Modernizar la investigación penal en la provincia de Buenos Aires

Modernizar la investigación penal en la provincia de Buenos Aires

Por Guillermo Nicora


 
Abogado, posgraduado en Derecho Empresario. Investigador y miembro de la Junta Directiva Nacional del Instituto de Estudios Comparados en Ciencias Penales y Sociales (INECIP). Profesor Asociado de la Universidad Atlántida Argentina, y Agente Fiscal del Departamento Judicial Mar del Plata.


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La participación ciudadana es fundamental para lograr una mejor seguridad democrática y terminar con la complicidad de las estructuras de poder. Los foros de debate sobre la organización de la policía judicial en la provincia de Buenos Aires son un buen ejemplo.

Acaba de concluir la ronda de ocho Foros por una Seguridad Democrática con los que la Legislatura bonaerense propuso (y logró) abrir el debate público sobre el proyecto de ley de organización de la policía judicial, manda constitucional incumplida desde la reforma provincial de 1994. El modelo de amplificación y horizontalización del debate es un avance en sí mismo: todo lo que lleve hacia formas más directas de participación ciudadana debe ser bienvenido, y mucho más aún cuando se trata de un tema como el de la articulación entre seguridad y justicia, que está demasiado ausente del debate político, más allá de la agitación mediática vinculada más al mercado de la seguridad y al uso del miedo como herramienta de control social que a la construcción democrática.

Algunas buenas nuevas

1. El rechazo a la denominación “policía judicial”

Desde el principio, muchos cuestionaron la denominación “policía judicial”, tomada en el proyecto del Poder Ejecutivo y en su antecedente, el anteproyecto de la Comisión Provincial de la Memoria (CPM), desde la propia Constitución provincial. Tuvimos ocasión de sostener la viabilidad y conveniencia de abandonar esa denominación en la primera intervención que hicimos desde INECIP en el foro inaugural, en la ciudad de San Martín.

En efecto, la manda constitucional del art. 166 “Organizar la policía judicial” se cumplirá a cabalidad cuando exista un organismo para cumplir esa función. Eso no obliga a llamar “policía” a ese organismo, nombre que producirá una identificación social de la “policía judicial” como “otra policía más” (de hecho, representantes de organismos de derechos humanos resaltaron esta identificación diciendo en el último foro “no queremos más policías en nuestra provincia”).

Las voces se multiplicaron a la hora de proponer una agencia enteramente civil, profesional, técnica, destinada a la investigación de los casos penales, enteramente apartada de las disfunciones de las agencias policiales con que hoy contamos.

2. Investigación judicial y seguridad pública

Los foros demostraron que la ciudadanía ha madurado mucho la relación entre el funcionamiento de la justicia penal y la seguridad pública.

Desde el propio nombre de la iniciativa, “Foros para una Seguridad Democrática”, el giro parlamentario del proyecto a las comisiones de Seguridad de ambas cámaras, y el contenido de los discursos, se ha asimilado –como debió ser siempre– que al hablar de la agencia de investigaciones criminales se está hablando de seguridad y no sólo de justicia.

Esta asociación no es del tipo patológico que suele verse en los discursos simplistas de algunos comunicadores, vinculados a la anticuada ideología de la neutralización y que se encadena más o menos así: más delincuentes presos con condenas más largas = más tiempo “fuera de circulación” = menos delitos en las calles = más seguridad pública. Al contrario, véase un ejemplo de un mejor modo de vincular una eficaz investigación penal con la seguridad, en boca del Dr. Carlos Cañón, copresidente de la CPM, en el último foro (La Plata):

“La Policía Judicial tiene que dedicarse esencialmente a la investigación de los delitos complejos, que tienen que ver realmente con la inseguridad que sufre la sociedad, en la medida en que hay un entramado de complicidades de la policía, del poder político, de sectores que lucran con los grandes negocios de la piratería, de los desarmaderos, del narcotráfico, de la trata de personas. Y que se corra el eje de los delitos de menor cuantía que están estigmatizando a los excluidos y a los marginados, y que no focaliza donde hay que focalizar. Para esto se requiere una policía muy especializada y con nivel científico elevado y que tenga también una alta moral, y que sea incorruptible para que pueda funcionar para investigar lugares muy sensibles del poder”.

Ya no se trata de pura neutralización del “inadaptado” ni de demagogia punitiva: en varios discursos se señaló la importancia de una agencia de investigaciones civil y democrática, que tendrá un rol central a la hora de corregir este problema que señala Cañón, y que técnicamente se llama selectividad del sistema penal: el uso de la persecución penal para perseguir y castigar a los vulnerables, aumentando así el poder de los poderosos, perpetuando y agudizando las desigualdades sociales.

3. Fortalecimiento y autonomía de la defensa pública

Quizá parezca extraño que en este artículo orientado hacia la modernización de la persecución penal se hable de la defensa pública, y más aún que haya sido uno de los reclamos más potentes en los que coincidieron quienes participaron de los foros. Pero no lo es, si se considera que el más veloz y más poderoso de los automóviles de carrera es del todo inútil si no cuenta con un sistema de frenos aún más eficaz.

Es por eso que se levantaron en los foros muchas voces en favor de asegurar que la defensa cuente con recursos investigativos propios. Más aún: se reforzó la necesidad de contar con defensores autónomos y competentes y de toda una estructura autónoma de sostén y fortalecimiento de la defensa pública. Ha sido una de las conclusiones más instaladas en los ocho foros, la conveniencia de separar totalmente las estructuras de Fiscalía y Defensa, para mejor funcionamiento de ambas instituciones.

4. El fortalecimiento de la transparencia y el control republicano

También fue muy definida la opción de la gran mayoría de los participantes, que reclamaron dotar a la nueva agencia de investigaciones de mecanismos de transparencia y control republicano.

En particular, hubo coincidentes y constantes reclamos para reinstalar dos herramientas que el Ministerio de Justicia eliminó al hacer propio el anteproyecto de la CPM: en primer lugar, la obligatoriedad de la audiencia pública para la designación de las autoridades del organismo, desde la primera designación y sin aceptar un “período especial” de diseño y consolidación de la institución en manos de un funcionario nombrado discrecionalmente por el Ejecutivo.

La segunda medida reclamada por muchos de los oradores es la instalación de un Observatorio Parlamentario que funcione a manera de auditoría externa, impidiendo que la agencia de investigaciones pueda ser sesgada por los intereses del funcionariado (aunque de alguna manera responda a la expresión mayoritaria del pueblo), en detrimento del respeto a los derechos de las minorías.

5. La implementación gradual en todos los sentidos

Se ha insistido con gran énfasis en la necesidad de que la nueva agencia de investigaciones no herede los graves problemas funcionales provenientes del funcionamiento real y concreto de la Policía de la Provincia. Una medida profiláctica que ha tenido varios impulsores pero que no despierta entusiasmo entre los fiscales y los sectores más comprometidos con el éxito de las tareas investigativas es la prohibición radical de traspasar funcionarios desde los cuerpos policiales a la nueva policía.

Esto determinaría (así fue señalado por INECIP, entre otros) una enorme demora para la puesta en marcha de la agencia, ya que si no se puede incorporar a ninguno de los funcionarios que hoy prestan servicios en la Policía de Seguridad y en la Policía Científica, que depende de ella, y debe confiarse en la formación de nuevos especialistas “desde cero”, está claro que la provincia quedará sin servicios competentes de escena del crimen (base de la investigación de un gran número de delitos violentos) por al menos un lustro, si no dos, además de la enorme inversión que demandará la formación y entrenamiento de los nuevos criminalistas.

Ante esa realidad, se ha destacado en los foros (no quizá por el número de las intervenciones en ese sentido, pero sí con contundencia en los argumentos) el criterio de que la nueva agencia de investigaciones tendrá que intervenir –al menos durante los primeros años– sólo en los casos que el fiscal a cargo de la investigación le asigne, y no en un “catálogo” de delitos preestablecido por ley.

También se ha puesto énfasis en que, a la hora de diseñar las estructuras y organizar los programas de formación inicial y perfeccionamiento de los cuadros, la nueva agencia de investigaciones tiene que orientarse hacia el delito complejo y cometido al amparo de las estructuras de poder, más que a la persecución indiscriminada del delito común, como sugerían tanto el proyecto del Ejecutivo como de su antecedente de la CPM.

Sin embargo, debe prestarse atención a un punto: la especialización en la investigación de delitos complejos no debe ser (a pesar de los anhelos mayoritariamente expresados) una decisión de diseño, sino más bien una estrategia de implementación. En el largo plazo ha sido contundente el reclamo de que se acabe por transferir a la nueva estructura las responsabilidades sobre toda la investigación criminal, de forma de apartar de ella en forma prácticamente total a la policía de seguridad. Por lo tanto, parece conveniente fijar en la ley orgánica las cuestiones centrales vinculadas a las especialidades científicas y técnicas y la posibilidad de intervenir en delitos de toda índole, aunque en el proceso de implementación estas potestades no serán desarrolladas de manera prioritaria, y durante unos cuantos años la intervención primaria en la escena del crimen, tanto desde el aspecto del relevamiento de evidencia física como en la primera actividad de recolección de información, seguirá a cargo en forma masiva de la cuestionada policía de la provincia. Volveremos enseguida sobre esta cuestión.

No todo son rosas

Escaso diagnóstico sobre el Ministerio Público

Llama la atención que, cuando muchas voces se levantaron para denunciar las ineficacias del sistema en la persecución de delitos complejos o que se cometen al amparo de estructuras de poder, y no pocas de esas voces mostraron una enorme deuda del Ministerio Público con la sociedad, sin embargo, hubo pocos que alertaron sobre la imperiosa necesidad de echarles un ojo a las fiscalías antes de entregarles una nueva y poderosa herramienta investigativa.

Se ha discutido incesantemente sobre la importancia de la formación, de la asignación de recursos económicos y materiales suficientes para afrontar los modernos desafíos investigativos, de la instalación de un sistema de audiencias públicas para la designación de funcionarios, de la creación de un Observatorio Legislativo que monitoree el funcionamiento de la Agencia, etc., etc. Pero no se han levantado muchas voces advirtiendo que todo ese esfuerzo de avanzar en los valores organizacionales de democracia, participación, transparencia, excelencia, etc., se malgastará si, paralelamente, no se pone énfasis en la generación de una cultura organizacional análoga dentro del Ministerio Público, que es donde se insertará la nueva organización.

Se diseña una organización de excelencia y se la pretende insertar dentro de un Ministerio Público cuyo diseño copia las estructuras judiciales sin razón para ello, donde todos los cargos de conducción son vitalicios, donde no existe una auténtica carrera ni visos de profesionalización (de hecho, lo único a lo que puede aspirar un fiscal una vez que es nombrado en el cargo es a seguir en él o abandonar el Ministerio Público tras una nominación como juez), donde el presupuesto de capacitación es insignificante, donde no se forma a los fiscales en la investigación criminal moderna, salvo esfuerzos personales loables.

¿Qué sentido tiene exigir un informe anual sobre el modo en que trabajó la Agencia de Investigaciones si el Ministerio Público a cuyo servicio está no tiene obligación de hacerlo? ¿En qué cambiará agregar transparencia a la designación de las autoridades de la Agencia cuando los fiscales y sus auxiliares siguen siendo designados por procedimientos oscuros y generalmente insatisfactorios? ¿Por qué se ponen severísimos requisitos de incompatibilidad a los aspirantes a ingresar a la Agencia de Investigaciones y sin embargo se permite a esas personas concursar como fiscales o ser designados como auxiliares directos de estos?

Las esperanzas de que el debate sobre la organización de la policía judicial activara productivamente el debate sobre el imperioso rediseño institucional del Ministerio Público se han visto bastante diluidas.

Las aporías de la implementación

Surge con claridad de la redacción original del proyecto del Ejecutivo (que reproduce casi textualmente el de la CPM) que el viento que hincha las velas de esta decisión de organizar la policía judicial proviene más de la ineficacia en delitos comunes de alta exposición mediática que de la preocupación por los crímenes de los poderosos. No de otra manera debe leerse la disposición que impone a la nueva estructura organizativa la intervención en todos los homicidios dolosos, que en realidad sólo son delitos complejos cuando son cometidos y encubiertos desde el poder. Integran esta preocupación las disposiciones que (repitiendo lo que ya está previsto en el Código Procesal) mencionan minuciosamente el rol de los miembros de la agencia en el lugar del hecho y en las primeras diligencias previas a la asunción de la dirección del caso por un fiscal, reglas generalmente inútiles a la hora de investigar los principales delitos complejos, que son los vinculados a la corrupción, a actividades económicas y a organizaciones criminales, y no a hechos de sangre.

De hecho, sería mucho más importante (como reclamaron casi todos los fiscales que participaron de los foros) que se regulara el modo por el que la nueva agencia podrá acceder a los cuantiosos (y valiosos) datos almacenados en bases oficiales y privadas, o el modo en que se transferirá la actividad de intercepción y análisis de comunicaciones electrónicas, hoy coto vedado de la SIDE y los cuerpos policiales. En este punto se juega no sólo mucho de la eficiencia investigativa, sino además la suerte del control sobre las principales fuentes de amenaza a la privacidad de los ciudadanos. Nada de esto surge del proyecto oficial, y es de esperar que la revisión parlamentaria del texto se haga cargo de que este auténtico nudo gordiano debe estar entre las primeras competencias investigativas a transferir. Sólo así se justificará tanta preocupación por la transparencia y el control.

El centralismo y la construcción de nuevas burocracias

Otro tema en el que será fundamental hacer eje a la hora de reescribir el proyecto es el vinculado a la necesidad de deconstruir el potente aparato burocrático centralista que la CPM y el Ejecutivo han previsto para la nueva agencia.

Al Director General (cargo de evidente necesidad y relieve) se le agrega un Director Adjunto y una segunda línea de funcionarios (los “secretarios”) del todo inconvenientes e innecesarios, ya que relegan a las jefaturas territoriales a un tercer plano intrascendente, siendo que son estas las que deberán afrontar las presiones de los fiscales y del público.

Se replica la lógica de la Policía Bonaerense: hay “jefes platenses” entre los cortinados del poder, y las responsabilidades se diluyen y desdibujan.

La selección más o menos transparente de estos cargos intermedios no soluciona el problema central, que es que restan en vez de sumar.

Poner las decisiones en una “mesa chica” de seis o siete personas que viven y trabajan en la capital de la provincia, interactuando de todas las formas posibles con las otras cúpulas metropolitanas, produce el fenómeno de que controlantes y controlados, investigadores e investigados, comparten palcos en los actos públicos, pertenecen al mismo núcleo social y, en definitiva, son muy fáciles de cooptar.

En lugar de esta nueva burocracia (una más), desde INECIP hemos propuesto que por debajo del Director General sólo exista un Directorio, compuesto por todos los jefes departamentales, más uno o dos funcionarios (del mismo nivel que los anteriores) encargados de las cuestiones que necesariamente deben centralizarse, como la coordinación de los laboratorios y otros recursos tecnológicos de alto costo que no se justifica replicar en cada jurisdicción o la cooperación entre agencias investigativas. Este Directorio de más de veinte miembros es un órgano colegiado, distribuido en todo el territorio provincial, y mucho más resistente a los acuerdos de cúpula y a las intrigas palaciegas que un pequeño gabinete capitalino.

También debe ponerse el freno a la expansión burocrática compartiendo áreas clave con las fiscalías: no hay razón para que no compartan una única estructura administrativa, y una única área de capacitación. Al contrario, el compartir estos servicios creará una muy superior permeabilidad entre dos organizaciones (la de fiscales y la de investigadores) que no pueden trabajar disociadas y que necesitan compartir principios, objetivos y cultura. Especialmente, no puede permitirse que existan brechas administrativas ni de formación entre investigadores y fiscales: cada desinteligencia entre ellos equivale a un fracaso investigativo, cuando menos.

Destacados:

1.
Todo lo que lleve hacia formas más directas de participación ciudadana debe ser bienvenido, y mucho más aún cuando se trata de un tema como el de la articulación entre seguridad y justicia, que está demasiado ausente del debate político.

2.
“La Policía Judicial tiene que dedicarse esencialmente a la investigación de los delitos complejos, que tienen que ver realmente con la inseguridad que sufre la sociedad, en la medida en que hay un entramado de complicidades de la policía, del poder político, de sectores que lucran con los grandes negocios de la piratería, de los desarmaderos, del narcotráfico, de la trata de personas”.

3.
A la hora de diseñar las estructuras y organizar los programas de formación inicial y perfeccionamiento de los cuadros, la nueva agencia de investigaciones tiene que orientarse hacia el delito complejo y cometido al amparo de las estructuras de poder, más que a la persecución indiscriminada del delito común.

4.
Poner las decisiones en una “mesa chica” de seis o siete personas que viven y trabajan en la capital de la provincia, interactuando de todas las formas posibles con las otras cúpulas metropolitanas, produce el fenómeno de que controlantes y controlados, investigadores e investigados, comparten palcos en los actos públicos, pertenecen al mismo núcleo social y, en definitiva, son muy fáciles de cooptar.

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Fotos: Fachada de tribunales y juzgados, policía de la provincia

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Artículos de este número

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El rompecabezas de la seguridad democrática
Daniel O. Cuenca
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El problema de la inseguridad no existe
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Mendoza, en donde la inseguridad la tiene el gobernante
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