Presidencia institucional y calidad de las políticas

Presidencia institucional y calidad de las políticas

Por Fernando Straface

La concentración de poder en la figura del presidente atenta contra la calidad de las políticas públicas. Redefinir el rol de la Jefatura de Gabinete y fortalecer la profesionalización de la burocracia estatal permitirán mejorarlas hasta alcanzar un mayor desarrollo social y productivo.
 
Director ejecutivo de CIPPEC (Centro de Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el Crecimiento)


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Este artículo resume el capítulo sobre el tema en el libro 100 políticas para potenciar el desarrollo argentino, disponible en www.cippec.org/100politicas.

Latinoamérica es la región de los presidentes. La opinión pública centraliza en la figura presidencial las expectativas y la evaluación social sobre los éxitos y fracasos del gobierno.

La presidencialización de la política que impera en la región pone a prueba las capacidades del Poder Ejecutivo para definir una agenda presidencial de políticas, generar consensos amplios –y gestionar con éxito el disenso– en el sistema político y en la opinión pública sobre las prioridades presidenciales, transformar los enunciados de campaña en políticas públicas efectivas, y comunicar metas y logros de gobierno para afianzar el apoyo social de su agenda.

La organización institucional de la presidencia y el sistema de decisiones que promueve (la presidencia institucional) son aspectos de suma importancia para la capacidad de gobierno del presidente, en tanto determinan el modo en que este se vincula con el resto del gobierno, el Congreso, los actores socioeconómicos y la opinión pública.

En la Argentina la centralización de la política en la figura del presidente se combina con una organización institucional de la presidencia y un proceso de toma de decisiones que impactan negativamente sobre la calidad de las políticas públicas. Esta dinámica se ha visto potenciada en los últimos años por la debilidad del sistema de partidos y la consecuente incapacidad de la oposición para interpelar la agenda de políticas del Ejecutivo a través de instancias institucionales, como el Parlamento o los órganos de control. Por su parte, la creciente intervención del Poder Judicial en el proceso de políticas (Corte Suprema, amparos ante tribunales inferiores) revela que el poder político, aun en un escenario de concentración de facultades en la presidencia, en ocasiones no puede arribar a decisiones con la legitimidad necesaria para ser implementadas en forma sostenible.

El elemento central del funcionamiento institucional del país desde 1989 ha sido la apelación al estado de emergencia como justificación de la concentración de prerrogativas en el Poder Ejecutivo. La crisis económica y la necesidad de reconstrucción del poder presidencial siempre han sido la razón que subyace a la concentración institucional en el presidente de turno. Los sucesivos gobiernos recurrieron a leyes de emergencia económica, superpoderes presupuestarios, decretos ley sin ratificación parlamentaria y a la intervención de instituciones estatales, y justificaron este accionar en condiciones excepcionales de emergencia. Como resultado, la producción de políticas públicas en la Argentina ha estado signada por la volatilidad, el sentido excepcional, una pobre intertemporalidad y una baja capacidad del sistema político para arribar a decisiones elaboradas sobre la base de la deliberación institucional.

Este sistema pudo haber tenido sentido en un contexto de crisis de gobierno, pero en el largo plazo deteriora la capacidad de gobierno y la calidad de las políticas públicas. El debilitamiento del Estado y sus instituciones reduce la capacidad de gobierno y trasluce la paradoja de “un presidente fuerte de un gobierno débil”. De allí a la pérdida de legitimidad del presidente y de su gobierno hay un camino corto, y un costo alto para la calidad de las políticas públicas.

Si bien este escenario no es privativo de la Argentina, el país sobresale en la región por la permanencia y ampliación de los poderes presidenciales excepcionales, con la particularidad de que en los últimos 23 años estos poderes fueron usados con fines diametralmente opuestos. En efecto, la posibilidad de reversión de las políticas está en la base del presidencialismo decisionista, y ha sido el catalizador de un péndulo permanente en las orientaciones estratégicas de políticas públicas centrales para la agenda de desarrollo.

Las tendencias señaladas se originan en factores de orden histórico y constitucionales (Alberdi hablaba del “rey con nombre de presidente” mientras que la Carta Magna alude al presidente como “Jefe Supremo de la Nación”), políticos (arreglos fiscales intergubernamentales) y de carácter institucional (debilidad del sistema de partidos). Frente a todos estos determinantes, algunas posturas entienden que la única salida posible consiste en reformular la forma de gobierno mediante una reforma constitucional. En contraposición, este documento adopta una perspectiva según la cual es posible, en el actual marco constitucional, fortalecer el carácter institucional de la presidencia y, así, contribuir a un mejor funcionamiento del gobierno y del sistema de poderes.

Las reformas necesarias se vinculan con la organización institucional de la presidencia, el rol de la Jefatura de Gabinete de Ministros, el funcionamiento del gabinete, la orientación del gobierno hacia un conjunto de metas estratégicas presidenciales y el fortalecimiento de un Estado profesional que garantice calidad en la ejecución de las políticas. Estas reformas no producirán por sí solas un nuevo modo de ejercer el poder en la Argentina. Sin embargo, el avance progresivo hacia una presidencia institucional puede contribuir a generar mejores políticas y un entorno institucional menos signado por la excepcionalidad y el rupturismo que caracterizaron al país en todo el período democrático.

La Oficina del Presidente: asesoramiento político y funciones de delegación y reporte exclusivo al presidente

La presidencia institucional debe organizarse a partir de una Oficina del Presidente que agrupe las secretarías General de la Presidencia, Legal y Técnica (SLyT), Prensa y Difusión, Inteligencia y un cuerpo de asesores presidenciales sin responsabilidades funcionales ni estructura operativa propia. El jefe de esta Oficina debe ser el secretario General de la Presidencia (SGP).

En coordinación con el jefe de Gabinete de Ministros (JGM) o a instancias del presidente, es función del SGP articular espacios de discusión sobre alternativas y cursos de acción de políticas, e involucrar a los ministerios y al cuerpo de asesores presidenciales. Por su parte, el secretario de Prensa y Difusión debe oficiar de vocero central del gobierno y coordinar junto al JGM la comunicación pública de las novedades de la administración.

El SGP y el resto de los integrantes de la Oficina del Presidente son personas de confianza del primer mandatario. Sin embargo, la Oficina del Presidente no es el lugar para reflejar coaliciones o articular un mosaico de apoyos políticos. Al mismo tiempo, es importante que la Oficina del Presidente cuente con un plantel profesional y experimentado. Sería deseable que cada presidente electo no reemplace todos los puestos de Dirección en la Oficina del Presidente. Así, la presidencia institucional incrementaría sus capacidades permanentes y el presidente ganaría continuidad en temas estratégicos y expertise.

El jefe de Gabinete: ¿primer ministro, vocero presidencial o qué?

El JGM es un elemento fundamental para consolidar una presidencia institucional. Dotar a esta figura del estatus institucional y funcional que le fue asignado en la Constitución de 1994 constituye un desafío para el conjunto del sistema político.

Los constituyentes de 1994 incorporaron el JGM para atenuar el hiperpresidencialismo y dotar al Ejecutivo de un diseño institucional que permita superar las crisis políticas y resguardar la figura del presidente. Con esta reforma, quedó abierta la posibilidad de dos modelos de estatus político para la JGM, en función del tipo de vinculación que establezca con el presidente, el resto del gabinete, la administración pública y el Congreso.

Un JGM con poder político propio (ex gobernador de distrito importante o líder del partido de gobierno), capacidad y espacio político otorgado por el presidente para conducir el gabinete, e intensa vinculación con los líderes del Congreso (gobierno y oposición) acercará el estatus político institucional de la JGM a una suerte de primer ministro de un sistema semipresidencial. En el otro extremo, un JGM que actúa bajo delegación acotada del presidente, sin control operacional y político sobre el resto del gabinete y con escaso poder de negociación con el Congreso, se asemeja más a un modelo de JGM como “vocero presidencial”, “armador político” o coordinador ocasional de temas de alta importancia para el presidente.

Desde 1994 se sucedieron 13 jefes de Gabinete. En la práctica, ninguno desempeñó plenamente las funciones definidas en la Constitución. En algunos casos, el JGM tuvo un importante rol político por delegación del presidente, pero nunca hasta ahora actuó plenamente como interfase con el Congreso ni como jefe de la administración nacional.

Ningún jefe de Gabinete hizo uso de la prerrogativa constitucional que le permite convocar el acuerdo de ministros (artículo 100, inciso 4) y desde hace varios años se abandonaron las reuniones de gabinete (artículo 100, inciso 5). Tampoco desarrollaron la práctica de concurrir a las sesiones del Congreso ni de participar en los debates, una atribución que le brinda la oportunidad de construir un diálogo con los distintos bloques legislativos (artículo 100, inciso 9).

La JGM cuenta con instrumentos institucionales fundamentales para realizar estas funciones. Entre ellos, las facultades para dirigir la administración pública, convocar y presidir el gabinete, concurrir al Congreso, y refrendar los decretos que ejercen facultades delegadas por el Congreso, sujetos al control de la Comisión Bicameral Permanente (artículo 100).

En los últimos años, la JGM absorbió diversas funciones y actualmente cuenta con 6 Secretarías de Estado, 16 Subsecretarías y más de 50 Direcciones permanentes, además de algunos organismos descentralizados. Para el ejercicio pleno de sus facultades constitucionales, la estructura de la JGM debería desligarse de algunas funciones delegables en los ministerios y privilegiar las funciones enunciadas anteriormente.

Las secretarías de Gabinete (ex Gestión Pública), Relaciones Parlamentarias, y Coordinación Administrativa y Evaluación Presupuestaria son centrales para jerarquizar el rol de la JGM en el proceso de políticas. No obstante, las dos últimas no desarrollaron hasta ahora una labor protagónica en el proceso político. La Secretaría de Relaciones Parlamentarias se dedica casi exclusivamente a preparar el informe del JGM al Congreso. En el caso de la Secretaría de Coordinación Administrativa y Evaluación Presupuestaria, el bajo nivel de desarrollo de un verdadero Sistema Nacional de Evaluación de Políticas la privó de asumir un rol estratégico en la promoción de mejores políticas públicas.

Como es sabido, no hay una fórmula ideal para el número de ministerios. A partir de la reforma de 1994 no hace falta una ley para cambiar la cantidad de ministros del gabinete. Las carteras ministeriales reflejan una agenda de prioridades y temas que el presidente quiere poner en alto de la agenda pública. La tendencia regional e internacional es aumentar el número de ministerios e incluso cambiar la conformación del gabinete de un gobierno a otro y dentro de un mismo período. Un número mayor de ministerios representa una apuesta por políticas públicas específicas vinculadas con un sector. Al mismo tiempo, cuanto mayor es el número de ministerios es más necesario contar con capacidades de coordinación política y es justamente en esta instancia donde adquiere mayor relevancia la figura del JGM.

Es importante que periódicamente se celebren reuniones de gabinete, que no deben estar necesariamente encabezadas por el presidente. Si bien este espacio no garantiza mayor coordinación de políticas, da señales a la opinión pública, al sistema político y a los grupos de interés sobre la coherencia y unidad de visión del gobierno.

Plan de metas presidenciales

En los últimos años, la presidencia demostró una valorable capacidad de fijar la agenda pública, poder irrenunciable de un presidente. Sin embargo, esta fortaleza no tuvo un correlato de similar jerarquía en la enunciación de un marco de resultados de gobierno. El presidente y su equipo deben ser capaces de exponer ante el sistema político, la opinión pública y el resto del Estado un marco de prioridades presidenciales asociadas con objetivos de país que alineen la gestión de gobierno.

Un marco estratégico de resultados de gobierno se construye a partir de metas e indicadores de impacto económico y social que el presidente desea alcanzar hacia el final de su mandato.

A través de este mecanismo, el presidente enuncia ante los actores políticos (el gabinete, los bloques legislativos) y la opinión pública qué preocupa y de qué se ocupa el presidente. Al mismo tiempo, supone un contrato del presidente con la sociedad. Colombia, Brasil, Costa Rica y México son buenos ejemplos de una institucionalidad asociada con el plan de gobierno de cada presidente.

Las metas presidenciales tienen mayor horizonte temporal (cuatro años) y sentido estratégico que el presupuesto anual. Esta herramienta abre el camino para un debate político que incorpore al mediano plazo en la agenda de desarrollo del país. El desafío es convertir los resultados del gobierno en un tema político relevante. La JGM puede promover esta dinámica y tomar la iniciativa dentro del gabinete, y mediante el modelo de gestión por resultados rendir cuentas ante el Congreso y a la opinión pública.

Cada año el presidente debería explicitar los principales compromisos gubernamentales y sus metas, mientras que el JGM debería dar cuenta de los avances en cada visita al Congreso. A su vez, el Congreso debe preguntarse cómo rinde socialmente cada peso que se ejecuta del presupuesto. Para ello, debe evaluar la propuesta presupuestaria del Ejecutivo desde un enfoque que priorice el retorno político, social y económico de cada posible destino de financiamiento.

A través de un Sistema Nacional de Evaluación de Políticas, la JGM debería desarrollar auditorías de impacto de las prioridades presidenciales, como ocurre en Chile y Colombia. Por su parte, sería necesario que la Secretaría de Gabinete impulse en el conjunto de la administración un modelo de gestión por resultados que alinee la producción del Estado con el Plan de Metas Presidenciales.

Por último, el presidente puede contribuir, mediante una iniciativa legislativa o bien con impulso político, a constituir una Oficina de Presupuesto en el Congreso, que monitoree el Plan de Metas Presidenciales. En esta tarea es importante que los ministros y directivos de órganos descentralizados asistan por voluntad propia.

Un Estado profesional aumenta las capacidades de la presidencia

La centralización política y operativa del poder presidencial reduce el espacio de autonomía profesional de las instituciones del Estado. Pero las mejores políticas públicas surgen cuando se alinea la capacidad política de fijar una visión y articular consensos con una estructura burocrática profesional que articule los medios técnicos, aumente la capacidad del Estado para enfrentar intereses organizados y garantice continuidad en las políticas.

En nuestro país persisten grandes desafíos en la profesionalización de la burocracia, la independencia técnica de algunas instituciones, como el INDEC y los órganos reguladores, entre otros, y la orientación hacia los resultados de la administración pública.

En este contexto, resulta fundamental crear en el aparato estatal las condiciones para una gestión profesional de políticas en ámbitos estratégicos, para resguardarlos de los cambios de gobierno y de la ocasional voluntad de confundir conducción política con cooptación institucional, provenga del poder público o del sector privado. En este sentido, son claves los acuerdos legislativos para garantizar la independencia de instituciones estratégicas (como el INDEC, la AFIP, la ANSeS, el SENASA, y los entes reguladores, entre otros).

Al mismo tiempo, el modelo descentralizado supone autonomía funcional y un alto nivel de profesionalización. Organismos como la propia AFIP o los entes reguladores no pueden ser objeto de señalamiento por su discrecionalidad o bajo nivel de autonomía profesional. Para evitarlo, proponemos: (a) fortalecer los sistemas de carrera en estos organismos y garantizar condiciones de empleo que atraigan a los mejores profesionales; (b) establecer un marco de desempeño institucional e individual para responsabilizar a las autoridades frente al poder político y la ciudadanía, y (c) garantizar estabilidad en las posiciones directivas y/o gerenciales, renovables hacia la mitad de cada período de gobierno.

La presidencia dispondrá de mejores políticas públicas si cuenta con un servicio civil de excelencia, que asegure continuidad y calidad en sus intervenciones. Esto supone recuperar el sentido de carrera en el Estado. Entre 2001 y principios de 2011 los concursos públicos de direcciones y otros cargos jerárquicos fueron suspendidos casi totalmente. Al respecto, se adujeron situaciones de excepcionalidad y emergencia.

Un servicio civil de excelencia requiere también atender la competitividad salarial de los puestos de conducción en el Estado respecto de funciones equiparables en el sector privado.

Si bien desde 2003 se concretaron sucesivos aumentos que mejoraron las condiciones salariales de los funcionarios públicos, todavía se mantiene una brecha importante respecto de posiciones directivas en el sector privado. La estructura de remuneraciones de los gerentes públicos debería incorporar, además, incentivos monetarios y no monetarios al desempeño individual e institucional. Estas medidas forman parte de las estructuras de remuneración de todas las burocracias públicas de alto nivel en la región (Brasil, Colombia y Chile).

Viabilidad

La Argentina es notablemente más sólida que en 2001. El marco de estabilidad institucional y el contexto internacional favorable son un escenario propicio para avanzar en la modernización de la institución presidencial. El desarrollo social y productivo y la inserción internacional de la Argentina requieren políticas públicas de mayor adaptabilidad y especificidad sectorial. Para ello, la presidencia debe ser capaz de liderar, a partir de una visión de país, un gobierno con capacidades diversificadas y apoyado en un Estado de alta profesionalización.

El sistema institucional argentino brinda al presidente las herramientas necesarias para avanzar en la agenda planteada. No se trata de aprobar nuevas leyes ni de englobar todas las medidas propuestas en un “paquete de reformas” que puede generar una oposición política anticipada. Algunas de las proposiciones más determinantes no requieren sino ceñirse a la normativa vigente. La Constitución nacional, por caso, otorga prerrogativas al jefe de Gabinete de Ministros que, de cumplirse, cambian el sentido y mejoran el funcionamiento del presidencialismo.

El presidente puede avanzar en la modernización de la institución presidencial si plantea un Plan de Metas Presidenciales, mejora la calidad del diálogo parlamentario a través del jefe de Gabinete y los ministros, y ubica al JGM en el centro del proceso de políticas.

Como es lógico, la ingeniería política y el sistema partidario con los que cada presidente triunfe en la elección (partido propio, alianza, coalición) tendrán consecuencias en el diseño de la presidencia institucional y, particularmente, sobre el papel que se le asigne al JGM.

La relación del presidente con el JGM es quizás el tema que demanda mayor reflexión por parte del presidente. Para que el JGM cumpla con las responsabilidades constitucionales debe contar con la plena confianza y sustento político del titular del Ejecutivo. El nivel de apoyo que obtenga el presidente en las elecciones, así como el origen y perspectivas políticas del JGM elegido por el presidente, serán elementos centrales para contextualizar esta relación.

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Equidad distributiva y autoritarismo
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