Ni marioneta ni experto independiente. ¿A quién responde el FMI?

Ni marioneta ni experto independiente. ¿A quién responde el FMI?

Por Pablo Nemiña

Al contrario de las visiones simplistas que lo conciben solo como un ejecutor de la voluntad de las potencias o bien como una institución imparcial, este organismo internacional debe su comportamiento al resultado de una pugna de intereses: qué rol juegan los acreedores, su propia burocracia y el contexto de los países deudores.
 
Sociólogo y Doctor en Ciencias Sociales, en ambos casos por la Universidad de Buenos Aires. Investigador Asistente del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas, con sede en el Centro de Estudios Sociales de la Economía del Instituto de Altos Estudios Sociales de la Universidad Nacional de San Martín. Investigador Asociado del Área de Relaciones Internacionales de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, Argentina. E-mail: pablonemina@yahoo.com.ar


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Según N. Woods, el principal éxito del FMI fue globalizar y extender la dominación de las finanzas hacia los países en desarrollo. A través de las recomendaciones incluidas en sus informes, pero sobre todo mediante las condicionalidades incluidas en los acuerdos de financiamiento, el organismo promovió la liberalización y desregulación financiera, las reformas pro mercado, y la eliminación de las restricciones a los movimientos de capital. ¿Qué motivos explican su acción?
Para algunos es el resultado de las exigencias de los países centrales, al servicio de los cuales estaría el Fondo. Otros señalan que es la consecuencia de la aplicación de criterios técnicos y políticamente neutrales, establecidos colectivamente por la comunidad internacional. Así, el Fondo aparece como una marioneta de las potencias o una institución autónoma y neutral depositaria de un saber experto.

Si bien el comportamiento del FMI está influido por los intereses de los países centrales, no es un mero reflejo de ellos, y es notorio que su acción está condicionada por los intereses de grupos sociales específicos. Esto implica concebir al FMI como un actor social con autonomía relativa, que está atravesado por intereses de diversos actores que condicionan, pero no determinan su acción. Más concretamente, el carácter de actor político del FMI no se restringe a la reproducción de los intereses económicos y geopolíticos de los países centrales, sino que también resalta otras dos fuentes de influencia como son los propios intereses institucionales y burocráticos, y los del deudor.

Las potencias

La principal fuente de recursos financieros del FMI es el capital suscripto por los países miembros, el cual corresponde a la cuota que cada Estado posee en el organismo. Las cuotas procuran reflejar la importancia de la economía del país con relación a la economía mundial, pero debido a que su valor determina el número de votos –y por ende el poder de decisión– de cada país en la institución, históricamente han sobreestimado la importancia de los países industrializados y subestimado a los países en desarrollo. Debido a la posición privilegiada que poseen en la distribución del poder dentro de la institución, la literatura de diferentes perspectivas o posiciones políticas reconoce que Estados Unidos puede incidir de manera preponderante sobre el FMI, pero ¿cómo y hasta qué punto? Primero, como reflejo de su posición dominante en la segunda posguerra, desde su fundación en 1944 Estados Unidos ha mantenido la cuota más alta y superior al 15% (hoy posee el 16,52% de los votos, seguido por Japón y China con el 6,15% y 6,09%, respectivamente), lo cual le otorga la mayor capacidad de influencia formal y capacidad de veto a las decisiones trascendentales (como el cambio de la distribución del voto) que requieren una mayoría especial del 85% de las voluntades. Segundo, Estados Unidos condiciona la selección de los miembros de la gerencia y los funcionarios superiores. Por último, hay evidencia de que la afinidad política o la vinculación económica con este país facilita recibir financiamiento por parte del FMI con menos condicionalidades (y estas, a su vez, menos exigentes) o una dispensa frente a un incumplimiento.

Si bien Estados Unidos establece los parámetros generales de acción dentro de los cuales el FMI desarrolla su actividad, su influencia se ve limitada por diversos motivos. Menos que un supuesto, los intereses de Estados Unidos son el resultado de disputas al interior del sistema político de ese país. Son conocidos los conflictos que muchas veces emergen entre el Congreso y el Ejecutivo, o entre el Departamento de Estado y el Tesoro, con relación a los temas monetarios y financieros internacionales; incluso suelen observarse diferencias entre los funcionarios de la misma dependencia. Por otra parte, en algunas circunstancias, cuando Estados Unidos no tiene un interés específico sobre los temas en agenda, deja al FMI a cargo de la situación. Finalmente, otros actores influyen sobre el organismo que no siempre comparten el mismo interés que Estados Unidos.

En esa línea, hay evidencia de que la intensidad del interés y la homogeneidad de la posición de los países del G7 con relación a la situación económica de los países en crisis se manifiestan en el otorgamiento de créditos de mayor magnitud por parte del FMI. El sector financiero también logra condicionar al FMI, ya sea a través del lobby o indirectamente mediante la posición de los representantes de los gobiernos de las principales plazas financieras. De acuerdo con el paradigma preponderante en el organismo, los acuerdos suelen impedir la implementación de controles de capital ya que buscan contribuir a restablecer el equilibrio externo mediante el aumento de la confianza de los inversores, lo cual alentaría un incremento del flujo de capitales externos y una caída de la tasa de interés. Esto, a su vez, generaría la reactivación de la economía que permitiría afrontar con mayor holgura los servicios de la deuda y por ende mejorar la percepción de solvencia de la economía. Sin embargo, la evidencia muestra que en reiteradas ocasiones los créditos garantizan transitoriamente los pagos de deuda externa y la fuga de capitales, a costa de posponer –e incluso agravar– una ineludible crisis de deuda. Asimismo, cuando las reestructuraciones se vuelven inevitables, el FMI promueve frecuentemente medidas favorables a los acreedores.
La afinidad de intereses entre los centros financieros y el poder político internacional se reflejaría, según algunos observadores, en la consolidación del “complejo Wall Street-Tesoro”, integrado también por el FMI. Se trata de una interpretación que atiende una vinculación estructural, pero que la reciente posición crítica del organismo sobre el endeudamiento griego –en línea con la condena a los salvatajes que impulsó Anne Krueger como vicedirectora gerente a comienzos de los 2000– convoca a examinar.

La burocracia

Los organismos internacionales se debaten entre satisfacer los deseos de los países dominantes y mantener su independencia y credibilidad como agencias técnicas, para lo cual deben ser percibidos como instituciones legítimas. Esta legitimidad es fuente de poder y resistencia, ya que, como toda organización compleja, el FMI puede concebirse como un actor social con entidad propia que promueve sus propios intereses.

Al igual que toda institución, el FMI posee como primer objetivo perdurar en el tiempo. Para esto precisa recursos simbólicos y materiales que, a su vez, le otorgan autonomía de acción. S. Strange identifica dos fuentes de autonomía del FMI: un fondo de recursos propio, conformado por las cuotas que aportan los países miembros, y la creciente capacidad de decisión que han adquirido sus funcionarios. A medida que el trabajo del Directorio Ejecutivo se recarga y complejiza, depende en mayor medida de la opinión del staff, que en algunos casos persigue su propia agenda orientada a ganar poder, prestigio o autonomía de las potencias. La evidencia muestra que, durante los períodos de revisión regular de las cuotas, el FMI promueve el otorgamiento expeditivo de créditos con el objetivo de reducir sus recursos disponibles y justificar el reclamo por un aumento de sus recursos financieros. Asimismo, la liberalización de la cuenta de capital que el Fondo promovió de manera intensa durante la década de 1990, que impulsó la integración financiera de los países en desarrollo a los mercados globales, fue una iniciativa del staff. En esta línea de argumentación, la promoción de reformas pro mercado y financiarización respondería menos a los intereses de las potencias centrales que a una concepción neoclásica de la economía compartida por los funcionarios del organismo, quienes en su mayoría son economistas formados en reconocidas universidades anglosajonas que reproducen una mirada ortodoxa de la disciplina. El FMI estuvo a la vanguardia de la difusión de estas ideas a través de sus condicionalidades, recomendaciones, e intercambios con funcionarios nacionales, que hoy se han convertido en el modo de razonamiento de buena parte de los principales agentes económicos.

Con todo, la burocracia posee autonomía limitada. En términos financieros, el Fondo depende de la utilización de su financiamiento ya que sus gastos operativos se financian a partir de los intereses que pagan los países sobre los préstamos. Por otra parte, diversos trabajos han caracterizado al FMI como una institución verticalista y centralizada, en la cual el Directorio Ejecutivo y la gerencia conservan un amplio poder de decisión por sobre el staff.

El deudor

Aunque el financiamiento del Fondo puede ser decisivo ante crisis externas, la disposición política del país que solicita el crédito es central ya que el FMI no puede implementar por sí mismo sus propios programas económicos. Los acuerdos con el FMI incluyen condicionalidades que suelen orientar el rumbo de la política económica hacia la ortodoxia, y por ende pueden generar resistencia en un gobierno que procura llevar adelante un programa económico heterodoxo, o simpatía en una administración que comparte los lineamientos neoclásicos. Por otra parte, la capacidad de influencia de los programas del FMI está vinculada a la afinidad política e ideológica que tenga con los funcionarios del país prestatario. La reforma previsional aprobada a finales de 2017, frente a una nutrida y diversa manifestación popular de oposición, fue una medida inspirada en las recomendaciones que el organismo había vertido previamente en los informes correspondientes a sus evaluaciones anuales (las llamadas consultas del Artículo IV) y que el gobierno impulsó de manera voluntaria. La convergencia de agendas favorece la persuasión por parte del Fondo en un rol similar al de un consultor privilegiado, sin necesidad de apelar a las condicionalidades.

Por otra parte, los países no recurren al financiamiento del organismo solo cuando atraviesan una crisis de balanza de pagos. A pesar de no necesitar divisas, el gobierno liberal de Lacalle suscribió un acuerdo con el FMI para reforzar la presión hacia los sindicatos y empresarios que se oponían a las reformas de mercado en Uruguay durante los ’90. En cambio, a pesar de atravesar por una crisis externa a comienzos de la década de 1980, la gestión nacionalista de Nyerere en Tanzania se negó a acordar un programa porque no estaba dispuesta a aceptar las condicionalidades ortodoxas que reclamaba el organismo. El Fondo puede convertirse así en un aliado externo de actores locales que desean promover ciertos lineamientos o definirse como un adversario ideológico cuando se busca recusarlos.
Si bien la situación económica es un factor relevante para predecir la disposición de un país a acordar un programa con el FMI, la evidencia muestra que los países con regímenes democráticos son más propensos a buscar financiamiento para mitigar los efectos sociales y políticos negativos de una profunda crisis. No obstante, esto no se traduce necesariamente en gestiones exitosas ante el organismo. Durante mediados de la década de 1970 el Fondo denegó créditos a diversas democracias que profundizaban las reformas populares en América latina y atravesaban por desequilibrios externos, pero aprobó rápidamente créditos a las dictaduras de Chile, Argentina y Uruguay que tomaron el poder en el marco del Plan Cóndor y promovieron la implementación de reformas neoliberales.

Los ejemplos presentados permiten advertir que el Fondo no posee alianzas dadas de antemano con determinados actores económicos como el empresariado extranjero o la oligarquía agraria. Si bien históricamente ha demostrado ser proempresario y posee afinidades recurrentes con el sector financiero, en particular los acreedores extranjeros, su comportamiento expresa los conflictos entre sus lineamientos, los intereses de las diferentes fracciones de la elite local, y la viabilidad política que las sociedades consienten a las reformas.

A modo de cierre

Concebir al FMI como un actor social con autonomía relativa implica evitar asumirlo de antemano como una “correa de transmisión” de los intereses hegemónicos o una institución imparcial libre de condicionamientos políticos. Si el grado y el alcance de esa autonomía se definen en pujas de poder entre los diferentes actores involucrados en el proceso, en las cuales algunos se encuentran en posición de fuerza pero ninguno ostenta una posición determinante, la acción del organismo no puede separarse del contexto en el cual se ejerce. Así, el comportamiento del FMI es menos un guión prescrito que el resultado contingente de la intervención de tres factores interrelacionados entre sí: los intereses económicos y geopolíticos de los países centrales, los intereses internos de la institución y su burocracia, y la dinámica política interna del país prestatario.

Por último, en el marco de la coyuntura actual nos permitimos plantear una reflexión acerca de su regreso impetuoso a la Argentina. La obtención de una línea de crédito por 57.000 millones de dólares, el programa con desembolsos más alto de la historia del FMI y equivalente a doce veces la cuota argentina, requiere necesariamente el visto bueno de las potencias centrales, en especial, Estados Unidos y el resto de los países del G7. El apoyo al gobierno de Macri es un espaldarazo a un gobierno que promueve dar vuelta la página de los gobiernos neodesarrollistas a fuerza de avanzar en la apertura financiera y comercial y la implementación de reformas pro mercado, que profundizan la integración dependiente de nuestro país en la economía global. Respecto del gobierno, el programa permite acceder al financiamiento externo a una tasa de interés relativamente baja (entre 4% y 5%) y, junto a un shock fiscal y monetario ortodoxo, espera que funcione como un sello de aprobación que restablezca la confianza de los inversores privados a fin de recuperar el financiamiento externo, en un contexto de salida de capitales desde las economías emergentes. En el caso del FMI, se vislumbran dos incentivos. Primero, apuntalar su regreso a América latina y, en particular, al Cono Sur. Estimulados por la “ola rosa” de gobiernos progresistas y el auge de los precios de las materias primas, hace más de una década que los países de América del Sur no recibían desembolsos del organismo (el último programa lo había firmado Perú en 2007). Por otra parte, debido a la duplicación de las cuotas y el aumento de las líneas de financiamiento con países luego de la crisis financiera, el Fondo cuenta con 1,35 billón de dólares en recursos totales disponibles, de los cuales tenía prestado menos del 5% antes del crédito a la Argentina.
El acuerdo constituye una excepcionalidad que refleja la necesidad financiera del gobierno, que suscribe un programa que en términos relativos está en línea con los que recibieron las economías de la periferia de Europa afectadas por la crisis, el interés político del FMI por sostener el programa económico pro mercado de un gobierno con el cual comparte –como pocos– afinidad ideológica y política, y el visto bueno de las potencias por apoyar económicamente a un gobierno que se posiciona como pivote del giro hacia la derecha en la región.

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