Panamá en transición

Panamá en transición

Por Guillermo Castro H.

Por su excepcional condición de istmo entre dos océanos, el país ha visto organizadas su economía y su sociedad de acuerdo con lo que se ha dado en llamar un modelo “transitista”, directamente vinculado al crecimiento del extractivismo en América latina y centrado en el uso del Canal. Entre las consecuencias negativas se encuentran el deterioro ecológico, el desarrollo desigual, la centralización del poder y la extrema concentración y transnacionalización de los beneficios.
 
Licenciado en Letras, Universidad de Oriente, Cuba. Doctor en Estudios Latinoamericanos, Universidad Nacional Autónoma de México. Premio Casa de las Américas, ensayo, 1994. Su campo de trabajo es la historia ambiental de América latina


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“Sólo se han de contar en un pueblo los días que nacen
de aquel en que se sacudió de la frente la corona extraña”

José Martí (discurso pronunciado en la velada de la Sociedad Literaria Hispanoamericana en Honor de Venezuela, en 1882)

Fue apenas en diciembre de 1999 que culminó en Panamá el proceso de sacudirnos de la frente la corona extraña de que habla Martí, con la salida del último contingente militar extranjero de nuestro territorio, tal como había sido pactado en el Tratado Torrijos-Carter de 1977. El cumplimiento de aquel acuerdo internacional, sin embargo, se vio alterado por el desacuerdo interior entre quienes propugnaban profundizar el proceso de liberación nacional que liderara hasta su muerte temprana el general Omar Torrijos; otros que buscaron convertir ese proceso en mero instrumento de intereses espurios, y otros más que sólo podían concebirse a sí mismos y al país en el paso de una situación semicolonial a otra de carácter neocolonial. Con ello, la tarea de asumir en su plenitud las responsabilidades del ejercicio de la soberanía nacional por primera vez en nuestra historia pasó a convertirse en un difícil proceso de aprendizaje y nueva construcción de la nación que había venido a ser soberana.

En ese proceso de aprendizaje han abundado y abundan los que quisieran evadir su dificultad por vía de la imitación: Panamá, dicen, debe aspirar a ser como Singapur. Con ello, rememoran sin saberlo el viejo sueño de quienes hacia 1903 proponían establecer la nueva República en el corredor interoceánico establecido por la Corona española en el siglo XVI, y dejar a su suerte el resto del país.

La soberanía, por otra parte, ha demostrado ya su papel decisivo para el desarrollo del país y la definición de sus opciones de futuro. Librada a sí misma –o, mejor, al meneo de la cuna por la mano invisible de quienes controlan el mercado–, ingresamos a un ciclo de crecimiento económico sostenido con inequidad social persistente, degradación ambiental creciente, y deterioro institucional constante, que se traduce en un Estado cada vez más débil con un gobierno cada vez más fuerte. Todo esto hace evidente la necesidad ya impostergable de entendernos en lo que hemos devenido, y comprendernos en lo que podemos llegar a ser.

En esto, conviene empezar por entender mejor nuestro lugar en el mundo. Debería llamarnos la atención, aquí, que Panamá sea el único país que nunca se ha visto definido en el mercado mundial, ni en las Américas, por los bienes que exporta. Desde el siglo XVI, en cambio, nos definen los servicios que ofrecemos para el tránsito interoceánico de lo que otros exportan e importan.

Esa actividad de tránsito no se inició entonces, sin embargo. Desde mucho antes de la llegada de los europeos, el territorio del Istmo había sido organizado por sus primeros pobladores en un conjunto de corredores interoceánicos a lo largo de las cuencas de los principales ríos que fluyen desde la Cordillera central hacia el Pacífico y el Atlántico. Esos corredores no sólo les permitían aprovechar los recursos de ecosistemas muy diversos; además, facilitaban el intercambio de bienes entre las sociedades del Atlántico mesoamericano y las del litoral norte del Pacífico sudamericano.

La incorporación del Istmo al proceso de formación del mercado mundial dio lugar a una reorganización radicalmente distinta de esa actividad de tránsito. El resultado de ello fue lo que el historiador Alfredo Castillero Calvo denominó un modelo de desarrollo transitista, definido por la extrema centralización de sus actividades, y la extrema concentración de sus beneficios. Así, ese modelo centraliza toda la actividad del tránsito por una sola ruta –la definida por las cuencas de los ríos Chagres, en el Atlántico, y Grande, en el Pacífico, donde hoy sirve de vía de acceso al Canal–, bajo control monopólico estatal, sea de la Corona española, del Estado norteamericano, o del panameño. De igual modo, concentra los beneficios del tránsito en los sectores sociales que controlan el Estado, y el conjunto de los recursos del Istmo –demográficos, ambientales, financieros– en torno a las necesidades del tránsito, y subordinados a esas necesidades.

El resultado inevitable de esta modalidad de organización del tránsito ha sido el desarrollo desigual y combinado del conjunto del territorio del Istmo desde el siglo XVI hasta nuestros días, en todos los planos de la vida de sus habitantes. El Corredor interoceánico del Chagres concentra hoy lo fundamental de la actividad económica, y de la inversión pública y privada, y a la mayor parte de la población del país. En el plano ambiental, esto genera una huella ecológica devastadora sobre el conjunto del territorio nacional, como en el plano cultural genera una identidad en la que las regiones interiores desempeñan una función apenas decorativa, y en el político estimula modalidades de pensamiento y conducta que tienden a aceptar pasivamente la extrema centralización del poder en la minoría social que controla el Estado que a su vez controla el Canal.

Una transición en curso

La incorporación del Canal a la economía interna del país a partir de la ejecución del Tratado Torrijos-Carter de 1977 no ha afectado hasta ahora las bases materiales y culturales que dan sustento al transitismo, en buena medida porque no vino acompañada de un plan de desarrollo para la transformación del país. Aun así, esa incorporación ha tenido, tiene y tendrá una importancia decisiva en la historia inmediata de Panamá, en la medida en que ha abierto paso a un proceso de transición hacia formas nuevas y más complejas de desarrollo cuyas tendencias ganan cada día en importancia como factores de renovación y contradicción en la vida del país.

En primer término, esa transición ha acelerado y ampliado el desarrollo del capitalismo en todo el territorio nacional, dentro de las limitaciones impuestas por el transitismo y en creciente contradicción con ellas. Ese desarrollo, en efecto, ha operado mediante una acelerada transnacionalización de la economía panameña, visible en la inversión masiva de capitales provenientes de Colombia, México, España, Inglaterra y los Estados Unidos, que ha tenido un severo impacto sobre el sector empresarial nacional productivo previamente existente. Esto se expresa, por ejemplo, en el hecho de que si bien la economía en su conjunto tiende a crecer a partir del dinamismo del sector servicios, cuya actividad se concentra en el Corredor Interoceánico, las exportaciones generadas por los sectores productivos agropecuario e industrial tienden a decrecer a niveles sin precedentes en la historia de la República.

En segundo lugar, el país se ha visto lanzado al mercado global sin estar preparado para ello. Panamá, por ejemplo, no cuenta aún con un centro de estudios asiáticos, aunque la República Popular China sea ya el segundo cliente en importancia del Canal de Panamá y ocupe un importante lugar en el flujo de inversiones extranjeras al país. A esto cabe agregar que el país carece de las capacidades necesarias para atender las demandas de nuevo tipo que estas transformaciones requieren en materia de capital humano, tecnología y gestión pública. Y aun cabe añadir que este ingreso a la economía global ha sido encarado mediante una estrategia de concentración de sus beneficios en el Corredor Interoceánico, antes que mediante un esfuerzo de ampliación de las oportunidades que ofrece la globalización al conjunto del país.

En tercer lugar, esta modalidad de inserción en el mercado mundial ha vinculado de manera aún más estrecha la formación socioeconómica transitista al desarrollo del extractivismo como modalidad dominante en la inserción de la región latinoamericana en el mercado mundial. En efecto, aun cuando el extractivismo no ha sido un factor relevante en el desarrollo histórico de la sociedad panameña, sí ha incidido en la función que cumple el Istmo de Panamá dentro del marco más amplio del sistema mundial.

La profundidad y solidez de las bases que sostienen a la formación transitista se expresa en el hecho de que sus características fundamentales no variaron con la transferencia del control del tránsito interoceánico del Estado norteamericano al Estado nacional panameño. Hoy, sin duda, ese Estado controla el Canal: lo que cabe indagar es quién controla al Estado, y cuál es la racionalidad que orienta el ejercicio de ese control.

La respuesta a esa pregunta puede ser simple, pero no sencilla. En efecto, a lo largo del siglo XX el Canal operó en Panamá como un dispositivo de la economía interna de los Estados Unidos. La transferencia de la vía al Estado panameño significó, también, la inserción de la misma en la economía interna del país, con dos consecuencias especialmente relevantes. Una consistió en una aceleración sin precedentes del desarrollo del capitalismo en Panamá; la otra, en la formación de un importante complejo de servicios globales en torno al Canal, que a su vez incrementó la demanda de agua, energía, materiales de construcción y otros recursos provenientes del resto del país, ampliando y profundizando la huella ambiental del Corredor Interoceánico sobre el conjunto del territorio nacional.
En ese marco, la administración estatal panameña de la vía interoceánica se ha caracterizado por dos propósitos principales. El primero ha consistido en incrementar la eficiencia en la operación de la vía interoceánica para incrementar su productividad y generar ingresos al Estado por el orden de mil millones de dólares por año. El segundo, en incrementar esa capacidad de operación mediante la construcción de nuevas esclusas de dimensiones mucho mayores que las heredadas de la administración norteamericana, mediante una inversión que ronda los cinco mil millones de dólares.

La decisión de ampliar el Canal coincidió con la fase ascendente del tránsito de alimentos y materias primas asociado a la expansión del extractivismo en nuestra América. La ampliación, en efecto, incrementará la demanda de agua para el funcionamiento del Canal en una escala que amenaza con entrar en contradicción con la demanda para consumo humano del 50% de la población del país, que reside en las ciudades terminales del Corredor Interoceánico y depende del mismo sistema hídrico para su abastecimiento. La solución prevista por el Estado consiste en extraer agua de otros ríos para trasvasarla a la Cuenca del Canal, ampliando la huella ambiental de la vía interoceánica y generando conflictos socioambientales de consecuencias imprevisibles entre la población de las cuencas que se verán afectadas.

Panamá se aproxima, así, al momento en que un extractivismo sui generis obligue a la sociedad panameña a reconocer los límites de la capacidad de los ecosistemas del Istmo para sostener la expansión del transitismo. Cabe decir, en este sentido, que el extractivismo creó el transitismo, y bien podría ocurrir que devore finalmente a su criatura. De este modo, el caso de Panamá –un país sin tradición minera ni petrolera, en el que la economía de plantación ha tenido una importancia marginal– comprueba el carácter sistémico del extractivismo, y la necesidad de encarar los problemas que genera a nuestros países en una perspectiva glocal.

Lo anterior permite añadir un cuarto rasgo al proceso en curso. En las condiciones descritas, ese proceso agudiza las contradicciones no resueltas del viejo modelo transitista, al tiempo que genera contradicciones de nuevo tipo para el desarrollo del país en su conjunto. Esto se ha expresado, y sigue haciéndolo, en un proceso combinado de crecimiento económico sostenido con inequidad social persistente y degradación ambiental creciente. En el plano político, a su vez, lo anterior se expresa en la tendencia al desarrollo de un Estado nacional cada vez más débil en su capacidad de expresar y atender el interés general de la sociedad, y un gobierno cada vez más fuerte en lo que hace al servicio de las necesidades del modelo transitista en cuestión.

La manera más adecuada de encarar esta compleja situación consiste en asumirla como una transición de mediano plazo entre el país que fuimos y el que podemos llegar a ser. Esa transición se inicia con la desaparición de la Zona del Canal en 1979; se degrada con la dictadura bonapartista de 1984-1989; se ve reducida a reducida a la captura de los beneficios del tránsito por quienes pasan a controlar el Estado tras la intervención militar extranjera de diciembre de 1989, y tiende nuevamente a degradarse a partir de la segunda década del siglo XXI en la medida en que crea nuevos conflictos sin resolver viejas contradicciones.

Al propio tiempo, esa transición sigue actuando en nuestra sociedad como un proceso histórico de gran dinamismo, cuyas consecuencias pueden llegar a ser del todo imprevisibles si nuestra sociedad no asume su control y orientación. Ella nos plantea, así, la mayor y más compleja tarea pendiente de Panamá en el siglo XXI. Nuestra capacidad para plantear y encarar esa tarea definirá si llegamos a mediados de siglo con un Estado fallido, organizado para subordinar el país a las necesidades del Corredor Interoceánico, o con una República organizada en torno a las necesidades que plantea el desarrollo sostenible de una sociedad próspera, equitativa y capaz de servir al mundo Pro Domo Beneficio.

Nuevas oportunidades

En su desarrollo, el proceso de transición que vive la sociedad panameña ha creado ya nuevas oportunidades y ventajas competitivas, que coexisten con otras, más antiguas, que tienden a convertirse en un lastre para el incremento del conjunto. Apreciar ese conjunto, por otra parte, requiere de una perspectiva que la cultura transitista no puede ofrecer, que vincule entre sí las transformaciones en curso en el país como un todo, de un modo que permita identificar el potencial de innovación e integración que emerge en el proceso de transición.

Así, por ejemplo, el viejo sector de servicios existente antes de 1979 se ha transformado ahora en una verdadera Plataforma de Servicios Globales cuyos componentes más modernos interactúan de manera sinérgica entre sí, al tiempo que otros más tradicionales tienden a ubicarse en una posición marginal y aun a entrar en contradicción con el conjunto. Esa Plataforma incluye hoy, entre otros componentes:

Un complejo de transporte multimodal (marítimo, aéreo, ferroviario), conformado entre 1850-2016, que alcanza su mayor nivel de complejidad con la ampliación del Canal de Panamá.

Una Zona de libre comercio, establecida en 1948 en Colón –cuando la forma fundamental de organización de la economía internacional consistía en mercados nacionales estrechamente regulados por sus respectivos Estados–, que encara crecientes dificultades para encontrar un nuevo nicho en una economía organizada en torno al libre comercio entre corporaciones transnacionales.

Un Centro Financiero Internacional, establecido a partir de 1970, que incorporó actividades previamente existentes como el registro de empresas de ultramar, que hoy desempeñan un papel relativamente marginal y parasitario en el conjunto mayor del sector de servicios de la nueva economía en formación en Panamá.

Un Centro de Apoyo a la Gestión del Conocimiento, en operación en Clayton desde el año 2000 con el nombre de Ciudad del Saber, que desempeña un papel de creciente importancia en el desarrollo de servicios innovadores en tecnología de la información, así como en la promoción de servicios ambientales, la investigación en biomedicina y biotecnología, la formación de capacidades de emprendimiento, y el fomento de la cooperación internacional para el desarrollo humano.

Un Centro Regional para América Latina de la Organización de las Naciones Unidas, en desarrollo desde 2002, ubicado en la Ciudad del Saber.

Un Centro de Servicios Logísticos en operación en la antigua base aérea de Howard desde 2004, con el nombre de Panamá-Pacífico.

Un Centro Regional de Sedes de Corporaciones Transnacionales, en operación desde 2007.

Un número creciente de corredores interoceánicos de pequeña escala establecidos en diversos puntos del Istmo, en vías de combinarse con una ruta terrestre entre la ciudad del Colón y las Mesoamérica caribeña, a partir de la construcción de un nuevo puente sobre el Canal en el Atlántico.

A ese desarrollo innovador de viejas y nuevas ventajas competitivas asociadas al transitismo, la transición en curso en Panamá agrega la oportunidad de fomentar otras ventajas que la cultura transitista no está en capacidad de identificar y aprovechar. Se trata, aquí, de la posibilidad de poner en verdadero valor la extraordinaria abundancia de agua y biodiversidad que caracteriza a los ecosistemas del Istmo, que hasta ahora ha sido objeto de un aprovechamiento extensivo, excluyente, extractivo y destructivo, que puede y debe pasar a ser inclusivo, intensivo y sostenible a partir de la creación y desarrollo de un mercado de servicios ambientales en Panamá.

Un mercado así no ve en el agua un mero insumo para otras actividades, a libre disposición de todo el que tenga los medios para extraerla. La ve, en cambio, como un elemento natural valioso en sí mismo, que puede y debe ser transformado en un recurso adecuado para actividades muy diversas –desde el tránsito de buques hasta la generación de energía, el riego agrícola y el consumo humano–, gestionando de manera innovadora su oferta natural, y ordenando su demanda económica y social. En otros términos, la producción de agua –como elemento y como recurso natural– es una oportunidad apenas explorada en Panamá, sobre todo en áreas puntuales como la Cuenca del Canal y la de la hidroeléctrica de Fortuna.

En estrecha relación con la producción y el aprovechamiento intensivo del agua, la abundante biodiversidad de los ecosistemas del Istmo constituye otra fuente de oportunidades para el desarrollo sostenible de Panamá en campos como la bioprospección, la innovación biotecnológica, el ecoturismo y la agroecología, a partir de la gestión de ecosistemas tanto por organizaciones de base comunitaria como de empresas cooperativas y de otros tipos, en la perspectiva de una economía circular. A esto cabría agregar, además, el aprovechamiento de las ventajas que ofrecen ecosistemas como los bosques de manglar para la captura de carbono y el fomento de la vida marina, y las que ofrecen otras regiones del país para la producción de energía solar, eólica y geotérmica.

Estas ventajas comparativas, como es natural, requieren de formas nuevas de organización social productiva para llegar a ser competitivas. Al respecto, cabe señalar que el proceso de transición en curso ya incluye iniciativas en este sentido. Una de ellas, por ejemplo, la ofrece el nuevo Centro de Competitividad de la Región Occidental de Panamá, que vincula entre sí a organizaciones empresariales, sociales y académicas de las provincias de Chiriquí y Bocas del Toro, y de la Comarca Ngöbe-Buglé. El Centro, con el respaldo de entidades como la Corporación Andina de Fomento y el Instituto Interamericano de Cooperación en la Agricultura, promueve y apoya un esfuerzo concertado para abrir paso a un desarrollo integrado, inclusivo y sostenible, a partir de una estrategia común bien fundamentada en un análisis del enorme potencial de la región para ampliar la inserción del país en la economía global.

A este mismo plano de innovación social se vincula el creciente interés de los sectores profesionales e intelectuales del país en la identificación de nuevas alternativas para un desarrollo mucho más y mejor integrado de Panamá. Ese interés ha tenido un foco de importancia cada vez mayor en la Asociación Panameña de Ejecutivos de Empresa. El mismo proceso se expresa, también, en el interés de otros grupos de profesionales de capas medias en contribuir a la renovación del sistema nacional de educación superior, vinculándolo de manera realmente efectiva a la mejor comprensión de los problemas, y al diseño de soluciones innovadoras para los mismos.

Nuevos desafíos

Son muchos los desafíos que enfrenta la sociedad panameña en el proceso de transición por el que atraviesa. Ellos incluyen desde la persistencia en determinados sectores sociales de una mentalidad colonial que niega al país capacidad para encarar en sus propios términos sus propios problemas, hasta una crisis de las viejas formas de identidad nacional generadas por el transitismo, que se desgastan con rapidez en su contacto con las culturas emergentes en el proceso de inserción del país en la economía global sin llegar –aún– a la creación de formas alternativas que expresen a la sociedad que emerge de ese proceso.

Otros problemas emergen de factores de una profundidad histórica aún mayor. Uno de ellos, por ejemplo, se expresa en la creciente contradicción entre la organización natural del territorio y la organización territorial de la economía y el Estado creada por el transitismo a partir del siglo XVI. Esa organización territorial, concebida para subsidiar al Corredor Interoceánico, redujo el litoral atlántico y el Darién a la categoría de fronteras interiores que sólo empezaron a ser ocupadas a fines de la década de 1960. Ese proceso alcanza en la transición nuevas y más dramáticas repercusiones con la creación de nuevas vías de comunicación interoceánica en Chiriquí, Veraguas, Coclé, Panamá y Darién, la construcción de un nuevo puente sobre el Canal en el Atlántico, y la de una carretera que comunique el Corredor Interoceánico con el Atlántico mesoamericano.

En el marco del modelo transitista de desarrollo esos cambios no buscan transformar la organización territorial del país, sino reforzar su relación de dependencia y subsidio con respecto al Corredor Interoceánico. No es de extrañar, en este sentido, que se renueven y se tornen más complejas las tradicionales contradicciones entre la región central, que concentra la inversión y los beneficios del crecimiento económico, y otras regiones que ven limitadas sus posibilidades de ampliar su participación en esos beneficios.
Todo esto ha derivado de momento en una situación de crisis de liderazgo en la conducción del país. Los sectores que tradicionalmente han usufructuado los beneficios del transitismo ven erosionada su autoridad política en una sociedad cada vez más diversa y compleja: aquellos otros que han visto limitada su participación en esos beneficios ofrecen una creciente resistencia a todo cambio institucional que no apunte a modificar ese orden de cosas tradicional. Todo ello alimenta una creciente situación de anomia política, que va erosionando de manera constante la legitimidad del orden establecido.

Conocernos, ejercernos

El país ha llegado así a un momento de su historia en la que el transitismo conspira contra el tránsito. La operación eficiente y sostenida del Canal y de la Plataforma de Servicios Globales asociada al mismo dependerá cada vez más del desarrollo sostenible del país en su conjunto. Y ese desarrollo, a diferencia del transitista, demanda todo el potencial de la posición geográfica y de las capacidades de nuestra población.

La transición inaugurada en 1979 ha llegado a un punto en el que la transformación económica del país requiere la transformación institucional que abra paso a la transformación social. Esto, a su vez, demanda un proyecto nacional de desarrollo integral, inclusivo y sostenible que oriente ese proceso de transformación, de modo que desemboque en un Estado nuevo para crear un país renovado.

Tal es, en su síntesis más apretada, el desafío mayor que enfrentamos los panameños en esta transición desde la semicolonia que fuimos hacia la República plenamente soberana, equitativa y próspera que podemos llegar a ser. No en balde se ha dicho que la solución de todo gran problema estratégico genera siempre problemas nuevos y más complejos. Los que tenemos hoy se derivan de los que fuimos capaces de encarar y resolver ayer apenas, cuando lanzamos de nuestra frente la corona extraña y entramos, finalmente, a la tarea de conocernos y ejercernos para llegar a ser la nación que merecemos ser.

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Extractivismo

Artículos de este número

Gabriela Merlinsky
Los movimientos de justicia ambiental. La defensa de lo común frente al avance del extractivismo
Héctor Alimonda
¿Una ecología política en “Amauta”? Notas para una arqueología del ecologismo socialista latinoamericano
Maristella Svampa y Enrique Viale
Continuidad y radicalización del neoextractivismo en la Argentina
Horacio Machado Aráoz
Potosí y los orígenes del extractivismo
Mariana Walter y Marta Conde
Extractivismo, debates sobre decrecimiento y otras formas de pensar el mundo
Gerardo Damonte
Modelo extractivo y conflictos en el Perú
Walter A. Pengue
Cultivos transgénicos: La verdadera historia
Gian Carlo Delgado Ramos
Del extractivismo minero en México, la defensa del territorio y las alternativas
Catalina Toro Pérez
Consulta popular en Cajamarca, Tolima: la fiesta de las Arracachas contra Anglo-Gold Ashanti
Lorenzo Langbehn y Mariana Schmidt
Bosques y extractivismo en la Argentina
Astrid Ulloa
Extractivismos y desigualdades de género
Guillermo Castro H.
Panamá en transición
Carlos Reboratti
Agricultura y extractivismo
Paola Bolados
Los agobios del extractivismo minero y agroexportador en Chile
Marian Sola Álvarez
Entre derrames, conflictos y promesas incumplidas: dos décadas de minería a gran escala en la Argentina
Héctor Alimonda
Brasil, extractivismo y la catástrofe ambiental del río Doce

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