Población, territorio y desarrollo en la provincia de Córdoba. Dinámicas históricas y tendencias futuras para (re)pensar políticas públicas

Población, territorio y desarrollo en la provincia de Córdoba. Dinámicas históricas y tendencias futuras para (re)pensar políticas públicas

Por Gustavo Busso

La volatilidad institucional y los ciclos económicos argentinos han impactado de forma dispar en las estructuras productivas y sociales provinciales, dando lugar a procesos de atracción y expulsión de población. El crecimiento económico de los últimos años generó mejoras en la equidad social y en el acceso a los derechos civiles, políticos, económicos, sociales y culturales. ¿Qué hace falta para mantener esta senda?
 
Economista y Magister en Ciencias Sociales. Docente, investigador de la FCE-UNRC


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La provincia de Córdoba en el último siglo, al igual que otras provincias argentinas de la región pampeana, ha transitado por un proceso de cambio en sus estructuras productivas (de predominancia de producción primaria a un posterior crecimiento del sector secundario y luego terciario), sociales (mayor participación laboral femenina, terciarización del empleo, etc.) y demográficas (urbanización concentrada, disminución de población rural, bajas en las tasas de fecundidad, aumento en la esperanza de vida y envejecimiento de la población). Todo ello se ha producido en forma concomitante a fuertes impactos en el medio ambiente (deterioro de cursos de agua, contaminación de napas, degradación de suelos, deforestación, extinción de especies) y con algunos períodos de interrupción o deterioro del proceso democrático (golpes de Estado y de mercado en la Nación, amotinamientos policiales en la provincia).

En todo este período los distintos modelos de desarrollo a nivel nacional han dejado su impronta en la provincia, en el marco de un creciente proceso de globalización y descentralización aún en curso. La existencia en la Argentina de una estructura productiva desequilibrada, concentrada, heterogénea y transnacionalizada ha hecho aflorar restricciones externas de forma sistemática, generando una de las economías más cíclicas a nivel mundial en el último siglo. No obstante, el crecimiento anual promedio del PBI nacional 2002-2010 fue del 5,56%, mayor que en período 1991-2001 (3,86%) y de la década pérdida de los ochenta (-0,90%), pero con el empleo creciendo a más del doble (3,51% en 2002-2010 contra el 1,29% en los años noventa y 2,34% en los ochenta), según datos de la CEPAL del 2012. El desafío para la segunda y tercera década del siglo XXI es aumentar la productividad para fortalecer el proceso sustitutivo de importaciones y mejorar la competitividad de la producción nacional, ya que con sólo ventajas comparativas centradas en recursos naturales no alcanza para un proceso de desarrollo sostenible con equidad socioterritorial.

El capital (en gran parte transnacional) vinculado a empresas productoras y exportadoras del sistema agroalimentario, metalmecánico, energético y de servicios bancarios es el que más poder de influencia tiene actualmente en el tipo de cambio y en la formación de precios. Estos son los actores principales en el proceso de acumulación nacional y provincial, que ha favorecido una matriz sociopolítica provincial variada y en cierto modo cambiante, pero con hegemonía liberal, conservadora y autoritaria, aun en un contexto nacional diferente al de los años noventa.

Qué ha pasado en ese proceso de desarrollo y cuáles son las principales tendencias a futuro que se observan para el territorio provincial son las preguntas principales que, someramente, se abordan en este escrito. La intención es reflexionar y repensar, aunque sea de forma preliminar, las políticas públicas de mediano y largo plazo que requiere un proceso de desarrollo que tenga como pilares centrales el crecimiento económico, la equidad socioterritorial, la profundización democrática y la sostenibilidad ambiental.

Las interrelaciones entre la población y el desarrollo territorial en el contexto del capitalismo argentino

La reconfiguración de largo y mediano plazo de las relaciones sociales en las que se basa la sociedad capitalista actual está en el sustrato del análisis de la distribución territorial de las actividades productivas y la población. El proceso de desarrollo provincial sólo puede entenderse en el contexto de la consolidación y expansión del capitalismo en la Argentina, que además siempre ha integrado el ámbito internacional, como queda de manifiesto en la lectura del proceso histórico de desarrollo desde la conquista española a partir del siglo XVI hasta la crisis global del capitalismo iniciada en el 2008. La globalización o mundialización es el nombre con el que se conoce la etapa o momento actual a nivel mundial, que es parte de un proceso continuo de largo plazo de desarrollo de sus fuerzas productivas, de cambio institucional global y de concomitantes transformaciones en la distribución territorial y movilidad de la población.

Heredado de la economía política y la sociología europea clásica, la capacidad del territorio (o Estado Nación) para producir y captar excedentes económicos, y la forma en que se distribuyen, circulan y usan fue el inicio de la discusión sobre el proceso de desarrollo y cambio social de América latina. Desde ese contexto, los vínculos con las variables de población se centraban en los determinantes y consecuencias del cambio demográfico en el heterogéneo proceso de desarrollo territorial en América latina. En la segunda mitad del siglo XX, temas como la exogeneidad y endogeneidad del proceso de desarrollo territorial, así como también el de convergencia o divergencia territorial, han sido algunos de los ejes centrales que articulan diversos paradigmas y enfoques teóricos-metodológicos que influyen en las políticas de desarrollo de corto, mediano y largo plazo.

El debate estuvo teñido, desde sus comienzos, por dos problemas de política pública relacionados entre sí, el modelo de crecimiento por sustitución de importaciones (1930-1975) y el fuerte proceso de urbanización concentrada en el Gran Buenos Aires a nivel nacional y en ciudad de Córdoba a nivel provincial. En el primer aspecto, por el tipo de inserción histórica como economía capitalista periférica y extravertida, que vinculaba internamente la industrialización con la migración rural-urbana para dotar de fuerza de trabajo a la naciente industria manufacturera local. Las características de su estructura productiva (primarizada) y las inequidades socioterritoriales fueron temas de preocupación teórica y geopolítica que delimitó la discusión hasta el inicio del modelo neoliberal (1976-2001) y que ha adquirido un nuevo matiz en el período posconvertibilidad. La volatilidad institucional y los ciclos económicos argentinos han generado estrangulamientos externos que se han reproducido hasta el presente, y ello ha impactado de forma dispar en las estructuras productivas y sociales provinciales y, por lo tanto, en las fuerzas de atracción y expulsión de población.

Por otro lado, el debate fue influenciado por el rápido crecimiento urbano y metropolitano, en el contexto de una acelerada transición demográfica y migración del campo a la ciudad. El problema era la insuficiencia dinámica de la demanda de trabajo de la estructura productiva urbana para absorber el crecimiento vegetativo y migratorio en las ciudades grandes e intermedias, generando desempleo, informalidad laboral y problemas sociales (déficit de infraestructura, viviendas precarias, espacio público de baja calidad, etc.) para amplios segmentos de la población. Enfocando este debate desde las políticas públicas, el proceso de desarrollo y de modernización era entendido como un marco conceptual de síntesis interdisciplinaria sobre el cambio social, como la confluencia y articulación entre dimensiones económicas, sociales, políticas y culturales desde donde podían analizarse las principales tendencias en las variables de población en contextos territorialmente delimitados.

En términos territoriales, este complejo y dinámico proceso de desarrollo desembocó a finales del siglo XX en urbanización y concentración de la población en áreas metropolitanas y ciudades de tamaño intermedio. En la provincia, al igual que en el país, algunas áreas internas se consolidaron como expulsoras y otras de atracción de población, pero lo más relevante es el crecimiento de la migración interurbana cuyo destino principal fueron las ciudades de tamaño intermedio (entre 100.000 y 999.000 habitantes) y grandes (más de 1.000.000 de habitantes). El proceso de industrialización, diversificación y especialización productiva contribuyó a definir sociedades de alto nivel de urbanización y concentración territorial en el contexto mundial. Luego de la masiva migración del campo a la ciudad en la primera mitad del siglo XX, el sistema de ciudades emergentes delimitó en gran parte la agenda política entre los gobiernos nacionales y subnacionales, tanto por el déficit social acumulado como por la necesidad de infraestructura social básica para el desarrollo sustentable de los aglomerados urbanos.

De todos modos, en las últimas cinco décadas la distribución territorial del PBI se ha mantenido relativamente estable, con cinco jurisdicciones de mayor tamaño (Capital Federal, Buenos Aires, Córdoba, Mendoza y Santa Fe) que han mantenido en este período una participación que ha variado entre el 80% y el 75% en la primera década del siglo XXI. Las provincias que han ganado participación relativa desde el retorno a la democracia son las que fueron beneficiadas con regímenes especiales de promoción industrial o bien han tenido una base de exportación basada en recursos naturales ligados a la actividad minera o petrolera. Las provincias del noreste y noroeste son las que han mantenido un lugar rezagado en la estructura productiva nacional, sus economías regionales se han vinculado más al mercado interno, han tenido tasas de pobreza más altas, indicadores de desarrollo humano más bajos y sistemáticamente son la que tuvieron indicadores de migración neta negativas. La agenda de temas emergentes ha reposicionado los aspectos territoriales, y cada vez es más evidente la importancia de la localización y la movilidad de la población en el sistema de ciudades de provincia y Nación.

Situación actual y tendencias futuras en temas de población y desarrollo territorial

En otros trabajos hemos abordado tres preguntas vinculadas directamente con la situación actual de la provincia: 1) ¿Qué tipo de especialización productiva ha tenido Córdoba durante la etapa de la convertibilidad y en la posconvertibilidad? 2) ¿Cómo ha sido la dinámica demográfica en términos de las tendencias de ocupación del territorio provincial? 3) ¿Qué impactos ha generado la migración interna interprovincial en Córdoba desde los años noventa hasta la actualidad? Las tres respuestas que trabajamos fueron, sintéticamente, las siguientes:

1) Córdoba tiene una estructura productiva especializada en equipos de transporte, automotores, maquinaria y equipos, electricidad y venta y reparación de vehículos, alimentos y agricultura y ganadería. Profundizó una especialización agrícola (sojización, principalmente) fruto de los mejores precios internacionales y en menor medida industrial, aunque la industria ganó importancia relativa a partir del año 2003, con fuerte ponderación del sistema productivo automotriz del Gran Córdoba.

2) La provincia muestra un proceso de urbanización concentrada, con aumento de la primacía poblacional en el Área Metropolitana de Córdoba (más del 90% de población es urbana y más del 55% se concentra en el Área Metropolitana al año 2010) y de las ciudades de una segunda jerarquía urbana como los aglomerados de Río Cuarto y Villa María (que absorben más del 80% de crecimiento vegetativo de sus respectivos departamentos). Las ciudades o aglomerados urbanos de una tercera jerarquía urbana (entre 10.000 y 100.000 habitantes) que han mostrado mayores tasas de crecimiento intercensales son las de las zonas turísticas de las sierras y las vinculadas a mayores niveles de renta de la tierra y al agregado de valor a los sistemas productivos agroalimentarios del centro y este.

3) Los impactos sociodemográficos de la migración interna si bien son pequeños en el corto plazo, en el largo plazo pueden afectar positiva o negativamente el proceso de desarrollo, dado que tendrá efectos en la estructura de edad, en las relaciones de dependencia demográficas, en las economías de escala y en el nivel educativo de la población intra e interprovincial.

En el proceso histórico de desarrollo y difusión del capitalismo en América latina se han registrado transformaciones de gran envergadura a nivel territorial, y estas transformaciones se expresan en tendencias generales, de las cuales aquí nos concentramos en cuatro, las dimensiones económicas, sociales, demográficas y ambientales. Estas tendencias, estilizadas aquí como transiciones de una configuración estructural a otra, dan un marco con fundamento empírico para entender y caracterizar el presente ligado al pasado y los futuros posibles (futuribles). Reconociendo la heterogeneidad estructural en países como la Argentina, por lo menos cinco tendencias centrales ameritan mencionarse, aunque sea de forma breve y descriptiva, para repensar las políticas públicas provinciales centradas en derechos ciudadanos, integración social y armonía territorial.

En primer lugar, la transición demográfica, que ha implicado un aumento y posterior disminución del crecimiento vegetativo a lo largo del último siglo, aumento de la esperanza de vida y cambio en la composición de edades. Todo ello muestra en el país y provincia un claro proceso de envejecimiento y una tasa de crecimiento de la población hasta los 15 años decrecientes y en algunos casos negativa para la segunda y tercera década del siglo XXI. Hemos pasado de una sociedad predominantemente joven a otra en pleno proceso de envejecimiento, con aumentos sistemáticos de la edad promedio y mediana, lo cual se vincula a una transición epidemiológica (cambios en la composición de las causas de muerte). En estos escenarios de largo plazo habrá que (re)pensar los objetivos, el funcionamiento y financiamiento de los sistemas educativos, de salud y previsionales a escala provincial.

El segundo movimiento a largo plazo es la transición económica, que puede entenderse como un proceso de cambios y adaptaciones sectoriales que llevaron a la industrialización y posterior terciarización de la estructura económica. En el marco del desarrollo en los distintos momentos del capitalismo de los países de la región, fue teniendo mayor importancia el conocimiento y la innovación a nivel de las unidades productivas (tanto en los medios de producción como en la fuerza de trabajo) del territorio. Las sociedades posindustriales (o tecnológicas avanzadas, o posfordistas, etc.) están basadas en servicios y son cada vez más intensivas en conocimiento e innovaciones. En todo este proceso se favoreció la concentración urbana de la producción y la población, introduciendo cambios en los sistemas productivos locales en el marco de los diferentes modelos de desarrollo. En las localidades más pequeñas el patrón de especialización agrícola dinamizó la construcción, servicios y comercio, pero aún existen debilidades en el agregado de valor a la producción de oleaginosas, cereales y carne (localidades del centro y sur provincial, por ejemplo). Las localidades del eje turístico ubicado en las sierras han mostrado una dinámica demográfica y económica diferencial, con crecimiento poblacional vía migración interna y una fuerte expansión de la construcción y servicios turísticos, ambos intensivos en el uso de fuerza de trabajo.

La tercera es la transición urbana. Desde el centenario al bicentenario se produjo un cambio cualitativo, dado que se ha pasado de una sociedad predominantemente rural a otra mayoritariamente urbana, de forma concomitante al avance por las diferentes etapas de la transición demográfica. A nivel mundial esto recién ha ocurrido en el año 2005 por primera vez en la historia de la humanidad. El rol y la importancia de los centros urbanos en el proceso de acumulación de capital en la red global de ciudades se fueron modificando, las ciudades de mayor tamaño se fueron transformando en un centro de atracción de la población que influyó cuantitativa y cualitativamente en las dinámicas demográficas de todos los territorios subnacionales. La urbanización fue acompañada por aglomeración de ciudades y por flujos de migración intrametropolitana, interurbana e internacional, que combinaron el proceso de concentración de la población y producción en grandes áreas urbanas. Los casos de las ciudades de Córdoba y Rosario son ilustrativos, pero en sentido contrario se encuentran las localidades menores a 10.000 habitantes, en donde en el último período intercensal se observa gran cantidad de ciudades con crecimiento cercano a cero o negativo.

La cuarta tendencia es la transición familiar, que ha implicado transformaciones en el patrón de conformación de hogares. Se ha pasado de familias nucleares y multigeneracionales hacia familias de menor tamaño, de mayor importancia relativa de las nucleares incompletas y ensambladas. Si bien la familia sigue siendo una fuente básica de protección social para todas las etapas del ciclo de vida individual, los sistemas de protección social, en gran medida ligados al trabajo, generaron mecanismos de aseguramiento y subsidios que contribuyeron a acelerar cambios culturales sobre la familia, las relaciones de género, la fecundidad y las pautas de conformación de matrimonios. En la transición familiar el tamaño de la familia se ha reducido y el patrón de conformación de hogares se ha diversificado, y esto se observa en los aumentos de las tasas de divorcio, aumentos en la edad a la primera unión y al primer hijo, aumentos en los hogares con la presencia sólo de adultos mayores, entre otros indicadores. Las nuevas formas de vulnerabilidad a la marginalidad, a la exclusión y la pobreza urbana se relacionan con los cambios observados en los hogares y familias. Garantizar y universalizar derechos de ciudadanía tiene a la familia y al hogar como eslabón central en definición de políticas, como ha podido observarse con la Asignación Universal por Hijo, los programas de inclusión previsional y el Programa Conectar Igualdad a nivel nacional.

Una quinta tendencia es la transición ambiental. Esta refleja transformaciones intergeneracionales en el patrón de uso y tenencia de la tierra, en la intensidad de extracción de recursos naturales renovables y no renovables. En el último siglo se observan en Córdoba fuertes efectos sobre la biodiversidad, la extinción de especies y de bosques nativos, la calidad de suelo, agua y aire. Las transformaciones ocurridas en la Argentina a largo plazo contribuyeron a generar un fuerte aumento de población y en el ingreso per cápita, con el consecuente impacto sobre los niveles de consumo y su efecto, en algunos casos devastador, sobre los ecosistemas predominantes a inicios del siglo XX. En este marco se observan en la provincia tendencias de alto impacto ambiental de talas masivas para destinar tierras al cultivo o pastoreo del ganado, con el fin de alimentar una creciente población urbana con crecientes niveles de ingresos. Las tendencias ambientales a nivel global, nacional y provincial muestran que los diversos territorios no son sustentables con este patrón de producción, distribución y consumo, tal como se desprende desde las conferencias internacionales de Naciones Unidas de las últimas décadas.

A modo de conclusión: apostando a otro modelo de desarrollo provincial

Repensar y debatir sobre la agenda de políticas públicas para una provincia como Córdoba requiere analizar no sólo las tendencias históricas sino también aproximarse a los escenarios futuros desde una perspectiva multidimensional, dado que las políticas de desarrollo tienen objetivos múltiples y cambiantes, y en algunos casos contradictorios entre sí. La provincia, al igual que el país, ha transitado un sendero de crecimiento económico con mejoras en la equidad social y en el acceso a los derechos civiles, políticos, económicos, sociales y culturales, pero persisten y se reproducen problemas que afectarán a las generaciones actuales y futuras si no se toman medidas urgentes para garantizar un proceso de mayor eficiencia en el uso de los recursos y en la equidad social.

De hecho, un enfoque de política basado en la universalidad y exigibilidad de los derechos humanos requiere incorporar en su diagnóstico los cambios demográficos, familiares y territoriales anteriormente comentados, dado que exige a la vez avanzar en pactos sociales, fiscales (el actual sistema de recaudación provincial es muy regresivo) y territoriales para garantizar el financiamiento y buen funcionamiento de tales políticas. El derecho a la salud, la educación, un trabajo digno y una vivienda adecuada marcan los principales desafíos de política para avanzar en la integración social y territorial de la población. Al respecto, la articulación eficiente y eficaz entre políticas de diferentes niveles administrativos es una necesidad y un imperativo ético de cara al siglo XXI.

En el contexto de una heterogeneidad territorial en las estructuras demográficas, sociales y económicas de la provincia (ponderado en gran medida por el área metropolitana del Gran Córdoba), los municipios, las comunidades territoriales, las universidades, organizaciones sindicales y las diversas organizaciones de la sociedad civil son actores relevantes para acordar políticas de largo plazo que tengan como objetivos centrales el crecimiento económico con equidad social, integración territorial y sostenibilidad ambiental. El proceso transitado desde el retorno a la democracia en 1983 ha generado un importante aprendizaje político e institucional. Es momento de pensar por fuera de una estructura anclada en ideas de corte liberal, conservador y autoritario.

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