Nuevos modelos de gestión pública y cultura organizacional

Nuevos modelos de gestión pública y cultura organizacional

Por *Isidoro Felcman **Gustavo Blutman

La crisis internacional plantea la posibilidad de un cambio de paradigma en la cultura organizacional. El rol del Estado, la formulación de políticas públicas y las nuevas tecnologías de la gestión pública son elementos centrales del debate sobre un nuevo modelo organizacional.
 
*Licenciado en Administración, Contador Público. Especialización en Sociología de las Organizaciones. Profesor titular de Administración Pública, FCE - UBA. Director del Centro de Investigaciones en Administración Pública de la FCE - UBA. Director del Instituto de Planeamiento Estratégico Agroalimentario y Agroindustrial 2020.   **Licenciado en Ciencia Política, Lic. en Sociología, Magister en Administración Pública, Doctor de la Universidad de Buenos Aires. Profesor de Administración Pública y Gestión de Políticas Públicas, FCE - UBA. Secretario Académico del Centro de Investigaciones en Administración Pública de la FCE – UBA


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Nuevos modelos de gestión: el cambio de paradigma y el rol de la cultura organizacional

En el año 2008 asistimos a una implosión económico-financiera mundial/global. Este fenómeno lo denominaremos el big bang paradigmático, por las implicancias que aquellos hechos, que en principio fueron sólo eventos aparentemente aislados y encapsulados (una nueva baja circunstancial de las bolsas y los mercados), tuvieron luego a nivel de las ideas y fundamentos sobre la economía, la política, la sociedad y también la gestión de lo público. Lo que se estaba gestando allí era un cambio de paradigmas, una nueva forma de ver el mundo.

Ese big bang paradigmático está resquebrajando paulatinamente el modelo organizacional de gestión pública que comenzó a instalarse hace ya casi 30 años. Las firmes creencias sobre el Estado mínimo, la desregulación y la infalibilidad de “la mano invisible del mercado” comienzan a colapsar. Se cuestiona lo incuestionable, y eso es lo que sucede cuando los paradigmas entran en crisis.

Lo que era aceptado hace algunos años atrás como paradigma predominante, hoy se pone en duda. El hasta ahora vigente paradigma neoliberal individualista, instrumentado mediante tecnologías de gestión pública denominadas del New Public Management (NPM) parece haber estallado.

En definitiva, estamos en presencia, en lo público, de transformaciones que, acompañadas de un cambio organizacional, requerirán intervenciones vinculadas con la operación de variables organizacionales habitualmente no consideradas en estos procesos; entre ellas, la cultura y el liderazgo.

El objeto principal del debate es la cuestión acerca de los modelos organizacionales de gestión más apropiados para transformar las organizaciones públicas y hacerlas efectivas para la satisfacción de necesidades e intereses colectivos, muy especialmente cuando el mundo entero enfrenta una de las peores crisis de la historia económica contemporánea. Así vemos entonces que el rol del Estado, la formulación de políticas públicas, los modelos organizacionales y las tecnologías de gestión pública se convierten en temas predominantes de la discusión. No sucede lo mismo con cultura y liderazgo, que parecen ser cuestiones un tanto más rezagadas en el discurso y las propuestas.

Si pensamos en un Estado burocrático-weberiano tradicional, las tecnologías de gestión se utilizan para garantizar el debido proceso y la impersonalidad decisoria. Si focalizamos la atención en un Estado neoliberal, las tecnologías de gestión más apropiadas serán las del NPM. Si, en cambio, imaginamos un Estado igualitario/participativo, las tecnologías de gestión deberán ser congruentes con dicho modelo y diseñarse para horizontalizar los vínculos, lograr involucramiento de los actores del mercado y la sociedad y asegurar la participación de tales actores clave en la formulación de políticas públicas y la gestión.

En este contexto de ideas, cultura y liderazgo parecen ser variables clave en la efectividad de los nuevos modelos de gestión pública. Aceptando esto, la cuestión que ocupará nuestra atención en los próximos puntos será: si estamos frente a un big bang paradigmático y todo indica que el proceso finalizará con la consolidación de un nuevo paradigma, un nuevo modelo organizacional de gestión pública y nuevas tecnologías de gestión pública que hagan posible su instalación efectiva, ¿cuál es el modelo de liderazgo y de cultura organizacional que habrá de asegurar congruencia con todo ello? Por ejemplo: si el modelo organizacional jerárquico (burocrático-weberiano) requiere un líder “administrador” ajustado al cumplimiento de normas y procesos (stewardship), y el modelo organizacional individualista (instalado con las reformas neoliberales de los años ’70/’80) requiere un líder “emprendedor” (entrepreneur), ¿cuál es el líder requerido para los nuevos modelos de gestión? Las organizaciones públicas donde dichos cambios se produzcan, ¿están en condiciones de soportar culturalmente a dichos líderes? ¿Hay congruencia entre la cultura y el liderazgo requerido para conducir un proceso de cambio como el que imaginamos en la gestión pública?

Definiremos como Modelo de Gestión a un artefacto organizacional que combina de diferentes maneras tecnologías de gestión, cultura organizacional y liderazgo para satisfacer fines/resultados organizacionales requeridos. A partir del big bang , hay líneas predominantes de pensamiento que anticipan la emergencia de dos posibles nuevos modelos de gestión pública:
* Aquel en el cual el Estado interactúa con el mercado y la sociedad civil, a los fines de formular políticas públicas fuertemente articuladas entre los dos mencionados sectores (con la intervención del propio Estado), para luego implementarlas de manera efectiva mediante programas, procesos y tecnologías de gestión pública que, en muchos casos, incluirán la participación activa de los propios actores sociales organizados. Llamaremos a este Modelo de Gestión Participativo.
* Aquel que aboga por la refundación del estado weberiano-burocrático en términos de una modernización de sus procesos y modelos de gestión. Calidad total, reingeniería, transparencia y enfoque al cliente son algunos conceptos clave de este enfoque también sintetizado con el rótulo de Modelo Post-Burocrático o Neo-Weberiano.

La clave del Modelo de Gestión Participativo es involucrar a los actores del mercado y la sociedad en la formulación de políticas públicas y la propia gestión. El Estado actúa liderando un proyecto colectivo y convoca a la participación activa que luego genera involucramiento y compromiso, elementos centrales de una visión compartida para lograr efectividad en la implementación de políticas, programas y acciones.

Por otro lado, el modelo jerárquico-weberiano garantiza principios básicos en cuanto al rol del Estado como facilitador de procesos sociales integrativos, la democracia representativa como método central para la toma de decisiones públicas, y la ley administrativa para garantizar la igualdad, la seguridad jurídica y el control sobre acciones y decisiones de los funcionarios públicos. Pero al mismo tiempo, también deberíamos aceptar que el Estado jerárquico tiene rasgos disfuncionales para una gestión pública efectiva: la gestión formal, la gestión por normas, y la buropatología son algunos buenos ejemplos.

La necesidad de abandonar el modelo jerárquico tradicional con sus disfuncionalidades buropatológicas, la lentitud decisoria y la ineficiencia de sus procesos, terminó provocando la desregulación extrema, la demolición institucional del Estado weberiano y la instalación de un nuevo modelo de gestión pública individualista que, aun teniendo como ventaja el ejercicio de la capacidad de emprendimiento individual, la creatividad y el entrepreneurship, treinta años más tarde termina derrumbándose y arrastrando al abismo a sociedades enteras.

Podemos resumir lo anterior con la pregunta: nuevos modelos de gestión pública después del big bang paradigmático: ¿quo vadis?, y extender este mismo interrogante hacia los modelos de cultura organizacional y liderazgo que garanticen coherencia con estos nuevos potenciales modelos de gestión pública. En el próximo punto desarrollaremos más detalladamente conceptos de cultura organizacional hoy día existente (as is) y la que imaginamos más adecuada a los potenciales nuevos modelos de gestión pública (to be). Dejaremos el tema del liderazgo para otros trabajos.

Los modelos de gestión y cultura organizacional

Dentro de este marco de ideas, los estudios acerca de la cultura organizacional nos enseñan algunas lecciones que no podemos menospreciar. En primer lugar, que el Estado y sus organizaciones componentes presentan dentro de sus elementos estructurantes una cultura organizacional. Segundo, que la cultura es esencialmente invisible y está compuesta por un conjunto de modelos mentales relativamente compartidos.

En tercer lugar, que la cultura organizacional suele ser un elemento estable de la organización y, por lo tanto, difícil de cambiar ya que se cristaliza a través del aprendizaje colectivo que experimenta un grupo a lo largo de un extendido período.

La cultura organizacional influye en qué valora la gente y cómo se comporta dentro de la organización, el tipo de comportamiento que se alienta y se castiga, el grado de compromiso con la organización, el condicionamiento (invisible) sobre los métodos y técnicas de gestión y administración, la forma de enfrentar los problemas y cómo se piensan las soluciones, la percepción de la realidad organizacional por parte de los que pertenecen a la organización en cuestión y la actitud frente al cambio.

El concepto de cultura organizacional se difundió a partir de los años ’80. La interpretación cultural de la organización asume los conceptos sociológicos y antropológicos que destacan el papel del hombre como creador de símbolos, lenguajes, creencias, visiones, ideologías y mitos que expresan un sistema de significados aceptados pública y colectivamente en un grupo dado, para un determinado segmento temporal.

Para que se comprenda la influencia que ejerce la cultura organizacional sobre las instituciones es necesario aclarar el significado del conjunto de categorías de análisis para dar cuenta de la cultura organizacional: artefactos y clima organizacional, valores laborales, tipos culturales y presunciones básicas.

El clima es la manifestación más visible de la cultura. Comprende las sensaciones de bienestar y malestar que experimentan las personas con distintos aspectos de la vida laboral en una organización.

Los artefactos son producciones tangibles que la cultura genera y que pueden “verse y tocarse”; por ejemplo: el lay-out, espacio físico, tecnologías, manuales de proceso, entre otros.

Los valores laborales son las convicciones que los miembros de una organización tienen en cuanto a preferir cierto estado de cosas por encima de otros. Los valores representan la base de evaluación que los miembros de una organización emplean para juzgar situaciones, actos, objetos y personas.

Los tipos culturales son los modelos de cultura organizacional que responden a formas particulares de relacionarse con el contexto, de conducir, de recompensar a la gente, etc. Se trata de tipos ideales que nos permiten estudiar la cultura organizacional en cinco variantes.

1. Tipos culturales históricos

1.1. Culturas paternalistas: cultura organizacional que prioriza el cuidado de las relaciones interpersonales por sobre la orientación a los resultados, objetivos y metas. Frecuentemente es asociada con el cuidado del bienestar de los miembros de la organización, la lealtad entre los mismos y con la organización, la receptividad frente a las demandas, los altos niveles de seguridad en las funciones, la complacencia hacia la autoridad, el ambiente familiar y amigable.

1.2. Culturas anómicas: suelen expresarse como desinterés, indiferencia y falta de compromiso con la organización, caracterizada por un estado de incertidumbre y confusión. La pérdida de entusiasmo, la ausencia de recompensas o de un sistema de premios y castigos, la escasa seguridad laboral, el desconocimiento de reglas, misiones y objetivos, la baja circulación de información son indicadores de anomia. Este tipo cultural puede estar presente en aquellas organizaciones en las cuales el cambio es vivido como algo traumático.

1.3. Culturas apáticas: se caracterizan por la excesiva prudencia en la administración y gestión, que se expresa a través del apego a las normas y reglas, el estilo conservador, altos niveles de rutinas en la asignación de las tareas y en su realización, la tendencia a evitar el conflicto, la subestimación de la innovación y la creatividad. Suele asociarse la apatía a las organizaciones de fuerte tradición burocrática.

2. Tipos culturales neo-organizacionales

2.1. Culturas exigentes: se caracterizan por enfatizar en un vínculo laboral demandante e inflexible, basado en la fijación de objetivos y la exigencia de su cumplimiento. La cultura exigente prioriza valores como la eficiencia, la competencia, el afán de superación y el progreso personal.

2.2. Culturas integrativas: suponen una adecuada combinación entre la orientación a los resultados y a la gente tanto dentro como fuera de la organización. Todo ello implica: dirección estratégica, visión, compromiso, trabajo en equipo, buena comunicación, preocupación por el desempeño individual y grupal, participación.

Tomando lo anterior, lo que buscamos es comprender la cultura organizacional en el ámbito de los aparatos estatales, y dentro del marco de las transformaciones del Estado, especialmente después del big bang paradigmático. La idea es pensar si estas culturas han sido un escollo para la implementación de los cambios o, por el contrario, nunca se tuvo en cuenta como eje estratégico el cambio cultural para favorecer la transformación. Para esto, utilizaremos índices ya validados en otras investigaciones a través de mediciones empíricas de valores y tipos culturales.

La cultura administrativa pública se identifica habitualmente con la cultura burocrática. Sin desconocer las limitaciones de semejante generalización, se advierte en la administración pública el esquema de valores derivado de las concepciones burocráticas que predominan en los modelos tradicionales. Las buropatologías de esta cultura serían falta de apoyo al esfuerzo global y reducida capacidad de innovación.

Los procesos reformistas involucran necesariamente a los funcionarios públicos. Esto ocurre especialmente cuando dichos procesos operan sobre componentes que bloquean transformaciones de los sistemas, estructuras y procesos de la administración pública. Considerando esta situación, las transformaciones afectan o deberían afectar necesariamente la cultura de las organizaciones públicas y, por ende, la de sus empleados. Decimos deberían afectar porque para el caso argentino la cultura organizacional fue una variable no demasiado tenida en cuenta.

En este sentido, la administración pública argentina muestra marcadas preferencias hacia el conjunto de valores laborales denominados básicos y luego los sociales, siendo escasa la importancia asignada a los valores de reconocimiento y autorrealización.

* Los valores laborales más destacados serían los básicos (estabilidad y mejora de ingresos).
* Los tipos culturales dominantes corresponden a los tipos apáticos y paternalistas.
* Las presunciones básicas indicarían que tiende a ser destacable la percepción de distancia respecto de los centros y ámbitos en los cuales se concentra el proceso de toma de decisiones, y que los niveles de tolerancia de situaciones de incertidumbre tienden a ser bajos.
* Los niveles relativamente altos de power distance parecen sugerir que las relaciones de poder se traducen en un sistema formal de jerarquías en el cual existe una marcada dependencia de los niveles jerárquicos más bajos respecto de los más altos. Es decir, los subordinados esperan que los superiores tomen discrecionalmente las decisiones.
* El cambio e innovación organizacional son percibidos con desconfianza y en términos de transgresión, y no como el producto de un desarrollo y maduración institucional.
* Por lo señalado, la cultura organizacional indicaría que la administración pública central constituiría hoy un tipo de organización rígida, poco flexible y altamente burocratizada. Este tipo de organización, lejos de incentivar el proceso de transformación del Estado, constituiría un obstáculo para el mismo.

En el análisis realizado sobre tipos culturales se trabajó con un índice de “frustración organizacional” que mide la distancia entre los tipos culturales existentes y los tipos culturales deseados. A través de los datos obtenidos en los relevamientos se ha corroborado que los dos tipos culturales, apático y anómico, predominan ampliamente en la cultura organizacional pública. Inversamente, si analizamos las preferencias manifestadas, estas se inclinan más por los tipos culturales integrativos. A partir de estos datos podemos extraer como primera conclusión que el índice de frustración organizacional tiende a ser importante.

Llamamos índice de frustración a la brecha existente entre los valores actuales y los deseados. Esto no es visto negativamente sino como una marca en la deseabilidad del cambio.

En consecuencia, las dependencias públicas serían organizaciones caracterizadas por la omnipresencia de reglas destinadas a establecer qué y cómo se hacen las cosas, y no tanto qué y para qué. Los márgenes de flexibilidad y libertad en las tareas tienden a ser escasos.

Este conjunto de rasgos sumados a otros como la disfuncionalidad y la lentitud son reflejo de una cultura organizacional que podemos asociar a la “lógica del expediente”, regida por parámetros estáticos y marcadamente burocratizados.

Sobre la cultura en la administración pública argentina

Partimos de una serie de consideraciones iniciales que estaban dirigidas a mostrar, primero, que los procesos de transformación del Estado que se han puesto en marcha en la Argentina tuvieron escasamente en cuenta la cultura organizacional. Segundo, que dicha omisión incide en el desarrollo de los procesos de transformación. Tercero, que la cultura organizacional es un componente estructural presente en toda organización que puede incentivar, frenar u obstaculizar los procesos de cambios. Los rasgos presentes en la cultura organizacional tienden a contrarrestar los efectos modernizantes de la retórica de los procesos de transformación. Los nuevos modelos de gestión deberían tener en cuenta esta variable, muy especialmente después del big bang paradigmático.

El éxito de cualquier proceso de reforma estaría condicionado a que se produzcan modificaciones importantes en el ámbito cultural. El cambio de la cultura implica una modificación sustancial de una situación estructurante, una cristalización que debe romperse para construir nuevos valores, nuevos modelos. En este sentido, resultará necesario elevar, en primer lugar, los niveles de tolerancia a situaciones de incertidumbre provocadas o acrecentadas por el cambio organizacional. En segundo lugar, parecería indispensable introducir modificaciones en el tipo cultural en pos de incorporar rasgos propios de los nuevos modelos, en especial del tipo cultural que hemos definido como integrativo. Ello traería como consecuencia cambios en el mapa valorativo de la cultura organizacional impulsando una mayor priorización de valores como el desafío, la necesidad de aprendizaje, el crecimiento, entre otros.

Lo anteriormente señalado sólo será posible con otros tipos de liderazgo. Los cambios organizacionales son impulsados por líderes, y tal como sostienen House y Javidan en su libro Overview of Globe, en Culture, Leadership and Organizations (2004), el liderazgo efectivo en procesos de cambio está culturalmente sustentado (culturally endorsed leadership): no hay líderes efectivos en general, sino líderes efectivos que serán tales en la medida que desarrollen actitudes, habilidades y comportamientos congruentes con la cultura que los sostiene y de la cual emergen. Pero también existen líderes contraculturales, aquellos cuyas características permiten desencadenar procesos de cambio, aun dentro de una cultura organizacional que originalmente no los sustenta y que después los unge como líderes con legitimidad. Para estos nuevos líderes no será menor el esfuerzo: desafiar la cultura existente, fundar una nueva, liderar la transición contraculturalmente.

Es necesario que las nuevas políticas públicas partan de una noción del Estado como organización proactiva con capacidad de percibir y entender los cambios y los efectos que estos tienen sobre las formas de sentir y actuar de sus miembros. Ello implica que el cambio debe ser planeado y gerenciado, tomando en consideración todos los elementos que forman parte de la organización, desde los más visibles hasta los más intangibles: desde modelos y tecnologías de gestión pública hasta culturas organizacionales y liderazgos.

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