Modelo extractivo y conflictos en el Perú

Modelo extractivo y conflictos en el Perú

Por Gerardo Damonte

Con excepción de algunos casos emblemáticos, las múltiples disputas asociadas a los desarrollos de megaminería no son cabalmente conocidas por la sociedad peruana. Hasta el momento, tampoco han logrado cristalizar en la formación de un frente nacional con una agenda alternativa de desarrollo no extractivo.
 
Ph.D. en Antropología por la Universidad de Cornell. Profesor Asociado del Departamento de Ciencias Sociales de la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP) e Investigador Principal del Grupo de Análisis para el Desarrollo (GRADE)


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El Perú es un país rico en recursos minerales y, desde tiempos coloniales, la minería ha sido una actividad importante en el país. Luego de la independencia, el sector minero ha pasado por ciclos de bonanza y declive generalmente asociados a los vaivenes del mercado global puesto que la minería ha sido siempre una actividad orientada principalmente al mercado internacional. En las últimas décadas, los gobiernos sucesivos han profundizado un modelo de desarrollo muy dependiente de la actividad minera, en particular a gran escala.
A partir de los años noventa se ha ido consolidando en el Perú un modelo económico neoliberal que privilegia la exportación de materias primas al desarrollo de un mercado interno y que, por consiguiente, es muy dependiente de la extracción de recursos naturales, en este caso, principalmente mineros. Este modelo fue exitoso en términos económicos puesto que permitió atraer gran cantidad de inversión extranjera al sector minero, logrando así que este rubro lidere el crecimiento económico por varios años. La apuesta neoliberal coincidió con la subida en el precio de los minerales, inaugurando un nuevo ciclo de expansión minera en el Perú que duró hasta hace unos pocos años, cuando los precios de los minerales se estancaron o comenzaron a bajar. En la actualidad, el modelo económico afronta problemas de sostenibilidad económica, en un contexto global donde la inversión escasea, y de cuestionamientos políticos por la deuda social y conflictividad que ha dejado al país.

El modelo extractivo minero peruano tiene ciertas características básicas. En términos políticos, su fortaleza se basa en la consolidación de una elite extractiva. Esta elite ha conseguido generar consensos sobre la base de un poderoso discurso donde la expansión de la megaminería privada es el factor fundamental para lograr crecimiento económico, y este, a su vez, una condición necesaria para el bienestar social del país. En este sentido, la consolidación del modelo ha supuesto cambios sustanciales en la estructura y política del Estado que se busca sean funcionales al desarrollo extractivo. En términos económicos, el modelo se ha sostenido en el crecimiento basado en la atracción de gran capital foráneo para el desarrollo de minería a gran escala con esquemas flexibles de regulación donde el interés privado predomina. En términos sociales, el modelo no ha logrado cumplir sus promesas de bienestar puesto que el crecimiento económico que ha producido no se ha traducido en mejoras en el nivel de vida en los lugares de extracción, ni ha redundado en la reducción de las enormes brechas de desigualdad que persisten en el país. Por el contrario, el fin del ciclo de expansión minera deja pasivos ambientales y expectativas sociales que difícilmente puedan ser cumplidas.

Por último, una característica importante de este modelo de desarrollo extractivo es que se ha impuesto en el contexto de una multiplicación de conflictos. En la década de los noventa comenzó a crecer el número de los conflictos asociados a proyectos mineros. En la década siguiente la Defensoría del Pueblo asumió la labor de clasificar y publicar un reporte sobre los conflictos cada año. Así sabemos que el número de conflictos mineros, que se clasifican como socioambientales, fue subiendo hasta llegar a más de 362 en el año 2010 para luego decaer y estabilizarse en algo más de 250.

Del reporte anual de la Defensoría se pueden inferir dos temas importantes. Por un lado, que el número de conflictos aparece directamente relacionado con la inversión en minería: a más inversión, más conflictos. Esto explica que con el fin del ciclo de expansión minera la cantidad de conflictos ha ido disminuyendo, aunque aún hablemos de cifras alarmantes. Por otro lado, el reporte nos muestra que la gran mayoría de los conflictos son prácticamente invisibles para la sociedad peruana, que solo toma conciencia de un pequeño grupo de conflictos que logran amplia cobertura mediática.

Los conflictos socioambientales y en particular los mineros pueden tener causas diversas. Una primera causa es la competencia entre distintas visiones de desarrollo territorial que no llegan a conciliarse. En particular en zonas indígenas o donde las labores agropecuarias han sido históricamente predominantes y económicamente relevantes, la megaminería no es bienvenida. Las visiones de desarrollo locales alternativas a la minería son muchas veces una bandera de lucha contra la expansión de la minería y en algunos casos logran constituir una oposición efectiva. Por ejemplo, los proyectos de Tambo Grande en el norte del país y Tía María en el sur afrontaron férrea oposición por parte de los agricultores y agroexportadores locales. En estos casos, la oposición local argumentó que el desarrollo agrícola era más sostenible, en términos ambientales, y rentable en términos económicos, logrando luego de ciclos de protestas que los proyectos fueran suspendidos.

Una segunda causa es la competencia por los recursos entre empresas y comunidades locales. Para acceder a los recursos minerales, las empresas mineras necesitan tener acceso a recursos como agua y tierra que usualmente son usados por comunidades locales. En el Perú, los proyectos extractivos se localizan generalmente en territorios habitados por comunidades campesinas e indígenas con derechos adquiridos sobre los recursos que utilizan. La competencia por el acceso y control del agua y la tierra entre empresas y comunidades genera, la mayor parte de las veces, enfrentamientos y/o largos procesos de negociación que prefiguran escenarios de tensión y conflictividad permanente. Estos escenarios se complejizan cuando los conflictos no sólo son por acceder al agua o la tierra, sino también por el reconocimiento de los impactos ambientales que genera la minería y la asignación de compensaciones por dichos impactos. La mayoría de los conflictos socioambientales en el Perú tienen en la competencia por los recursos su causa principal.

Una tercera causa tiene que ver con el destino de la renta que produce la actividad minera. En el Perú existe un fondo público, llamado canon minero, que se compone de la mitad de los impuestos a las ganancias pagados por las empresas mineras. Cada año, el Estado central redistribuye este fondo entre las regiones, provincias y municipios del país, privilegiando a los lugares donde se concentra la actividad minera. Asimismo, las empresas grandes generalmente establecen fondos de responsabilidad social que manejan de manera privada. Por ello, las regiones, provincias y municipios que alojan a grandes opresiones mineras pueden recibir cantidades significativas del dinero. La desigualdad en la asignación del canon minero, la asignación de los fondos empresariales de responsabilidad social, así como la manera en que las autoridades locales hacen uso del dinero proveniente de la actividad minera, han sido motivos recurrentes de conflicto. Es más, pareciera, a la luz de algunas investigaciones, que la mayor asignación de fondos públicos y privados en zonas mineras no ha ayudado a reducir sino que ha exacerbado los escenarios de conflictividad.

Sin embargo, la multiplicación y diversidad de protestas en localidades mineras no se ha cristalizado en la formación de un frente nacional que proponga una agenda alternativa de desarrollo no extractivo. Las organizaciones nacionales campesinas: la Confederación Campesina del Perú (CCP) y la Confederación Nacional Agraria (CNA), que se formaron en el contexto de la lucha por la tierra hace ya décadas, han perdido representatividad y no han logrado articular una agenda de desarrollo rural post-reforma agraria que les devuelva el protagonismo frente al desarrollo extractivo. Asimismo, la Confederación de Comunidades Afectadas por la Minería (CONACAMI), que se formó como una nueva plataforma política nacional de defensa de las comunidades frente al avance de la minería a gran escala, no pudo lograr su cometido y fue perdiendo vigencia hasta convertirse en un actor poco relevante en la actualidad.

En este contexto, los conflictos asociados a desarrollos mineros en el Perú han seguido procesos políticos específicos y contingentes. En la mayoría de los casos son las comunidades rurales que ven afectadas sus fuentes de subsistencia las que inician y lideran las protestas contra los proyectos de megaminería. Sin embargo, la experiencia nos muestra que este escenario se complejiza cuando algunas comunidades llegan a arreglos con las empresas o cuando comienzan a llegar los fondos del canon minero. Entonces los actores de la protesta se diversifican, los procesos paralelos de negociación bilateral se multiplican y los conflictos entran en largos períodos de latencia y activación.

Los períodos de latencia se asocian a los procesos de negociación. La empresa busca establecer negociaciones diferenciadas con cada uno de los actores en pugna poniendo como marco de discusión los mecanismos de acuerdo sustentados por las políticas corporativas de responsabilidad social. Cuando el conflicto se hace muy visible, interviene el Estado buscando establecer mesas de diálogo que puedan servir de espacios institucionales para la negociación y el acuerdo entre empresa, comunidad y parcialmente el Estado. Sin embargo, los procesos de negociación rara vez llegan a buen puerto con todos los actores involucrados, por lo que el conflicto se reactiva.

Cuando los conflictos se encuentran activos pueden tener baja o alta intensidad. Los de baja intensidad involucran solo a algunos actores que buscan de manera separada llegar a acuerdos con la minera o bloquear el proyecto por medio de la protesta. En los conflictos de alta intensidad, la mayoría de los actores sociales logra establecer una plataforma básica común de lucha, ya sea para negociar o bloquear el proyecto. En estos casos la capacidad negociadora de las empresas se ve muchas veces sobrepasada, por lo que aparece el Estado. Cada conflicto puede tener períodos activos sucesivos de alta y baja intensidad.

En general, la magnitud del conflicto dependerá de la cantidad de actores en pugna y de su capacidad de articulación política. La estrategia de las empresas y el Estado es segmentar las agendas políticas y establecer procesos de negociación paralelos sobre bases “técnicas” a fin de llegar a acuerdos concretos que no amenacen el desenvolvimiento del proyecto extractivo. En este escenario, las organizaciones podrían construir plataformas políticas unitarias que logren sostener una agenda común de lucha. Sin embargo, la experiencia nos muestra que esto muy rara vez sucede y, cuando ocurre, no logran mantenerse en el tiempo.
Los factores que explican esta limitada capacidad de articulación política son múltiples y se refieren generalmente a dos procesos históricos que afectaron negativamente en la institucionalidad del país: la guerra entre el Estado y Sendero Luminoso, y el régimen autoritario fujimorista de los noventa. En el contexto de la guerra interna, tanto Sendero Luminoso como el ejército peruano tuvieron como objetivo descabezar las organizaciones locales. Sendero veía a estas organizaciones políticas –muchas veces lideradas por la izquierda legal– como competencia y freno a su expansión, mientras el ejército las veía como posibles focos subversivos. En el enfrentamiento, muchas organizaciones fueron destruidas y sus dirigentes eliminados por las partes en conflicto. Una vez terminado el conflicto armado, el régimen autoritario persiguió o cooptó a las organizaciones y dirigentes opositores, afectando significativamente el tejido político institucional que aún existía. Así, la megaminería se expande, en un primer momento, en un escenario de posconflicto y autoritarismo.

En este contexto, la movilización política asociada al crecimiento extractivo se genera de manera localizada, siendo reactiva y contingente. La agencia política está fuertemente relacionada con la capacidad y recursos institucionales de las organizaciones locales como comunidades o rondas campesinas. Las demandas muy rara vez salen del ámbito local: contaminación de fuentes de agua, acuerdos no cumplidos, pedidos de mayor empleo local están entre las demandas más comunes. En la medida en que alguna o varias demandas logran ser atractivas para un mayor número de actores, la protesta crece en intensidad. Por lo general, cada conflicto es una historia distinta, siendo la gran mayoría invisibles para la sociedad nacional y el Estado, que solo reconocen los conflictos que han logrado una magnitud inusitada: los conflictos emblemáticos.

En el Perú se han desarrollado un puñado de conflictos emblemáticos que han logrado no solamente captar la atención de la sociedad nacional sino también influir en la política minera del país. Estos proyectos han logrado no solamente movilizar articuladamente grupos diversos a nivel regional bajo una sola consigna: detener el proyecto extractivo, sino que también han recibido apoyo popular regional y adhesiones múltiples a nivel nacional e internacional. Tambo Grande, Majaz o Conga son algunos de estos conflictos emblemáticos que han dado la imagen de una escalada en la movilización y el conflicto, suscitando la atención de la clase media y las altas esferas de gobierno, además de un sinnúmero de análisis políticos y académicos.

El último de los conflictos emblemáticos ha sido Tía María. En el 2003, la empresa Southern Perú anunció una inversión de 1.400 millones de dólares para el desarrollo de un proyecto minero de extracción de cobre a cielo abierto en el valle del Tambo, valle históricamente agrícola, ubicado en el distrito de Cocachacra, en la región Arequipa. Hasta el 2011, la empresa realizó exploraciones y ese año presentó un estudio de impacto ambiental (EIA) con el fin comenzar la implementación del proyecto. Ese mismo año comenzaron las protestas de los agricultores del valle del Tambo, mientras la Oficina de la Naciones Unidas para servicios a Proyectos (UNOPs) presentaba, a pedido del gobierno, un informe con 183 observaciones al EIA de Tía María. El proyecto fue suspendido hasta el 2013, cuando la empresa presentó un segundo EIA que fue aprobado por el gobierno en 2014, sin participación de la UNOPs. En 2015, los agricultores volvieron a organizar protestas contra la empresa, que aumentaron paulatinamente en intensidad. En 2016, el conflicto escaló e involucró a otros actores regionales, ante lo cual la empresa pidió apoyo al gobierno, que decidió decretar estado de emergencia y mandar al ejército. El conflicto adquirió una dimensión nacional, varias provincias y regiones se solidarizaron con los manifestantes y organizaron paros regionales. En las diversas protestas ese año murieron siete personas y más de 400 fueron heridas, mientras Tía María se convertía en tema de debate nacional. El gobierno se vio obligado a retirar al ejército y el proyecto quedó suspendido indefinidamente. Las alianzas políticas forjadas en la protesta se diluyeron y el valle recobró poco a poco su ritmo habitual.

Lo que sucede en los conflictos emblemáticos es que se producen alianzas entre amplios sectores de la sociedad. Por ejemplo, en otros casos más antiguos, como el de Tambo Grande, el sector agroexportador entró en alianza con grupos urbanos y pequeños productores; años después, en el caso de Minas Conga, las federaciones de Rondas Campesinas entraron en alianza con el frente de defensa ambiental y con el gobierno regional, que se manifestó en una actitud poco frecuente de oposición al gobierno central. Sin embargo, estas alianzas han demostrado ser frágiles puesto que en todos los casos no se han mantenido cuando el conflicto baja en intensidad o entra a un período de latencia. En los conflictos emblemáticos las alianzas se han constituido en el calor de la movilización, pero han demostrado ser coyunturales.

Por ello, estos conflictos emblemáticos no han logrado mantenerse con la misma intensidad en el tiempo y tampoco han sido la antesala de formas de movilización más articuladas a nivel nacional, ni espacios para el desarrollo de plataformas o agendas nacionales contraextractivas unitarias con presencia significativa en la esfera política peruana. Generalmente, la movilización social inicial se articula sobre objetivos específicos y comunes, pero en el caso de los conflictos emblemáticos, la capacidad organizativa se ve desbordada por un conjunto de grupos e individuos que encuentran en la movilización un espacio para expresar su descontento para con los que gobiernan. Por ello, conseguido el objetivo específico de paralizar el proyecto extractivo ante el malestar social, la movilización social se amengua y los grupos participantes vuelven a fraccionarse en varias demandas y negociaciones desarticuladas.

¿Qué ha hecho el Estado ante la multiplicación de conflictos? El modelo peruano promovió la autorregulación empresarial como marco para la gestión de conflictos. El Estado renunció en un primer momento a desarrollar políticas y mecanismos de regulación social en zonas mineras, esperando que las empresas mineras y las comunidades locales resolvieran sus diferencias de manera privada. En este sentido, la regulación social en zonas extractivas se privatizó, bajo la premisa de que las políticas de responsabilidad social corporativas brindaban parámetros suficientes para establecer una adecuada regulación o, mejor dicho, autorregulación.

Ante el colapso de este modelo de autorregulación privada, el Estado se ha visto obligado a intervenir, impulsando mesas de diálogo o creando unidades de gestión de conflictos al interior de los ministerios. Sin embargo, estos esfuerzos no escapan a la lógica política del modelo extractivo: la preeminencia de la extracción minera privada como eje de desarrollo económico por sobre consideraciones ambientales o sociales, por lo que su efectividad es muy limitada. Queda claro que desde el gobierno no se avizoran modelos alternativos de extracción, por lo que recaería en la sociedad organizada el construir e impulsar nuevos modelos de desarrollo. En el Perú esto supone un largo camino de trabajo institucional y político para que las múltiples movilizaciones y protestas se puedan transformar en planes y plataformas políticas que sirvan para la construcción de modelos alternativos de desarrollo.

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Extractivismo

Artículos de este número

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