es un ciclo en el que el Banco Mundial y los bancos regionales de desarrollo han basado su experticia. Se identifican los sectores de producciĂłn o explotaciĂłn de recursos de mayor potencial, y hacia allĂ­ se dirigen los “programas de reconversiĂłn”, los prĂ©stamos, y finalmente la intervenciĂłn de la CorporaciĂłn Financiera Internacional, el brazo privado de inversiĂłn del Banco Mundial que acompaña a las grandes corporaciones especializadas en la extracciĂłn y explotaciĂłn de recursos naturales. De esta forma se intensifica la explotaciĂłn de un recurso clave, dirigiendo recursos y endeudamiento hacĂ­a estas actividades.

En la Argentina la industria mineral estaba poco desarrollada en relaciĂłn con las riquezas minerales del paĂ­s debido a la historia de un desarrollo econĂłmico basado sobre la industria agroexportadora. La llegada de la minerĂ­a a gran escala o a “cielo abierto”, entendida como una industria de caracterĂ­sticas especĂ­ficas y Ășnicas que la diferencian de la minerĂ­a tradicional, nos deja ver el paradigma de desarrollo basado sobre los recursos no renovables que el paĂ­s adoptĂł en los Ășltimos veinte años. Muestra la relaciĂłn del paĂ­s y la sociedad respecto de la explotaciĂłn de sus recursos no renovables.

Con la irrupciĂłn del neoliberalismo en la Argentina en la dĂ©cada de los ’90 se transforma una historia de las grandes industrias relacionadas con los recursos hidrocarburĂ­feros y minerales que en su mayorĂ­a estaban en manos del Estado y volcados al mercado interno y a los planes de desarrollo, asĂ­ como a la soberanĂ­a econĂłmica sobre recursos estratĂ©gicos. Paralelamente, se superpone la consolidaciĂłn mundial de una nueva tecnologĂ­a minera: la llamada explotaciĂłn a cielo abierto. En el contexto de la reforma constitucional de 1994 se otorgan las riquezas del subsuelo a las provincias y se comienza la reforma del cĂłdigo de minerĂ­a. Esto significa para el paĂ­s que la unidad polĂ­tica que maneja las negociaciones con las corporaciones en nombre de la sociedad para la extracciĂłn de los recursos, es el gobierno provincial y no una autoridad independiente dentro de la esfera del gobierno nacional.

Esta situación tiene graves consecuencias, en primer término, debido a la concentración de la industria minera en el mundo: existen menos de diez grandes corporaciones que manejan las riquezas mineras del planeta, y las cuatro mayores de estas explotan mås del 60%. De esta forma, cuando un gobernador provincial y sus funcionarios negocian las condiciones de explotación, el actor con mayor poder es la corporación minera y no la unidad política que detenta los recursos. Cualquiera de las mayores empresas factura por año varias veces el PBI provincial; y negocia en un contexto de provincias que históricamente han estado a manos del dominio político de caudillos y familias que han ejercido el poder en forma nepótica y, por decir lo menos, de manera poco transparente.

En segundo término, esta situación fomenta una carrera por la råpida liquidación de los recursos del país que se entienden como potestad de la política provincial, se desvincula cualquier idea de proyección a futuro de las necesidades energéticas y de recursos del país como conjunto y se vuelve el motor de la supervivencia política de las gobernaciones circunstanciales. Es un juego político en el que quien resguarda los activos pierde frente a quien decida entregarlos råpidamente y acumula grandes fortunas para sí y su partido, aun cuando estas sean un pequeño porcentaje del total que se llevan las corporaciones.

Lo remarcable de la reforma del código minero de los noventa es que en tanto no se afectaron directamente intereses específicos de la minería ya existente en el país, no existían grupos de interés específicos que no fueran los de la unión de las corporaciones con los gobernadores de provincia durante la creación del marco institucional y jurídico que se creó. Una nueva industria nacía con una legislación hecha a medida. Al descifrarla, se desnudan las formas en que los recursos naturales del país fueron puestos a disposición del mercado internacional bajo la lógica de la explotación indiscriminada y sin controles efectivos.

La legislaciĂłn actual expresada en el cĂłdigo minero lleva la ideologĂ­a neoliberal a tal extremo que parece no tener racionalidad econĂłmica; es el sector que mĂĄs privilegios detenta en el paĂ­s. Otorga el dominio de las riquezas a las provincias, y seguidamente por ley prohĂ­be al Estado (nacional, provincial) o cualquier otro ente de origen pĂșblico su explotaciĂłn, llegando al extremo en el cual si el Estado encontrase recursos minerales debe entregarlos a un privado en un lapso menor a un año.

Ademås de esta particularidad que podría ser anticonstitucional, se les otorgan a las empresas varios privilegios mås, por ejemplo: estabilidad fiscal por treinta años por lo que no pueden ver afectada su carga tributaria o arancelaria, disminuir sus beneficios ni ver modificado su régimen cambiario; trato diferencial a sus ganancias, por lo que las empresas pueden transferir al exterior el capital y las ganancias en cualquier momento sin pagar cargas o impuestos sobre dichas transferencias y no tienen que liquidar las divisas ni ingresar al país el 100% de lo producido por sus exportaciones. Y por el Acuerdo Federal Minero Ley 24.228 las provincias y el Estado nacional acuerdan eliminar todo tipo de gravamen, ademås estån exentas de aranceles y tasas aduaneras, no pagan derechos de importación o todo otro gravamen, derecho o tasa de estadística por la importación de bienes de capital, equipos o insumos y se encuentran exentas del impuesto al cheque y del impuesto a los combustibles líquidos.

Esta legislación, al igual que muchas otras de esa década, se basa sobre dos premisas pilares del Consenso de Washington y el pensamiento neoliberal. La primera es la de la estabilidad jurídica, con la que se legitimaron los beneficios inauditos del código minero, especialmente la estabilidad por treinta años. Esta idea se fundamenta sobre la necesidad de reglas de juego claras para las grandes inversiones a largo plazo y la de un escenario de poco dinero y muchos países en desarrollo en una carrera de unos contra otros por atraerlas.

Esto ha sido un camino hacia un mĂ­nimo comĂșn denominador en donde pierden siempre los Estados, y a la vez una falacia. Marcos de estabilidad como los ofrecidos por el cĂłdigo de minerĂ­a no son un resguardo para los inversionistas sino una polĂ­tica en donde desaparece el riesgo capitalista y es absorbido por los Estados. No sĂłlo las empresas ya estĂĄn cubiertas por los Tratados Bilaterales de InversiĂłn (TBI) que en nuestro caso el gobierno de Carlos Menem firmĂł a diestra y siniestra y por los tribunales del CIADI, que desterritorializan la Justicia local, sino que ademĂĄs estĂĄn apañados por las justicias provinciales que responden a los gobiernos que trajeron el negocio antes de la reforma del cĂłdigo minero.

En segundo lugar, basĂĄndose sobre un dogma que no es aplicable de lo particular a lo general, se presupone que una inversiĂłn en la explotaciĂłn de recursos naturales no renovables es por ejemplo similar a una inversiĂłn en una industria como la automotriz. En esta Ășltima se juegan grandes inversiones con transferencia de tecnologĂ­a, necesidad de mano de obra especializada y cadenas de valor en dĂłnde efectivamente se da la situaciĂłn de competencia por atraer las inversiones. En el caso de los recursos no renovables y el de la minerĂ­a no existe esta situaciĂłn ya que las inversiones van tras los recursos sujetos al lugar donde se encuentran, y por el contrario hay menos recursos que capacidad financiera para extraerlos. La realidad es que tecnologĂ­as como la “explotaciĂłn a cielo abierto” y otras asociadas a diferentes recursos, se desarrollaron porque cada vez hay menos y es mĂĄs difĂ­cil conseguirlos.

Debido a que cada vez hay menos recursos no renovables en el planeta, como lo atestigua la explotación de petróleo off-shore (en el mar), de minerales a 4.000 metros de altura en la cordillera de San Juan o del circulo polar årtico en condiciones extremas, la carrera es la inversa: quien tiene los recursos estå en mejor condición de negociación y puede explotarlos muy lentamente ya que estos se estån apreciando råpidamente. Así, en dos décadas o menos, un país puede tener un seguro de riqueza a futuro.

En la Argentina esta lógica funciona al revés. La legislación explícitamente otorga los recursos al sector privado e implícitamente a las corporaciones extranjeras, ya que no hay ninguna empresa privada argentina con el conocimiento tecnológico, la capacidad financiera y la inserción en los mercados mundiales de minerales capaz de aprovechar las riquezas del país con las reglas de juego actuales.

A grandes rasgos existen en los paĂ­ses en vĂ­as de desarrollo dos situaciones en la relaciĂłn entre sus riquezas naturales y la bĂșsqueda del desarrollo econĂłmico, con resultados muy dispares. EstĂĄn los paĂ­ses con recursos naturales no renovables que no tienen capacidad de explotarlos por si mismos debido a un fuerte subdesarrollo que les impide contar con capital y tecnologĂ­a; son los paĂ­ses pobres de África, Asia y AmĂ©rica latina que viven de los impuestos a las corporaciones que explotan sus riquezas.

Y estĂĄn los paĂ­ses que por diferentes vĂ­as explotan sus recursos no renovables. De estos Ășltimos la mayorĂ­a detenta un control estatal sobre los recursos (Codelco en Chile, Pemex en MĂ©xico, PDVSA en Venezuela, Aramco en Arabia Saudita; NIOC en IrĂĄn) o lo hace a travĂ©s de formulas de capital mixto privado-estatal. En las Ășltimas dĂ©cadas los grandes paĂ­ses fuera del club de las naciones ricas impulsaron agresivamente sus industrias de recursos y guardaron celosamente sus reservas y la apertura de sus compañías. Con polĂ­ticas pĂșblicas claras basadas sobre el entendimiento del rol estratĂ©gico de los recursos no renovables, India, China, Brasil, TurquĂ­a, Venezuela y Rusia, entre otros, ya cuentan con grandes corporaciones estatales y nacionales que compiten a nivel mundial. Un ejemplo: la compañía minera Vale, de Brasil, hoy estĂĄ valuada en mĂĄs de 140.000 millones de dĂłlares, casi la mitad del PBI de la Argentina.

Desafortunadamente, en la Argentina la idea de desarrollo basado sobre nuestros recursos no renovables es la de liquidar råpidamente todos los yacimientos y recursos a las corporaciones extranjeras por muy bajas regalías, inexistentes controles y procesos poco transparentes, sin entender el peligro de las externalidades de estas industrias. No se internalizan los costos de los pasivos ambientales que producen. De esta forma, la ecuación es desfavorable en términos absolutos. Hoy, en el Congreso de la Nación, en el mejor de los casos, se discute cómo aumentar las regalías o los impuestos a las empresas extranjeras que explotan en concesión nuestras riquezas. Es una pelea por mås migajas. Decepciona cómo se entienden nuestros recursos.

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ArtĂ­culos de este nĂșmero

Aldo Ferrer
2001-2010: una década extraordinaria de la economía argentina
Carlos Leyba
Estructura y polĂ­tica productiva
José Miguel Amiune
El dilema de América latina
Edgardo Mocca
Los lĂ­mites del cambio
Gustavo Eduardo Lugones
Innovación estratégica
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InserciĂłn comercial
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Derecho a la ciudad
NicolĂĄs Gutman
Recursos para el desarrollo
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