Las deudas de la planificación urbana y regional durante el actual restablecimiento democrático

Las deudas de la planificación urbana y regional durante el actual restablecimiento democrático

Por Horacio A. Feinstein

En los últimos treinta años la población urbana ganó en importancia debido a su incremento en contraposición a la población rural, pero en este proceso la ciudad fue modelada según la conveniencia del mercado y en detrimento del interés público. Los fenómenos de la construcción y el tratamiento de los residuos son un claro ejemplo. Sin dudas, la mayor deuda de nuestra democracia en este terreno es la ausencia de planificación.
 
Economista Político (UBA), especializado en Ambiente Humano (UNLZ). Ex consultor de organismos internacionales en proyectos de inversión pública, asuntos industriales, cuestiones regionales y urbanas. Ex miembro fundador de la Asociación Argentino-Uruguaya de Economía Ecológica. Miembro del Grupo de Ecología de Paisajes y Medio Ambiente (UBA)


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En las pasadas tres largas décadas de vida democrática, la sociedad argentina y su economía experimentaron importantes cambios reflejados en la estructuración espacial del territorio nacional, tanto en la relación urbano/rural como al interior de los principales conglomerados urbanos del país.

Como resultado de ello, la población urbana ganó en importancia en detrimento de la población rural, reflejándose ese cambio en el crecimiento de ciudades intermedias provinciales, principalmente debido a la expulsión de pobladores de escasos recursos –inmersos en economía de subsistencia–, los que se instalaron en las periferias de esas ciudades provinciales donde buena parte de ellos, debido a ancestrales modos de vida y cultura, no llegan a insertarse activamente en la economía de mercado.

Para dar cuenta de las implicaciones sociales de esos cambios demográficos, en este artículo se pasará revista a dos manifestaciones de los mismos especialmente localizados en Buenos Aires. El primero, la gentrificación, un proceso de transformación urbana en el que la población pobre de un sector o barrio deteriorado es desplazada por otra de un mayor nivel adquisitivo a la vez que se renueva arquitectónicamente dicho sector por la inversión privada; el segundo, la gestión de la basura y los residuos, típicamente de escala metropolitana, cuyo epicentro se localiza en el conurbano, hacia donde se destina un importante flujo cotidiano proveniente de la capital metropolitana.

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A diferencia de lo sucedido en Brasil con el avance sojero en regiones deshabitadas del “cerrado”, la sostenida demanda internacional de soja actuó en la Argentina empujando la frontera agrícola sobre actividades menos rentables y sobre bosques nativos poblados por criollos e indígenas que viven con y del bosque.

Por otra parte, el caso de Buenos Aires –que se detallará más abajo– ilustra bastante acabadamente cómo la inexistencia de una planificación urbana y regional –que sólo adquiere sentido cuando la misma es parte de un proyecto de país– ha llevado a profundos desequilibrios sociales y ambientales observables a escala regional y metropolitana.

Al ritmo del crecimiento poblacional y económico del país –en promedio leve, con fluctuaciones– de las últimas tres décadas, la Ciudad de Buenos Aires (sede del gobierno nacional) mantuvo su población casi estancada mientras crecía la del conurbano. Como en la ciudad se fueron agotando los terrenos vacantes, la actividad de la construcción –pujante en las últimas dos décadas– se realizó principalmente en altura y en barrios próximos a las costas. En su mayor parte al impulso de una demanda especulativa fueron levantados edificios de varios pisos destinados a viviendas no-permanentes o para usos comerciales; el resto está constituido por autoconstrucción de hasta 5-6 pisos sobre vivienda ya existente en las villas, con el propósito de alquilar a nuevos inmigrantes. En la última década, la fuerte corriente llegada de países limítrofes para radicarse en la CABA y/o en el primero o segundo cordón del conurbano (atraída por las posibilidades de trabajo y el acceso a servicios sociales) disparó al máximo la crisis habitacional manifiesta en la sorpresiva toma de tierras en esos territorios hacia fines de 2010.

La modernización barrial (gentrificación) significó:

* La intensificación de uso de la parte baja de la barranca del Río de la Plata y sus extensiones.
* La expulsión de población de los sectores sociales medios y medios-bajos debido al incremento del precio de los alquileres y de la tierra.
* La destrucción de una parte del patrimonio arquitectónico, histórico y cultural que hace a la identidad urbana de Buenos Aires.
* La presión sobre los espacios verdes y la consecuente disminución de los mismos.

Una vez más, puede verse que a nivel urbano el mercado inmobiliario va construyendo la ciudad de acuerdo con los intereses privados, mientras que el interés público (vivienda social y bienes comunes) queda permanentemente postergado. Al tiempo que la ciudad registra un déficit habitacional importante (de 288.000 viviendas, alcanzando aproximadamente al 20% de la población), la construcción no ha cesado aunque no para resolver esa necesidad social sino debido a motivos especulativos –lo edificado como refugio de valor– al punto que las viviendas desocupadas aumentaron de 31.000 a 127.000 entre 2001 y 2010. Prueba clara de ello es el reducido número de viviendas sociales construidas en el período considerado, y el bajo nivel de cumplimiento del fallo de la Corte Suprema –a casi diez años del mismo– exigiendo a las autoridades nacionales, provinciales y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (CABA) el mejoramiento de las condiciones de vida de la población localizada en las zonas bajas (fácilmente inundables) de la cuenca hídrica Matanza-Riachuelo. En ambos casos, la atención pública de esas poblaciones de muy bajos recursos es apenas de carácter formal o para mostrar alguna acción (siempre de tipo superficial o de corto aliento) en épocas de campaña política. De esta manera la ciudad va siendo modelada por los intereses privados, básicamente a través del mercado, y cuando ello no sucede, por el impulso de algún subsidio público que colabora con ese “desarrollo”: como los casos recientes de las decenas de hectáreas de los ex playones ferroviarios, ilegítimamente cedidos a privados que ni siquiera respetaron el espacio público que tenían que restituir como tal –para ello debían preservar, de acuerdo con la ley, el 65% de la superficie total cedida– para uso y utilidad pública. Es así que los costos sociales, culturales y ambientales no son pagados por los desarrolladores de negocios privados, mientras las autoridades permiten (básicamente por inacción) que la ciudad vaya siendo modelada de esa manera a la conveniencia de aquellos.

Todo ello facilitado por abundantes excepciones a la normativa urbana-ambiental, junto a las modalidades y tecnologías constructivas adoptadas, ha ido acentuando la vulnerabilidad de la ciudad al cambio climático observándose inundaciones de magnitud con pérdidas de vidas humanas. Al respecto, la normativa en materia ambiental se evidencia totalmente inefectiva, tanto a nivel de proyectos individuales como, mucho más aún, al no considerar los efectos acumulativos de diversos proyectos en una misma zona y/o cuenca hídrica. En definitiva, la normativa ambiental ha quedado más que nada como una instancia burocrática que a nadie interesa demasiado –a juzgar por lo que deviene la ciudad– salvo a los pocos que lucran con los servicios relacionados con el mero cumplimiento formal de los requisitos administrativos que ella implica.

En esta misma dirección, la construcción de la ciudad no tiene en cuenta que la metrópolis es un organismo vivo, cuyos pobladores son seres vivos que necesitan un ambiente vivo que los albergue sana y confortablemente sin demasiado gasto de energía y materiales. Nada de esto sucede y la construcción de la ciudad es ambientalmente muy costosa. Se pierden espacios verdes, árboles, superficies filtrantes; todo lo cual disminuye el oxígeno, incrementa la vulnerabilidad a inundaciones, deja poco espacio público para el esparcimiento. Los materiales de construcción utilizados llevan a que los requerimientos energéticos sean cada día más altos y la especulación inmobiliaria empuja la construcción de la ciudad a zonas de alto riesgo hídrico.

En las villas del sudoeste de la CABA, asentadas sobre zonas bajas de la cuenca del Riachuelo, las inundaciones acentúan la contaminación ambiental de la población debido a la exposición directa a residuos sólidos urbanos, residuos peligrosos y residuos tóxicos. Análogamente, del otro lado del Riachuelo, en la provincia de Buenos Aires, la contaminación debida a basura doméstica, residuos industriales y otros residuos peligrosos es muy significativa, provocando severos problemas de salud pública.

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Sin dudas, la problemática de la basura y los residuos en la región metropolitana bonaerense ha alcanzado la complejidad que reviste en la actualidad debido a la ausencia de planificación. Hasta poco más de la mitad del siglo XX, cuando la población era bastante menor que en la actualidad, el estilo de vida menos consumista y los materiales no-reciclables (básicamente, los provenientes de hidrocarburos) no se habían difundido de la manera que existen hoy en día, la basura era medianamente gestionable y gestionada.

Pero ya hacia fines del siglo XX el enterramiento de residuos sólidos urbanos (RSU) –en rigor de verdad en los rellenos sanitarios se entierra todo tipo de residuos, no sólo RSU, lo cual incrementa los riesgos para la salud humana– estaba provocando enfermedades graves entre la población metropolitana bonaerense próxima al mismo (la primera afectación masiva y severa es la correspondiente al relleno de Villa Domínico), lo cual puso en cuestionamiento (técnico, ético y político) al sistema de relleno sanitario utilizado para la disposición –soterramiento– de la basura. Por estos motivos se tuvo que cerrar aquel relleno y otros más de la región metropolitana, mientras que por el rechazo masivo de la población no se consiguió ni un lugar más en municipios del conurbano donde hacer un nuevo relleno sanitario.

La afectación de la salud de la población tomó a las autoridades por sorpresa; ello se vio agravado por la falencia total en materia normativa específica. Al poco tiempo, el Poder Ejecutivo nacional impulsó una ley nacional (25.916/04) para la gestión integral de los RSU que, entre otros asuntos, estableció normas estrictas para los rellenos sanitarios. Aun así, desde entonces, ningún municipio metropolitano quiso tener un relleno en su jurisdicción (salvo La Matanza, que ya tenía, para enterrar exclusivamente sus propios residuos) y el único relleno que queda activo (donde se entierra toda la basura de la región excepto la matancera) es el que está en los terrenos de Campo de Mayo perteneciente al Ejército Argentino. Este último tan devaluado que no osa oponerse a la cesión.

La mencionada ley nacional estableció un plazo de diez años para normalizar los rellenos sanitarios existentes, el cual venció en 2015. En sintonía con ello, la CABA estableció su Ley Basura Cero (1854/05) con el propósito de reducir progresivamente el soterramiento de RSU, lo cual –de haberse verificado– hubiera disminuido la necesidad de nuevos rellenos sanitarios en la provincia de Buenos Aires (PBA). Pero ello requería un consistente y sostenido programa público que involucrara a toda la sociedad; cosa que no sucedió para nada, a pesar de ingentes inversiones y gastos realizados por el gobierno, invocando nobles propósitos que fueron desvirtuados por artificios tecnológicos de diverso tipo que no sólo no ayudan a resolver el problema sino que lo acentúan, habiendo llegado a hacer que la población se desinterese absolutamente de la cuestión, cuando debería ser actor principal. A su vez, la PBA estableció la normativa provincial (ley 13.592/06), acorde con la nacional, en procura de maximizar el reciclado de residuos y disminuir el monto a enterrar; aunque muy poco hicieron las autoridades provinciales para que se cumpla la normativa.

El escenario configurado por el conjunto normativo de las tres jurisdicciones, bastante coherente y consistente para encauzar en un plazo de diez años la gestión de residuos metropolitanos, no resultó suficiente para que ello se efectivizara –ni siquiera con la severa limitante de la demostrada inviabilidad sociopolítica de abrir un nuevo relleno sanitario–. Ciertamente, el monto total enviado a relleno sanitario ha disminuido escasamente, mientras existen serias dudas respecto de los datos oficiales, especialmente los de la CABA.

La falta de decisión política en los tres niveles (nacional, CABA y PBA) llevó entonces a imaginar nuevos y jugosos negocios (de decenas de millones de dólares cada uno) bajo la “justificación” de la necesidad de reducir el soterramiento de la basura. Para ello, la CABA hizo instalar en la Ceamse (Coordinación Ecológica del Área Metropolitana, Sociedad del Estado) de Campo de Mayo (PBA) una planta de tratamiento mecánico-biológico de la basura (TMB) y, a pesar de la deficiente performance de la misma, ya proyecta la próxima instalación de dos plantas más de estas dentro de la CABA.

En la PBA, la frustrada experiencia liderada por el Municipio de La Plata de llevar adelante una heterodoxa Gestión Integral de Residuos Sólidos Urbanos para la región del Gran La Plata, después de varios años de compromisos incumplidos por el gobierno de la PBA –que implicaron prorrogar el relleno no-controlado de Ensenada a pesar de la resistencia de la población local y un fallo incumplido de la Corte Suprema provincial–, terminó con la decisión de instalar una planta de TMB. A su vez, en el Municipio de La Matanza, la basura se entierra en un relleno localizado en González Catán, el cual viene siendo largamente rechazado por la población local debido a problemas de salud acaecidos. Debido a ello, el gobierno municipal, junto al gobierno provincial, con apoyo del Ministerio de Planificación de la Nación, decidieron un proyecto alternativo para la disposición de la basura que, después de varios años de indecisiones, de alardear con un proyecto heterodoxo que pretendía instalar una tecnología poco experimentada y nunca transparentada, quedó a mitad de camino, por lo cual la disposición final sigue haciéndose en el mismo relleno, que está rebasado. A todo esto –ante la necesidad de seguir soterrando basura– el colapsado relleno de la Ceamse de Campo de Mayo, que recibe unas 15.000 toneladas diarias de basura de la CABA y del conurbano bonaerense, obtuvo el visto bueno de la autoridad ambiental provincial (Organismo Provincial para el Desarrollo Sostenible, OPDS) para seguir recibiendo basura, enterrándola más allá de la altura técnicamente recomendable –lo cual implica riesgo de incendios por excesiva superposición de basura que, bajo ciertas condiciones climáticas, puede entrar en combustión–.

Este contexto de generalizado colapso del sistema de soterramiento metropolitano bonaerense, que aunado a la inexistencia de una gestión integral de residuos constituía un sistema de desequilibrio inestable, de altos riesgos para la salud humana y de los consiguientes potenciales conflictos socio-políticos, encontró a comienzos de 2016 un alivio a la tensión social y política creciente al asumir las nuevas autoridades políticas en la Nación, CABA y PBA, las tres de un mismo signo político. Rápidamente se pusieron de acuerdo y decidieron ampliar el relleno sanitario de Campo de Mayo, dedicándole una importante superficie a tal fin.

Semejante decisión implica reconocer el fracaso de las políticas públicas de residuos en todos los niveles jurisdiccionales y seguir enterrando basura en el ampliado relleno sanitario de la Ceamse. Ello muy probablemente vaya en detrimento del reciclado y de los cartoneros ya que por varios años habrá suficiente espacio disponible para soterrar basura, mientras a ninguna autoridad le interesará hoy día las consecuencias a mediano y largo plazo de esta decisión. Asimismo, implica el liso y llano desconocimiento de las organizaciones sociales y de los desarrollos institucionales emergentes de la crisis del 2001. Dicho en otras palabras, implica renegar de la historia del pueblo, de los sufrimientos, miserias y luchas, al cabo de los cuales consiguieron el reconocimiento (mediante la ley 992 de la CABA) del trabajo cartonero como un trabajo de importante valor social y ambiental. Finalmente, implica renegar de la legislación específica de las tres jurisdicciones, muy especialmente de la Ley Basura Cero que por más que tenga puntos oscuros y débiles, ha guardado un indudable sesgo participativo que es su sello de marca y merece ser honrada.

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Precisamente la participación efectiva de la sociedad argentina en la vida política como protagonista en calidad de partícipe de su propio destino alcanzó un pico cuando la crisis de comienzos del presente siglo, para luego decaer durante el populismo kirchnerista. En este último período, mientras el gobierno se caracterizó por ampliar –motu proprio– los derechos sociales, económicos y humanos, la sociedad se fue acostumbrando a ello casi sin tener que luchar para conseguirlo. En particular en la CABA –que fue uno de los epicentros de los movimientos asamblearios y donde la Constitución se autodefine desde su art. 1º como participativa– actualmente la población no se interesa por ser partícipe de su propio devenir, dejando de honrar aquel principio constitucional; mientras el gobierno no alienta la participación ya que esta atenta contra la ejecutividad de las políticas. De esta manera la CABA va siendo construida exclusiva y excluyentemente (no solo en lo que respecta a lo edilicio y su infraestructura) por el poder político de acuerdo con la lógica del poder económico y atendiendo a sus necesidades de servicios: una urbe para los negocios, no para la población –progresivamente excluida–. Nada muy distinto ocurre en los demás centros urbanos del país, donde sin ser tan acentuado todavía, rige el mismo proceso de gentrificación.

En un contexto como el presentado más arriba, cualquier atisbo de planificación urbana y regional –salvo de tipo autoritario– hubiera resultado un fracaso, porque sería apenas un intento burocrático de imponer, desde el poder político hacia el territorio y su población, una concepción del ordenamiento territorial de centros urbanos y/o de regiones del país sin la participación de los sujetos de la planificación. Los cambios poblacionales reseñados en este artículo no fueron planificados por las autoridades públicas sino que son consecuencias de dejar que el mercado actúe libremente definiendo por sí mismo los usos del suelo.

Los pocos intentos de planificación de las últimas décadas fueron burocráticos-formales y, por supuesto, llegaron a poco y nada, ya que les faltaba la condición previa: la disposición a hacerlo con la población, promoviendo la participación de esta para que, a partir de los problemas existentes, identificados como tales por la misma población, ella adquiera sentido. Mientras tanto, la planificación sigue en pura deuda con la ciudadanía.

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Nº 53

Artículos de este número

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Las deudas de nuestra democracia en el campo de la administración del Estado
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