Los Consejos Federales: ¿espacios para la institucionalización de las relaciones intergubernamentales o una manifestación de la “explotación oportunista”?

Los Consejos Federales: ¿espacios para la institucionalización de las relaciones intergubernamentales o una manifestación de la “explotación oportunista”?

Por Valeria Serafinoff

Los procesos de descentralización provocan la superposición de distintos órdenes estatales con capacidad de decisión sobre una misma problemática, volviendo necesaria la creación de instancias formales de coordinación política. Una mirada crítica a la experiencia de los Consejos Federales.
 
Dra. en Ciencia Política. Becaria Posdoctoral CONICET-CEDES. Docente de grado UNSAM y posgrado UBA, UNSAM, FLACSO y USAL


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En países federales como la Argentina, la coordinación de políticas públicas genera complejidades adicionales que resultan aún más evidentes en el marco de una descentralización de funciones y competencias. Los sistemas federales implican la existencia de múltiples arenas territorialmente superpuestas de toma de decisión. Cada una de estas arenas está conformada por autoridades elegidas democráticamente con legitimidad para definir la agenda pública y cuenta con un aparato administrativo propio.

La presencia institucional de órdenes estatales superpuestos y administrativamente independientes sugiere la posibilidad de desarrollar políticas públicas con administración diferenciada en un mismo territorio. Entonces, al considerar, por ejemplo, la política de transporte urbano observamos no sólo un complejo entramado de normas nacionales, provinciales y locales que pueden complementarse, superponerse e, incluso, contraponerse, sino también un conjunto de agencias con responsabilidad fragmentada en la implementación de la política, pero también en su seguimiento y evaluación.

El diseño institucional federal expresa la existencia de una matriz de decisión conformada a partir de jerarquías formales de autoridad y líneas formales e informales de comunicación que las atraviesan. En consecuencia, es imprescindible definir ciertos acuerdos básicos iniciales y la combinación de reglas comunes orientados a limitar los alcances del problema de la coordinación en el marco de las relaciones intergubernamentales. Así, el federalismo se estructura como un marco a partir del cual se establecen las relaciones entre actores. El aspecto estructural del mismo está presente pero, por momentos, los procesos federales pueden ser más relevantes que en otros.

El retorno a la democracia y las reformas estatales de la década del ’90 presentaron nuevos desafíos para la gobernabilidad, desafíos que se asocian tanto con la distribución de recursos (no sólo económicos sino también políticos y simbólicos) como con una nueva división del trabajo. La descentralización activa las características estructurales del federalismo poniéndolas en acto. En ese sentido, también complejiza la dinámica de relaciones intergubernamentales y redefine sus características en algún punto en el continuo entre una absoluta autonomía del gobierno central con respecto a los niveles subnacionales de gobierno y la completa autonomía de los gobiernos subnacionales con respecto a la autoridad central. Este proceso tuvo consecuencias relevantes en la medida en que generó nuevas lógicas de producción de bienes y servicios públicos y potenció el impacto de las interacciones entre los distintos niveles de gobierno sobre los resultados de las políticas públicas implementadas. Al mismo tiempo, profundizó la disparidad interprovincial.

Las relaciones intergubernamentales en la Argentina

El concepto se refiere a los vínculos entre las distintas unidades de gobierno existentes al interior de un Estado. Se trata de los mecanismos políticos y administrativos que permiten regular, organizar y, en última instancia, viabilizar la gestión pública entre los distintos niveles estatales que integran un Estado.

La existencia misma de estas relaciones implica cierto nivel de articulación (institucionalizada o no) y la consolidación de un tejido de relaciones entre distintos niveles de gobiernos. Así, distintas reglas, incentivos, prácticas, instrumentos y mecanismos de control pueden facilitar o dificultar los procesos de formulación e implementación de políticas públicas. Siguiendo a Jordana, existen tres canales a través de los que se configuran las relaciones intergubernamentales:

* Las estructuras institucionales formales: la Constitución argentina establece la existencia de tres niveles de gobierno, la competencia provincial sobre las atribuciones no delegadas al gobierno federal y la autonomía de las provincias para definir su propio régimen municipal. Si bien la Constitución establece una serie de competencias exclusivas, existe un amplio conjunto de funciones sobre las que no precisa el alcance de las responsabilidades compartidas. Por ello, distintas normas han modificado a lo largo de las décadas los alcances y responsabilidades. Otro importante aspecto que define la estructura formal de las relaciones intergubernamentales es el Régimen de Coparticipación de Impuestos, el mismo fue aprobado transitoriamente a fines de la década de los ’80 pero aún subsiste con varias modificaciones parciales. Incluso, la Asamblea Constituyente de 1994 estableció la necesidad de alcanzar un nuevo consenso para la coparticipación de ingresos, pero estableció que el mismo debe ser refrendado por los legislativos provinciales.

* La actividad de los partidos políticos, por medio de la integración partidaria y los mecanismos de articulación y coordinación al interior de un mismo partido político. En la Argentina durante los últimos veinte años se fue resquebrajando el sistema político bipartidista y el sistema político tendió a la fragmentación y territorialización. Cada arena electoral tiene su propio marco institucional y una dinámica particular.

* Las relaciones informales entre funcionarios técnicos y políticos con responsabilidad en la gestión de las distintas políticas públicas que se implementan. Se refiere al conjunto de mecanismos y prácticas recurrentemente utilizadas para la toma de decisiones y resolución de problemas.

Los mecanismos formales tienen una escasa capacidad para explicar la dinámica de las relaciones intergubernamentales en la Argentina. Las estructuras institucionales establecen pautas a través de la división de poderes y responsabilidades entre los distintos niveles de gobierno. No obstante, el predominio de los Ejecutivos para la definición de las agendas públicas reduce significativamente el peso del Legislativo, especialmente de la Cámara alta, como espacio para la articulación intergubernamental. Las prácticas informales se ven favorecidas por la existencia de múltiples zonas grises en la identificación de responsabilidades y competencias, así como por la inestabilidad de los acuerdos alcanzados. Proliferan, entonces, acuerdos coyunturales que establecen esquemas redistributivos sustentados en principios discrecionales, al tiempo que los pocos espacios institucionales para la resolución de conflictos interjurisdiccionales se muestran incapaces de imponer lineamientos y pautas transparentes para la coordinación intergubernamental.

Los Consejos Federales como espacios institucionalizados

Los Consejos Federales son: a) instancias formalizadas o con cierto nivel de formalización; b) cuya misión consiste en la coordinación de áreas específicas de políticas públicas y c) que la coordinación que apuntan a realizar es de tipo vertical, en términos que articula las decisiones de las autoridades de nivel nacional con las de nivel provincial (y que, en principio, no incluiría la participación del nivel local). Los primeros Consejos Federales han sido creados en nuestro país a fines de la década de los ’50 y, a pesar de la heterogeneidad en el alcance y su organización, pueden considerarse como exponentes de la relación que el Ejecutivo nacional establece con los ejecutivos provinciales para la formulación e implementación de políticas públicas sectoriales. En el recuadro 1 es posible observar el listado de Consejos Federales y el año de creación (36 organismos, aunque con nivel de actividad variable).

Recuadro 1: Listado de Consejos Federales y año de creación
Consejo Federal del Catastro (1958); Consejo Vial Federal (1958); Consejo Federal de Energía Eléctrica (1960); Consejo Federal de Vivienda (1962); Consejo Federal de Bienestar Social (1972-1979); Consejo Federal de Cultura y Educación (1979); Consejo Federal de Salud (1981); Consejo Federal de Turismo (1982); Consejo Federal de Comercio Exterior (1988-1999); Comisión Federal de Impuestos (1988); Consejo Federal de Medio Ambiente (1990); Consejo Federal de Previsión Social (1990); Consejo Federal Agropecuario (1990); Consejo Federal de la Función Pública (1992); Consejo Federal del Consumo (1992); Consejo Federal de Seguridad Interior (1992); Consejo Federal de Población (1992); Consejo Federal de Minería (1993); Consejo Federal de Saneamiento (1995); Consejo Federal de Desarrollo Social (1996-2002); Consejo Federal de Drogadicción y Narcotráfico; Consejo Federal de Ciencia y Tecnología (1997); Consejo Federal de Industria (1997); Consejo Federal de Adultos Mayores (1997); Consejo Federal de Discapacidad (1998); Consejo Federal del Trabajo (1999); Consejo Federal Pesquero (1999); Consejo Hídrico Federal (2003); Consejo Federal de Responsabilidad Fiscal (2004); Consejo Federal de Seguridad en Espectáculos Deportivos (2005); Consejo Federal Productivo (2005); Consejo Federal de Niñez, Adolescencia y Familia (2005); Consejo Federal de Políticas Públicas Antidiscriminatorias (2008); Consejo Federal de Planificación y Ordenamiento Territorial (2008); Consejo Federal de Justicia (2008); Consejo Federal de Hidrocarburos (2012).

Como puede verse, la mitad de los Consejos Federales surgieron durante la década de los ’90 en el marco del proceso de descentralización. Los objetivos que justifican la creación de estos pueden resumirse en: responder a viejas cuestiones con una estrategia diferente (en referencia a la incorporación, al menos formal, de las autoridades provinciales en el proceso decisorio), o bien, resolver “nuevas” issues que ingresaban en la agenda estatal.

La inexistencia de un marco normativo que defina, en términos generales, las características y atribuciones de estas instituciones permite la convivencia de distintos mecanismos de creación y organización de los Consejos Federales. Estos han surgido a partir de acuerdos federales, leyes, decretos, o bien, por medio de resoluciones. Sin embargo, como era de esperar, el análisis de los casos demuestra que cuanto mayor es el nivel de institucionalización y formalización original, mayor es la persistencia y el nivel de actividad de los mismos. La sanción de una ley de creación o la ratificación de acuerdos de creación no es una condición suficiente para explicar el margen de acción, la capacidad resolutiva ni la persistencia de los Consejos Federales pero sí parece constituirse como condición necesaria.

En términos de su conformación, en su mayoría, están integrados por una autoridad nacional y un representante del área de referencia en cada gobierno provincial. Otros Consejos están conformados por un representante de las provincias pero en representación del gobierno nacional hay más de un funcionario de la misma dependencia de la administración central, o bien, hay varios funcionarios que responden a distintas dependencias de la administración nacional. De forma que estos Consejos estarían buscando no sólo una coordinación vertical sino una coordinación de tipo horizontal. Finalmente, unos pocos casos integran también a representantes municipales, aunque estos últimos como adherentes y por integración voluntaria.

Respecto de las autoridades de los Consejos Federales es posible observar que en su mayoría son presididos por el representante del Poder Ejecutivo. Sólo en aquellos Consejos donde los representantes nacionales no son funcionarios de máxima jerarquía (ministro, secretario, subsecretario) la presidencia de los mismos recae en representantes provinciales.

Respecto de la jerarquía de los funcionarios provinciales que participan de estos espacios de coordinación federal, la situación es heterogénea ya que las provincias organizan su administración de forma distinta. En poco menos de la mitad de los casos la propia normativa de creación de los Consejos hace referencia a la autoridad que debería conformar estas instituciones. En tal sentido, las provincias suelen tener responsables de alto nivel político en áreas como Educación, Salud, Trabajo, Responsabilidad Fiscal, Producción, Seguridad Interior y sectores como el de Industria, Agropecuario, Pesca y Minería. Sin embargo, en otras áreas suelen ser directores provinciales y, por lo tanto, resulta escasa su capacidad de decisión y acción. En otras áreas como Medio Ambiente, Drogadicción, Turismo y Comercio Exterior, la representación suele ser ejercida por funcionarios con jerarquías heterogéneas en las provincias, lo que genera algunos inconvenientes al momento de adoptar resoluciones conjuntas y las capacidades del Consejo se ven atenuadas.

Asociado con los aspectos anteriormente planteados, se observa que aun cuando la presidencia pueda ser electiva (y, por lo tanto, recaer en un representante provincial) la sede de los Consejos suele ser en la ciudad de Buenos Aires. Incluso, por lo general, se emplazan en el lugar físico donde se desempeña el representante del Ejecutivo nacional.
Desde la creación de los primeros Consejos Federales hasta la actualidad es posible observar que:

* A diferencia de lo que podría preverse, los Consejos Federales no se crean exclusivamente bajo regímenes democráticos sino que algunos han surgido bajo regimenes autoritarios. La relevancia de las áreas de políticas de estos últimos (Bienestar Social, Salud y Educación) hace desestimar la relación entre la creación de estos Consejos y la búsqueda de espacios de deliberación y consenso político multinivel.

* La existencia de gobiernos multinivel divididos, aquellos donde el presidente es de un partido político distinto del partido político al que pertenece la mayoría de los gobernadores provinciales, no promueve la creación de estos organismos. Si los Consejos Federales fueran entendidos como espacios para la negociación y búsqueda de consenso entre distintas instancias de gobierno que comparten la responsabilidad sobre una política pública en particular, podría preverse una tendencia a que se incremente la creación de los mismos cuando desaparece la posibilidad de consensuar lineamientos políticos a partir de acuerdos al interior de un mismo partido.

* Tampoco se observa que las situaciones de emergencia económica y fuerte inestabilidad política promuevan la creación de estos organismos. En cambio, es evidente que la conformación de Consejos Federales acompañó los procesos descentralizadores. En tal sentido, podría concluirse que a mayor descentralización de las políticas públicas mayor surgimiento de instancias formalizadas de coordinación de políticas.

Además de las funciones de coordinación de políticas, estos organismos desempeñan, al menos formalmente, otras funciones centrales: a) asesoramiento a los poderes ejecutivos; b) evaluación de políticas públicas; c) difusión de la cuestión; d) distribución de fondos coparticipables; e) promoción de la creación de organismos a nivel provincial; f) establecimiento de lineamientos políticos; g) establecimiento de pautas de cumplimiento obligatorio; h) aprobación de permisos; i) administración de fondos y j) aplicación de sanciones.

Todos los Consejos, aun cuando no lo tengan asignado entre sus funciones formales, realizan asesoramiento (relevamientos y análisis y la promoción de programas y normativa). No obstante, el asesoramiento, por lo general, se realiza desde el Estado nacional hacia los Estados provinciales, o bien, desde provincias con experiencias innovadoras.

Varios Consejos tienen asignadas funciones de evaluación de la implementación de políticas públicas, pero se observa una escasa actividad en este sentido. En su mayoría, los Consejos desempeñan funciones de difusión de la cuestión sobre la que trabajan. En los Consejos vinculados a problemáticas más recientes (Drogadicción, Defensa del Consumidor y Derechos de los Niños) se plantea como función la promoción y asistencia a las provincias a fin de crear organismos especializados en tales cuestiones. En tanto, algunos Consejos explicitan entre sus funciones la ampliación de la participación de la sociedad civil y algunos señalan la necesidad de capacitar agentes públicos. La difusión se realiza básicamente a partir de la distribución de material, elaborado en el área responsable de la cuestión a nivel nacional, en las escuelas. Estas actividades parecen ser las que se realizan en forma más efectiva.

A partir de lo observado hasta aquí, es posible señalar la evidente heterogeneidad de las funciones de los Consejos Federales. Dentro de las funciones, es posible identificar aquellas que otorgan, al menos formalmente, mayor poder y atribuciones a los Consejos Federales: a) el establecimiento de lineamientos políticos (muy pocos tienen esta función); b) la administración de fondos; c) la distribución de fondos coparticipables; d) la fijación de pautas obligatorias para el sector; e) la aplicación de sanciones y f) la evaluación de políticas públicas. Sólo en cuatro Consejos se establece formalmente la asignación conjunta de más de dos de estas funciones.

Por su parte, de la contrastación entre las funciones normativamente asignadas a cada uno de ellos y las que desempeñan efectivamente surgen nuevas diferencias, aunque en virtud de este contraste el comportamiento resulta más homogéneo pues las funciones que asignan más capacidad de acción a los Consejos son las que menos desarrollo efectivo tienen. Se observa una fuerte diferenciación entre lo que potencialmente podrían ser y lo que estos Consejos son, así como también entre lo que podrían hacer y lo que efectivamente hacen.
Finalmente, entre los problemas que podrían explicar la dificultad para el cumplimiento de las funciones asignadas a los Consejos Federales se destacan:

* La fuerte inestabilidad de los funcionarios, tanto políticos como técnicos. Este déficit no se da por igual en todas las jurisdicciones y se profundiza por la debilidad de la carrera burocrática.

* En los casos en que los Consejos Federales están conformados por funcionarios de un nivel menor que el de subsecretario suelen tener poca relevancia, ya que quienes se reúnen para coordinar políticas tienen escasa capacidad de decisión. Problemas similares se observan en Consejos donde es heterogénea la representación provincial.

* La escasez de recursos presupuestarios. En la mayoría de los casos se observa que no existe una asignación específica ni programa donde se comprendan las actividades realizadas por los Consejos.

* La disponibilidad de recursos humanos termina dependiendo de la decisión del responsable político del Ejecutivo nacional ya que, por lo general, estos Consejos no cuentan con recursos humanos propios.

* La alta dependencia de la voluntad del funcionario político del Ejecutivo nacional.

Los Consejos Federales ¿espacios para la manifestación de la “explotación oportunista”?

Del análisis realizado resulta evidente la heterogeneidad existente entre los Consejos Federales, motivo por el cual no es posible expedirse sobre la efectividad de los mismos en su conjunto. No obstante, es evidente que la interacción entre autoridades con capacidad de decisión política en los niveles de gobierno que representan tiene, al menos potencialmente, efectos provechosos y, aunque sea por ello, la creación de organismos de este tipo es positiva. Sin embargo, estos Consejos como instrumentos para la formulación e implementación de políticas públicas han tenido, en general, una baja efectividad.

Los Consejos Federales no parecen ser un camino que contribuya a la institucionalización de las relaciones intergubernamentales. Por el contrario, se constituyen como un espacio apropiado para canalizar comportamientos oportunistas y potenciar relaciones bilaterales que profundizan el carácter informal de la coordinación intergubernamental en la Argentina.

Estos Consejos no parecen espacios creados para la articulación de decisiones en contextos caracterizados por situaciones políticas conflictivas –sea por la existencia de gobiernos multinivel divididos, por las diferencias entre facciones políticas o entre líderes partidarios– ni tampoco por crisis económicas. Su efectividad parece encontrarse, entonces, en la conformación de espacios para la consecución de apoyos explícitos a políticas del Ejecutivo nacional, la consolidación de relaciones bilaterales y el intercambio de experiencias. Es decir, la preponderancia de estos Consejos en su área de actividad parece surgir de la capacidad de los mismos para generar lazos informales. En tal sentido, cabría preguntarse si se trata realmente de instituciones que formalizan la búsqueda de consenso, o bien, si lo relevante de su acción se asocia con las interacciones informales que se realizan a partir de los mismos (v.g. redes de funcionarios, acuerdos regionales).

Del análisis diacrónico de estos Consejos surge que los mismos afrontan distintas etapas de activación y repliegue asociadas, básicamente, con las decisiones del representante del Ejecutivo nacional, quien además desempeña un rol activo (v.g. impulsando la agenda de reuniones, realizando las convocatorias, invitando incluso a las reuniones regionales). Por ello, si el nivel de actividad del Consejo depende de la decisión del Ejecutivo nacional, ¿en qué medida son un exponente de que el federalismo argentino está reduciendo sus niveles de centralización? En resumen, el hiperpresidencialismo y el decisionismo; la debilidad de las instituciones; las asimetrías en los niveles de desarrollo regional y el federalismo centralizado y altamente dependiente del Ejecutivo nacional, todos problemas más estructurales del sistema político argentino, se expresan en estos espacios atentando contra la posibilidad misma de que estos Consejos coordinen decisiones políticas.

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