Las deudas de nuestra democracia respecto del agua

Las deudas de nuestra democracia respecto del agua

Por Víctor Pochat

El agua es un insumo fundamental para la calidad de vida de una sociedad y atraviesa cada ámbito y actividad de esta, siendo especialmente sensible su acceso y utilización en los sectores más vulnerables de la población. En nuestro país sigue siendo elevado el número de habitantes que no tienen cubiertas sus necesidades vinculadas a este recurso, por lo que se hace indispensable generar políticas de Estado para atender todos los problemas que se desprenden de su gestión.
 
Ingeniero Civil (Universidad Nacional de Cuyo). Master of Science in Engineering (University of California). Presidente del Instituto Argentino de Recursos Hídricos (IARH).


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Para la preparación de este artículo se tomó como referencia valiosos trabajos, entre los que se destaca el documento “El agua en la gestión de gobierno. Bases para precandidatos presidenciales”, elaborado por el Instituto Argentino de Recursos Hídricos (IARH) y el Foro Argentino del Agua (FADA) y puesto a consideración de los trece precandidatos a la Presidencia de la Nación que participaron en las Primarias Abiertas Simultáneas y Obligatorias (PASO) de agosto de 2015, con el objetivo de que el tema agua ocupara un lugar destacado en las plataformas que las agrupaciones políticas, que participarían en las PASO y posteriores elecciones generales, ofrecerían para el análisis de la ciudadanía.

El agua, además de ser un elemento imprescindible para la vida y la salud de las personas, la flora y la fauna, cumple un rol clave en todos los sectores sociales y económicos de la comunidad. El agua es transversal a todos y cada uno de los ámbitos y actividades de la sociedad, como la producción de alimentos, las diversas actividades industriales, la explotación de recursos minerales, la generación de energía y la atenuación de fenómenos extremos, entre otras, siendo además un insumo fundamental en lo concerniente a la calidad de vida de la sociedad, especialmente en las cuestiones inherentes a la pobreza.
Aunque generalmente tales conceptos no son motivo de discusión, el hecho de que el agua sea un elemento habitualmente presente en la vida de los sectores económicamente más favorecidos de la comunidad y de quienes toman las decisiones más trascendentes, hace que a veces los temas relacionados con ese recurso no tengan el lugar prioritario que les debiera corresponder en la agenda política, convirtiéndose en deudas pendientes.

Agua potable y saneamiento

De acuerdo con los datos más completos disponibles, los del Censo Nacional 2010, todavía había en nuestro país 5.800.000 personas que no estaban abastecidas por sistemas de agua potable por red y 17.000.000 que no disponían de servicios de evacuación de excretas por red, con una marcada disparidad en los niveles de cobertura entre provincias y entre áreas urbanas y rurales.

A tal situación se suma el vertido de un alto porcentaje de las aguas residuales domésticas sin depurar a los ríos y lagos y la infiltración de excretas provenientes de fosas sépticas y redes de alcantarillado mal mantenidas, constituyendo una de las principales fuentes de contaminación de las aguas superficiales y subterráneas, con el consecuente gran riesgo potencial para la salud de la población. Asimismo, hay que considerar la grave deficiencia en el manejo y disposición de los residuos sólidos urbanos.

Agua y agricultura

En el sector agrícola cabe enfatizar que corresponde al riego –imprescindible en las zonas áridas y semiáridas y un complemento significativo en las zonas húmedas– el 70% del volumen total de agua que se utiliza. La eficiencia en este uso se encuentra, en general, en niveles muy bajos, con una media inferior a 40%. Además se prevé que, debido al probable aumento de temperatura como consecuencia del cambio climático, aumente la evaporación y el consiguiente requerimiento de los cultivos.

Por otra parte, el incremento en la cantidad de sólidos en suspensión, por mayor erosión hídrica debido a procesos de deforestación o mal manejo de las tierras arables, la inadecuada utilización de agroquímicos –plaguicidas y fertilizantes– en la búsqueda de una mayor producción agrícola y los problemas de salinización del agua y del suelo, representan graves amenazas para la sustentabilidad del sector.

Agua e industria

Las principales ramas de la actividad industrial –alimentos, química y petroquímica, automotores, bienes de consumo durables, textil, metalurgia y acero– son consumidores de significativos volúmenes de agua, especialmente subterránea. Y el vuelco de efluentes industriales sin tratamiento es una fuente sumamente importante de contaminación de los cuerpos de agua.

Agua y minería

La explotación de canteras y minas, que muestra en los últimos años un fuerte dinamismo, es otro importante sector a considerar. La explotación de oro y otros metales en algunas provincias ha hecho surgir preocupaciones en cuanto a la eventual afectación de glaciares, la cantidad de agua requerida y la posibilidad de contaminación de cuerpos de agua como consecuencia de los elementos utilizados para la separación de los metales.

Análogamente, a las preocupaciones que existían por el uso del agua y la contaminación resultante de la explotación convencional de gas y petróleo, se ha sumado recientemente la causada por la obtención de esos hidrocarburos por el método de fracturamiento hidráulico (fracking), que se estima requiere mayores volúmenes de agua y la utilización de elementos que pueden contaminar el agua superficial y subterránea, aunque todavía no se dispone de información fehaciente al respecto.

Obras hidráulicas de propósito múltiple

Las necesidades de incrementar la disponibilidad del recurso hídrico para satisfacer sus diversos usos, regulando su variabilidad estacional, como las de atenuar crecidas y de generar energía eléctrica, impulsaron la construcción de embalses y aprovechamientos de propósito múltiple. En las últimas décadas, el proyecto y la construcción de obras de importante magnitud en los ríos Uruguay y Paraná, en un marco de mayor preocupación comunitaria por las consecuencias ambientales y sociales de las acciones de desarrollo, han generado conflictos que han impulsado, por un lado, el establecimiento de procedimientos de evaluación de impacto ambiental y, por otro, que el abordaje de tales conflictos se constituya en un protagonista clave en la toma de decisiones técnicas y políticas.

Hidroelectricidad

En cuanto al sector eléctrico en particular, la generación aportada por las centrales hidroeléctricas al Sistema Interconectado Nacional (SIN) durante los últimos años fue de alrededor de un 30% de la generación anual total. Dada la necesidad de responder al constante incremento de la demanda, buscando al mismo tiempo aumentar la participación de las energías renovables en la matriz eléctrica y reducir la emisión de gases de efecto invernadero proveniente de la utilización de hidrocarburos en las centrales térmicas, hace necesario considerar especialmente el aprovechamiento del notable potencial hidroeléctrico aún no utilizado que caracteriza a nuestro país.

Fenómenos extremos

Otro aspecto relacionado con el agua de gran impacto social, ambiental y económico es el relacionado con los fenómenos extremos –inundaciones y sequías– que han afectado históricamente a diversas regiones de nuestro territorio y que se prevé que aumenten, tanto en frecuencia como en intensidad, como consecuencia de la variabilidad y el cambio climático.

Son notables las tendencias climáticas que han ocurrido en la mayor parte del territorio en las últimas tres o cuatro décadas, siendo las más importantes el aumento de las precipitaciones medias anuales en casi todo el país y el de la frecuencia de precipitaciones extremas en gran parte del este y centro, el aumento de la temperatura en la zona cordillerana de la Patagonia y Cuyo, con retroceso de algunos glaciares y disminución de caudales de los ríos y el aumento de la frecuencia de inundaciones en todo el país.
La región de la Cuenca del Plata, con sus grandes ríos, es la que soporta los fenómenos de crecidas extraordinarias de mayor magnitud en términos de volúmenes, tiempos, áreas inundadas y pérdidas. Desde 1970 los episodios han incrementado su frecuencia, ocasionando pérdidas importantes en la infraestructura, los bienes privados, la producción agropecuaria y otras actividades económicas.

Además de esos fenómenos de inundación, ocurren también fenómenos aluvionales por lluvias torrenciales, con movimiento de grandes masas de material sólido, particularmente en la región de la precordillera oriental en el noroeste y en las bardas del Comahue.
Asimismo, los episodios de precipitaciones de intensidad extraordinaria en áreas de la llanura pampeana y de la planicie chaqueña dan origen a anegamientos de gran extensión por limitaciones del drenaje, agravadas por un mal manejo del suelo y caminos rurales deficientes.

Por otra parte, la ocupación urbana del territorio se ha realizado sin considerar su potencialidad y restricciones, por lo cual numerosas ciudades se han asentado en zonas ribereñas o cercanas a cursos de agua y hasta en el propio valle de inundación. En las últimas décadas esta ocupación –normalmente asociada a cuestiones de valorización o propiedad de los terrenos– se vio en la mayoría de los casos drásticamente afectada por las inundaciones, agravadas por las edificaciones y entubamientos de cursos naturales con insuficiente capacidad de evacuación, que dificultan el normal escurrimiento de las aguas. En general, el ordenamiento urbano y los controles son reducidos y desarticulados.

Cabe agregar los fenómenos de intensas precipitaciones en zonas urbanas, con un gran porcentaje de áreas impermeables, los que han causado inundaciones muy importantes, como las ocurridas en las ciudades de La Plata y Buenos Aires en los últimos años.
En cuanto a las sequías, varias zonas de nuestro país están sujetas a su ocurrencia con cierta frecuencia y distintos grados de severidad, afectando tanto a la vida cotidiana de sus habitantes como a sus actividades productivas, especialmente las agropecuarias.
Las tendencias a incrementar los fenómenos extremos han afectado los sistemas naturales y las actividades humanas, requiriendo una rápida adaptación mediante medidas de carácter estructural y no estructural.

Observaciones climáticas, hidrológicas y de calidad del agua

Aplicable a todos los temas presentados es la escasa medición continua de los componentes del clima, de la disponibilidad de agua y de la contaminación, entre otras variables, para lo cual el país deberá hacer un esfuerzo particular para densificar las redes de observación, instalar instrumental apropiado, operado por profesionales idóneos, y elaborar información apropiada, que deberá ser puesta a disposición de toda la población.

Aspectos legales e institucionales

El carácter federal del sistema de gobierno en nuestro país está reflejado, entre otros aspectos, en el art. 124 in fine de la Constitución nacional –reformada en 1994– donde establece que “corresponde a las provincias el dominio originario de los recursos naturales existentes en su territorio”.

La reforma de 1994 incorporó también el artículo 41, donde se establecieron diversas garantías para los habitantes, relativas al ambiente y a los recursos naturales. Su párrafo tercero atribuye a la Nación la jurisdicción “para dictar las normas que contengan los presupuestos mínimos de protección, y a las provincias, las necesarias para complementarlas, sin que aquéllas alteren las jurisdicciones locales”.

El organismo rector de la gestión de los recursos hídricos a nivel nacional es la Subsecretaría de Recursos Hídricos (SSRH), que depende de la Secretaría de Obras Públicas (SOP) del Ministerio del Interior, Obras Públicas y Vivienda.
Dentro de la estructura del gobierno nacional existen otros organismos con injerencia en la gestión del agua, entre otros, los ministerios de Medio Ambiente y Desarrollo Sustentable (gestión ambientalmente sustentable de los recursos hídricos; prevención de la contaminación), de Energía y Minería (desarrollo de la generación de energía eléctrica en su modalidad de aprovechamiento de recursos hídricos), de Relaciones Exteriores y Culto (procesos de integración física con los países limítrofes), de Seguridad (coordinación del Sistema Federal de Emergencias-SIFEM) y de Defensa (con los servicios Meteorológico Nacional y de Hidrografía Naval).

La existencia de diversas instituciones vinculadas al sector hídrico da lugar, inevitablemente, a que organismos con objetivos diferentes se interesen por un mismo tema. Estas situaciones, que son inevitables en las organizaciones complejas, implican que es necesario crear mecanismos de coordinación –que pueden ser no formales– para evitar el derroche de recursos y para poder aspirar a que las acciones de todos se enmarquen en una visión sistémica de los problemas hídricos.

A nivel provincial la gestión adquiere características diversas según los principales intereses y conflictos locales que devienen de la oferta y demanda del agua. La gestión del riego en la región árida y la de los efectos dañinos de los extremos climáticos –particularmente las inundaciones– en la región húmeda, son dos ejes significativos de este quehacer. La situación institucional se caracteriza por una gran diversidad. No obstante, es posible identificar algunas características comunes. Se destaca, en primer lugar, la proliferación de normas –emanadas de diferentes instituciones– que dificultan la coordinación entre organismos dependientes de ministerios o secretarías diferentes y el bajo nivel jerárquico y escasos recursos humanos que suelen caracterizar a dichos organismos.
Cabe señalar asimismo que, dado el dominio de los recursos hídricos por parte de las provincias y que un 90% de ellos es interprovincial, las tareas de planificación y gestión del recurso deben ser compartidas por las provincias involucradas. Ello determinó la creación de instituciones con intervención de las jurisdicciones provinciales y –en la mayoría de los casos– de la Nación. Entre ellos cabe señalar los organismos con funciones ejecutivas que están en funcionamiento actualmente, el Comité Interjurisdiccional del Río Colorado (COIRCO), la Autoridad Interjurisdiccional de las Cuencas de los Río Limay, Neuquén y Negro (AIC), la Comisión Regional del Río Bermejo (COREBE) y la Autoridad de la Cuenca Matanza Riachuelo (ACUMAR).

Por su parte, dado que nuestro país comparte los recursos hídricos de varias cuencas con sus países limítrofes, entre las cuales la de mayor significación es la Cuenca del Plata, se han estructurado entidades internacionales como, por ejemplo, el Comité Intergubernamental Coordinador de los Países de la Cuenca del Plata (CIC), la Comisión Binacional para el Desarrollo de la Alta Cuenca del Río Bermejo y el Río Grande de Tarija (COBINABE), la Comisión Trinacional para el Desarrollo de la Cuenca del Río Pilcomayo, la Comisión Administradora del Río de la Plata (CARP), la Comisión Administradora del Río Uruguay (CARU), la Comisión Mixta Argentino-Paraguaya del Río Paraná (COMIP), la Comisión Técnica Mixta de Salto Grande (CTM) y la Entidad Binacional Yacyretá (EBY).

Principios Rectores de Política Hídrica

La Subsecretaría de Recursos Hídricos (SSRH) promovió, a partir de 2000, un proceso de discusión, con amplia participación en todas las provincias, que culminó en la definición de los “Principios Rectores de Política Hídrica de la República Argentina”, cuyo propósito es brindar lineamientos que permitan integrar los aspectos técnicos, sociales, económicos, legales, institucionales y ambientales del agua, en un proceso de toma de decisiones que se coincide en denominar Gestión Integrada de los Recursos Hídricos (GIRH).

En diciembre de 2002 los representantes de los organismos del área hídrica de las provincias y de la Nación firmaron un acuerdo para la creación del Consejo Hídrico Federal (COHIFE), el cual se constituyó formalmente en marzo de 2003. En septiembre de 2003 se suscribió el Acuerdo Federal del Agua. El COHIFE fue reconocido en diciembre de 2008 por la ley nacional 26.438.

La traducción de los Principios Rectores en medidas institucionales y de gestión, como ha ocurrido inicialmente con la actualización de los códigos o leyes de aguas de varias provincias en base a ellos, permitirá organizar mejor la gestión de los recursos hídricos a nivel provincial y nacional.

Plan Nacional Federal de los Recursos Hídricos

El Plan Nacional Federal de Recursos Hídricos (PNFRH) es una iniciativa conjunta del COHIFE y de la SSRH, que fue aprobado en la Asamblea del COHIFE de noviembre de 2006. El objetivo del PNFRH es promover la GIRH, mediante un proceso participativo que facilite la coordinación y cooperación entre todos los organismos hídricos y no hídricos, que influyen sobre la gestión hídrica.

Su metodología se apoya sobre estos tres criterios principales, que se derivan de una visión que es compartida por la SSRH y el COHIFE:

* La priorización de los problemas en un marco participativo, como paso previo a la priorización de las acciones, facilitará la colaboración entre organismos de diferentes sectores o jurisdicciones. Los problemas de gestión hídrica a priorizar son los que afectan directamente a la población.
* Un proceso participativo facilitará la colaboración entre diferentes organismos para el diseño y la ejecución, en forma conjunta, de acciones dirigidas a resolver los problemas que enfrenta la gestión hídrica.
* La difusión de las acciones conjuntas realizadas en el marco del PNFRH contribuirá a acelerar el proceso de planificación, mediante su efecto demostración.
Se espera que siga avanzando en la profundización e implementación del PNFRH.

Participación de los usuarios

Es muy escasa la participación de los usuarios en la gestión de los recursos hídricos –si bien existen excepciones– por limitaciones de orden político, legal, institucional y económico financiero. También lo es la participación de la comunidad a través de las organizaciones de la sociedad civil en las diversas facetas de la gestión del agua, ya que tienen poca difusión los mecanismos formales o informales para esa participación que tienen vigencia, es escasa la voluntad política de instituir procesos informados de decisión en temas de interés general y son insuficientes las capacidades técnicas de las organizaciones no gubernamentales y la concientización de la comunidad en materia de uso racional y sostenible de los recursos hídricos.

Financiamiento de la gestión del agua

La gestión del agua, que –como se ha descripto anteriormente– es muy vasta, requiere de la asignación de recursos importantes en los presupuestos de la Nación, las provincias y los municipios, que incluyan no solamente los necesarios para afrontar acciones estructurales, como la ejecución, operación y mantenimiento de obras, sino también aquellos destinados a acciones no estructurales, como planificación, toma de datos y alertas hidrometeorológicas, entre otras.

La disolución en la década de los ’90 de las empresas nacionales como Obras Sanitarias de la Nación, Agua y Energía Eléctrica e Hidronor SA, implicó la desaparición de algunos servicios que ellas prestaban y la provincialización o privatización de otros. En la gran mayoría de las provincias han quedado seriamente desfinanciadas algunas funciones muy importantes de la administración del agua, como la elaboración de estudios y proyectos, el mantenimiento de la infraestructura, el diseño y actualización de normas y reglamentos, la coordinación y negociación de acuerdos y asuntos legales, y la capacitación y la jerarquización de los profesionales y técnicos de diversas disciplinas.

El agua como política de Estado

Dado el rol estratégico del recurso agua, vital e irreemplazable, así como también la variedad y complejidad de los problemas a él asociados, la cantidad de actores involucrados y, consecuentemente, el tiempo que requiere la puesta en práctica de soluciones adecuadas, se considera que el tema agua debería ser una política de Estado y figurar en la agenda gubernamental con independencia de los cambios de administración.

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Nº 53

Artículos de este número

Oscar Oszlak
Las deudas de nuestra democracia en el campo de la administración del Estado
Alberto Minujín Mildred Ferrer
La situación social en la Argentina: sostener y profundizar la reconstrucción de la igualdad y reducción de la pobreza
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Las deudas de nuestra democracia respecto del Poder Judicial
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Las deudas de nuestra democracia respecto de la educación superior
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El desarrollo ausente
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Democracia, industria y marcos conceptuales
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La participación como derecho y deber. Un ejemplo en los comités mixtos de seguridad e higiene
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Deudas de la democracia: el sector energético
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Las deudas de la planificación urbana y regional durante el actual restablecimiento democrático
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Las deudas de nuestra democracia en el campo del hábitat y la vivienda
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Las deudas de la democracia con el medio ambiente
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