Las políticas tributarias. La Argentina en el marco regional

Las políticas tributarias. La Argentina en el marco regional

Por Juan Carlos Gómez Sabaíni* / Dalmiro Morán**

El crecimiento económico de los últimos años y la reducción y eliminación de exenciones, deducciones y beneficios tributarios mejoraron sustancialmente la recaudación en los países de América latina. ¿Qué cambios quedan pendientes para mejorar la distribución del ingreso?
 
*Economista. Profesor de la FCE/UNBA. **Economista, UNLP


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Con el comienzo del nuevo siglo, la mayoría de los países de América latina fueron protagonistas de importantes cambios en materia de política tributaria. En ese sentido, la Argentina no fue la excepción.

Luego del fracaso de las políticas pregonadas por el Consenso de Washington, los países de la región se vieron ante la necesidad y la oportunidad de implementar políticas tributarias heterodoxas con el fin de fortalecer los ingresos públicos. Entonces, desde mediados de la década de los ’90, pero sobre todo durante la primera de este siglo, los gobiernos latinoamericanos han venido incorporando mejoras en el diseño de los respectivos sistemas tributarios tales como la reducción y eliminación de una larga lista de exenciones, deducciones y beneficios tributarios que habían sido concedidos en décadas pasadas con el fin de atraer inversiones extranjeras. Asimismo, se introdujeron nuevos tributos sobre transacciones financieras e impuestos mínimos que ayudaron a incrementar la recaudación, elevaron el nivel de cumplimiento y ampliaron la gama de instrumentos de política tributaria.

Como consecuencia directa de estos cambios, el nivel de la recaudación tributaria en términos porcentuales del Producto Interno Bruto (PIB), lo que se suele denominar “carga tributaria”, ha mostrado una tendencia creciente tanto en el promedio regional como en la mayoría de los países de América latina. Entre ellos, se destaca el caso argentino por ser uno de los países que han liderado dicho incremento entre 1990 y 2010, con una variación relativa que duplica a la media regional (ver cuadro). Esto último le ha permitido al país alcanzar, en los años recientes, niveles de carga tributaria superiores al 30% del PIB, ubicándose sólo y levemente por debajo de Brasil pero muy por encima del resto de los países latinoamericanos.

Nota: La cobertura corresponde al gobierno general (incluye gobiernos subnacionales) en los casos de Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Costa Rica, Colombia y México. Para los demás países, los datos corresponden sólo al gobierno central.

¿Cuáles son las semejanzas que se pueden establecer entre la Argentina y América latina?

En cuanto a la estructura tributaria, la Argentina comparte ciertas características comunes observadas a nivel regional. En particular, el sistema tributario está fundamentalmente basado en dos grandes tributos, el Impuesto al Valor Agregado (IVA) y el Impuesto a las Ganancias o Impuesto Sobre la Renta (ISR), los cuales fueron consolidándose durante la última década como los principales instrumentos de la política tributaria latinoamericana. Además, los impuestos selectivos sobre bienes y servicios vieron reducida su participación relativa en la recaudación, limitándose en la actualidad a gravar el consumo de determinados artículos como los cigarrillos, los combustibles y las bebidas alcohólicas. La escasa relevancia de los impuestos patrimoniales también sobresale como denominador común entre los países de América latina.

Por otra parte, un hecho destacable en toda la región radica en que el peso de la imposición a la renta ha descansado primordialmente en una fuerte participación de las sociedades y en una reducida presencia de los ingresos del impuesto a la renta personal, donde las personas físicas escasamente aportan cerca de un tercio del total recaudado por el Impuesto a las Ganancias. Esta característica, por un lado, contrasta claramente con lo que se observa en los países desarrollados (donde los individuos aportan más del 60% de la recaudación del ISR) y, por otro lado, tiene fuertes implicancias en materia distributiva.

En los últimos años se ha remarcado que la mayoría de los países de la región ha experimentado notables mejoras en su distribución del ingreso respecto de los valores que se registraban en la década de los ’90, acompañando el período de crecimiento económico sostenido a nivel regional y global. En ese sentido, ante los múltiples problemas asociados a una sociedad fragmentada donde coexisten un pequeño porcentaje de la población que concentra la mayor parte de la riqueza junto con amplias mayorías por debajo de los niveles de subsistencia, resulta prioritario el rol de las políticas públicas en relación con la distribución del ingreso y, más específicamente, el de la política tributaria en particular.

Sin embargo, en todos los países de la región se ha advertido que el efecto de la tributación sobre la distribución del ingreso es realmente limitado, siendo la composición de la carga tributaria la que termina definiendo el signo de este último. En otras palabras, la tributación en América latina posee efectos regresivos o levemente progresivos (en tanto aumente o reduzca levemente la desigualdad una vez aplicados los impuestos) debido a que la reducida participación del impuesto más progresivo, el impuesto a la renta personal, no logra contrarrestar el peso de la regresividad del resto de los impuestos como los que recaen sobre bienes y servicios (IVA y selectivos), y además la virtual inexistencia de la imposición patrimonial no contribuye en absoluto a cambiar este sesgo.

Esto, indudablemente, atenta contra las reformas que se han enfocado en dotar de mayor progresividad al tributo ya que, debido a la baja recaudación que genera dentro de la estructura tributaria de los países, toda mejora en el impacto redistributivo del mismo queda relativizada dentro de un contexto tributario dominado por otros tributos que determinan el débil efecto global de la tributación sobre la distribución del ingreso.

Además, estos pobres resultados de incidencia distributiva del sistema tributario en América latina, que se han mantenido casi invariantes durante las últimas décadas, contrastan con lo observado en los países desarrollados donde el impacto distributivo de los impuestos es mucho mayor (y progresivo) que en los países de la región.

Nota: Las amplias diferencias metodológicas entre los países analizados no permiten que los valores presentados sean comparables entre sí. Por ejemplo, en Guatemala se computa como gasto tributario el mínimo no imponible del impuesto a la renta, lo que constituye una excepción a la regla generalmente aceptada. Por otro lado, Chile incluye como gasto tributario al resultante de la diferencia entre la alícuota marginal del impuesto a la renta de sociedades y la alícuota marginal máxima del mismo tributo que grava los dividendos en cabeza de las personas físicas.

Finalmente, otros dos hechos estilizados de la tributación en América latina merecen ser mencionados. En primer lugar, aun con la notable reducción de los mismos respecto de décadas pasadas, se observa la existencia de un elevado nivel de gastos tributarios a nivel regional. Estos tratamientos especiales que se desvían del régimen legal de los impuestos, representan pérdidas recaudatorias superiores al 2% del PIB en la mayoría de los casos y están vinculados primordialmente con el ISR y el IVA según cada país (ver Cuadro 2). Esto adquiere mucha importancia ya que los gastos tributarios tienen un impacto negativo tanto sobre la equidad como sobre la eficiencia y, además, la renuncia implícita de ingresos tributarios limita el espacio fiscal y, consecuentemente, el gasto público social.

En segundo lugar, debe remarcarse que en los últimos años la Argentina y varios países de la región han logrado muy valiosos avances en el combate de la evasión impositiva con el fin de incrementar el nivel de cumplimiento tributario (y por ende, el nivel de la recaudación), sobre todo en el caso del IVA, donde parecen haberse concentrado los mayores esfuerzos de las tareas de fiscalización y control. No obstante ello, aún se percibe que los niveles de evasión global son muy elevados, sobre todo en algunos grupos de contribuyentes (pymes y cuentapropistas, por ejemplo), los cuales distan de poder considerarse como aceptables y, en definitiva, atentan contra el correcto funcionamiento del sistema tributario. A modo ilustrativo, estimaciones recientes (CEPAL) muestran un preocupante nivel de incumplimiento en el ISR tanto de personas físicas como de sociedades, con tasas de evasión que promedian el 50% de la recaudación potencial.

¿Cuáles son los aspectos que diferencian y distinguen la situación tributaria argentina del resto de los países de la región?

Como parte del proceso de liberalización comercial y financiera a nivel mundial, durante las últimas décadas los ingresos tributarios provenientes de impuestos sobre el comercio internacional fueron perdiendo peso relativo en la mayoría de los sistemas tributarios latinoamericanos. Sin embargo, la Argentina se desprendió de esta tendencia luego de la crisis económica de 2001 con el crecimiento sustancial de los recursos provenientes de la exportación de bienes agropecuarios bajo el concepto de derechos de exportación.

La recaudación generada por estos tributos comenzó a aumentar a partir de 2002 como efecto directo de la devaluación monetaria, pero además esto fue reforzado por los aumentos en las alícuotas a partir de 2004 que surgieron como respuesta a un contexto internacional caracterizado por el sostenido aumento en los precios de las materias primas. En 2010 estos recursos llegaron a representar un 11% del total recaudado a nivel nacional y un 3,16% del PIB, promediando desde 2003 en adelante un 2,7% del PIB por año.

Otro de los factores que distinguen al sistema tributario argentino, si bien comparte esta característica con algunos países de la región, está referida a la gran preponderancia de los impuestos a los consumos. En ese contexto se destaca el comportamiento que ha tenido el IVA que, si bien se estableció en el año 1975, sólo a partir de 1992 experimentó un salto estructural en su importancia recaudatoria pasando a representar un 6,4%, menguando durante los años de crisis (2001-2002) y recuperándose al ritmo del crecimiento sostenido de la economía hasta alcanzar un 8,1% del PIB en el año 2010, lo cual equivale a más del 80% de la tributación total sobre los consumos. La preferencia en el diseño de este tributo ha sido dominada por sucesivas reformas tendientes a la generalización en su base y aumento de sus alícuotas, lo que ha permitido un importante aumento en su recaudación, tanto en términos absolutos como en relación con los restantes tributos.

En el análisis de la imposición sobre los consumos no puede dejar de mencionarse el peso que también tiene el Impuesto sobre los Ingresos Brutos que aplican los gobiernos provinciales. Se trata de un impuesto a las ventas (“en cascada”) que se aplica sobre cada una de las etapas del proceso productivo con excepción –en general– de la actividad agropecuaria y que en 2010 totalizó una recaudación tributaria de 3,5% del PIB, lo cual hace que la imposición al consumo en el país (sumando a los impuestos selectivos) se eleve a un valor aproximado de 13 puntos porcentuales del producto.

No menos importante resulta ser la importancia de los recursos tributarios por contribuciones a la seguridad social, siendo hoy la Argentina uno de los países que muestran mayor grado de cobertura de la población asalariada.

En una mirada de muy largo plazo, se destaca el crecimiento de los impuestos sobre los salarios destinados al financiamiento de la seguridad social que se duplicaron entre los años ’30 y ’40 en razón de la expansión de los regímenes jubilatorios, y que mantuvieron su importancia hasta mediados de los años ’80, para sufrir un proceso de posterior disminución, en parte por el surgimiento del régimen de capitalización en 1994 y el crecimiento de los mercados laborales informales. Con la reactivación de la economía, el aumento de los niveles de empleo y la reciente integración de un único sistema estatal de reparto, los ingresos tributarios de la seguridad social fueron recuperándose hasta llegar en 2010 a un 7,1% del PIB (casi un 25% de la recaudación nacional total) superando los niveles anteriores a la reforma previsional de 1994.

¿Cuáles son los principales desafíos que enfrenta la Argentina (y también la región) hacia el futuro?

A pesar de haber sido un país de clase media expandida con un alto nivel de concentración urbana, y de haber gozado de un razonable nivel de ingreso per cápita y haber presentado niveles de desigualdad inferiores a la media regional durante un período importante de su historia, la Argentina nunca ha logrado desarrollar un impuesto a la renta personal de una cierta significación para el erario público.

Como se mencionó, esto se traduce en las dificultades existentes para lograr objetivos en materia de equidad distributiva, ya que si el impuesto más progresivo de todos, el Impuesto a las Ganancias de Personas Físicas, sólo ha recaudado 1,7% del PIB en los últimos años, no es mucho lo que el Estado puede lograr en su afán de mejorar, a través de la política tributaria, la distribución del ingresos que determina el mercado, y de ahí que su fortalecimiento futuro resulta a todas luces absolutamente necesario.

Entre las principales razones que pueden determinar la baja participación de la imposición a la renta personal en la estructura tributaria argentina, así como en la mayoría de los países de América latina, se destacan:

1) Las tasas efectivas (las que efectivamente “paga” sobre el contribuyente) resultan muy inferiores a las tasas legales, y la tasa marginal máxima (35%, que se aplica a los individuos de mayores ingresos) se ubica aún muy por debajo de los estándares utilizados por los países desarrollados (entre 40% y 50%).

2) El tratamiento diferenciado entre los ingresos del trabajo (rentas ganadas) y los del capital (rentas no ganadas), donde la estrechez de la base imponible potencial limita la aplicación del gravamen de manera mayoritaria a las rentas del trabajo obtenidas en relación de dependencia, ingresadas a través de mecanismos de retención en la fuente de manera directa. Esto se relaciona con la gran amplitud de exenciones que beneficia a las rentas de capital provenientes de colocaciones financieras, intereses de títulos públicos, dividendos corporativos, entre otros.

3) La sesgada y reducida base imponible potencial queda sujeta a un amplio nivel de deducciones especiales según sean obtenidas por trabajadores autónomos o que se encuentren en relación de dependencia, o jubilados, y que encuentran su razón de ser en la búsqueda de un tratamiento más equilibrado con las rentas no ganadas. El nivel del monto mínimo no imponible y de otras deducciones personales restringe entonces aún más la aplicación del gravamen potencial sólo a una pequeña fracción de la población.

4) El elevado nivel de evasión existente en el impuesto, que duplica los coeficientes observados para el IVA, y las posibilidades de eludir el gravamen debido a la amplitud de ingresos no gravados reducen aún más la recaudación efectiva del tributo.

Al igual que sucede en varios países de la región, la imposición sobre los patrimonios también es una cuenta pendiente de la política tributaria argentina y, por ende, constituye otro desafío hacia el futuro. Los escasos niveles recaudatorios de estos impuestos, tanto a nivel nacional como provincial, requieren una seria discusión sobre el funcionamiento de los mismos ya que, junto con el Impuesto a las Ganancias de personas físicas, son los principales instrumentos tributarios para incidir positivamente sobre la distribución del ingreso. Esto se debe a que ambos tributos guardan una mayor relación con la capacidad contributiva de cada contribuyente respecto de otros tributos como el IVA, el cual pagan todos en función del consumo de bienes gravados independientemente de los ingresos particulares.

Además, la Argentina es un país de gobierno federal. Por lo tanto, una buena manera de dotar a los fiscos provinciales de recursos tributarios propios, adicionales a los que reciben a través de la coparticipación, sería fortalecer el Impuesto Inmobiliario provincial, tanto urbano como rural, que en los últimos años ha venido decreciendo y sólo ha significado una recaudación de 0,4% del PIB. Esta situación debe ser revisada en detalle a fin de investigar las causas que han llevado a este franco deterioro de la imposición patrimonial de las provincias, ya que su contribución futura en pro de una reforma orientada a mejorar la equidad distributiva puede ser positiva al descargar el peso de la imposición indirecta.

Afortunadamente, durante la última década se ha observado un cambio de tendencia en las prioridades de los gobiernos latinoamericanos y en las recomendaciones propuestas por los organismos internacionales, cobrando cada vez más fuerza la idea de que el crecimiento económico y las mejoras en la equidad son factores que generan un proceso de retroalimentación donde ambos confluyen hacia un desarrollo sostenible.

Sin embargo, por el momento este proceso renovador no parece haber sido traducido aún en políticas tributarias concretas, tanto por limitaciones técnicas e institucionales de los países como también por obstáculos de carácter político –a la hora de confrontar con los distintos grupos de interés–, resultando en una larga serie de fracasos de reformas tributarias en los últimos años.

Por último, se insistirá sobre dos problemas estructurales que muestran los países de América latina en general y que aún subsisten en la Argentina, sin desconocer ni dejar de remarcar los claros avances logrados en estos aspectos, como son los gastos tributarios y la evasión impositiva.

Por un lado, debe decirse que controlar la evasión tiene consecuencias en la posibilidad de poder disponer de los recursos necesarios para aumentar el gasto social y resulta indispensable para satisfacer los criterios de equidad y progresividad de la estructura tributaria. El control de la evasión es, por lo tanto, un aspecto fundamental a tener en cuenta si se quiere mejorar la incidencia distributiva de los sistemas tributarios de la región.

Por el otro lado, se ha comprobado que los resultados obtenidos con el otorgamiento de gastos tributarios en muchos casos no sólo no aumentaron los niveles de inversión y actividad en los países de la región sino que fueron aprovechados de manera oportunista por empresas que los usufructuaron para aumentar su tasa de rentabilidad mediante la reducción del costo que implica el pago de determinados impuestos. En general, estos incentivos han logrado modificar la asignación regional o sectorial de la inversión dentro del propio país, pero sin aumentar sustancialmente la tasa de inversión nacional. Además, la existencia de gastos tributarios presenta mayores oportunidades para manipular el sistema tributario y estimula la evasión y elusión ya que añade complejidad normativa y dificulta las tareas de fiscalización de la administración tributaria, constituyéndose así en otro de los ejes centrales de la política tributaria para los años futuros.

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Reforma fiscal I

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Nuevos y viejos desafíos de las políticas públicas en la Argentina
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