La vulnerabilidad ambiental y la normativa urbana

La vulnerabilidad ambiental y la normativa urbana

Por Florencia Almansi

La visión economicista y reduccionista de la planificación urbana debe ajustarse a las reales necesidades que demanda el desarrollo equitativo de las ciudades. Los desastres naturales afectan principalmente a los sectores más pobres.
 
IIED-AL


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Las normativas y regulaciones urbanas en la Argentina han sido amplia y cr├şticamente estudiadas en su relaci├│n con los productos urbanos y sociales generados. Se ha analizado su incidencia en los procesos de segregaci├│n social y fragmentaci├│n espacial que sufren las grandes ciudades y ahora tambi├ęn en las intermedias. Sobre todo en los ├║ltimos a├▒os, la cr├ştica a la normativa se ha focalizado en su car├ícter elitista y excluyente de acuerdo con los est├índares que exigen y en la obsolescencia de las mismas, ya que fueron creadas para ciudades de los a├▒os ÔÇÖ60.

Sin embargo y sin minimizar la relevancia de los determinantes sociales y urbanos analizados, de vital importancia para el desarrollo equitativo de las ciudades, es tambi├ęn importante hacer una revisi├│n de esta normativa desde la consideraci├│n ambiental de la prevenci├│n de riesgos y desastres naturales que afectan principalmente a los sectores m├ís vulnerables de la poblaci├│n. Si bien las reglamentaciones son positivas en la prevenci├│n del riesgo, sobre todo en lo relativo a los niveles de inundabilidad que son los contextos de desastres que m├ís afectan a los asentamientos informales, tambi├ęn es importante mencionar que las previsiones sobre las que se funda la normativa datan del a├▒o 1960, limitando as├ş el desarrollo de a├ęreas consolidadas del Gran Buenos Aires.

A lo largo de los ├║ltimos 50 a├▒os se han ejecutado obras de infraestructura de envergadura principalmente en el ├írea de afectaci├│n de cuencas, que sin lugar a dudas han modificado el mapa de riesgo. Sin embargo la normativa no se modifica, y las restricciones a los asentamientos humanos siguen estando referidas a par├ímetros de los ÔÇÖ50, hecho que afecta principalmente la regularizaci├│n dominial de gran parte de los asentamientos informales y por ende la seguridad de tenencia de la tierra de sus habitantes. Es inevitable tambi├ęn confrontar la normativa con la realidad de una demanda social de tierra y vivienda que supera ampliamente la oferta de los planes y programas oficiales, y con las condiciones que impone un mercado de tierras altamente especulativo. Las tierras ocupadas por la poblaci├│n pobre en donde se consolidan los asentamientos a lo largo de los a├▒os, son las tierras despreciadas por el mercado, entre otros condicionantes, porque se encuentran bajo restricci├│n para el asentamiento humano por estar bajo las cotas de nivel de inundaci├│n hist├│rico de la provincia de Buenos Aires fijados en el a├▒o 1957, o bien pr├│ximas o directamente sobre los m├írgenes de arroyos.

En este tipo de asentamientos informales es donde interviene el Programa de Mejoramiento de Barrios (Promeba), que se presenta como ejemplo de intervención en este análisis, ya que intenta cubrir esa brecha que existe entre la normativa y la necesidad, facilitando soluciones habitacionales y procesos de regularización de la tierra en zonas de riesgo no atendidas por la normativa. El Promeba, con un enfoque integral de la intervención y tomando como eje central el aspecto ambiental, aborda respuestas a los problemas de vulnerabilidad ambiental que afectan a los asentamientos aunque limitando su intervención dada la ausencia de un enfoque integral ambiental desde la normativa urbana.

Inequidad urbana

El proceso de urbanizaci├│n en Am├ęrica latina ha sido especialmente significativo. Para el a├▒o 2005, la Cepal informaba que un 77,8 por ciento de la poblaci├│n total viv├şa en ├íreas urbanas, hecho que la convierte en la regi├│n m├ís urbanizada del mundo. Y la Argentina, despu├ęs de Uruguay, era el pa├şs de la regi├│n con mayor porcentaje de poblaci├│n urbana, alcanzando en el mismo a├▒o una poblaci├│n urbana del 91,8 por ciento, un tercio de la cual se concentraba en el ├ürea Metropolitana de Buenos Aires. La tendencia se mantiene y las grandes inversiones se siguen desarrollando en las grandes ciudades, y tambi├ęn comienzan a desplazarse a las ciudades intermedias. La demanda de mano de obra sigue atrayendo poblaci├│n a las ciudades que no tienen oferta de tierra y vivienda suficiente para acompa├▒ar el crecimiento poblacional. Esta poblaci├│n que no encuentra en el mercado legal de tierras su soluci├│n habitacional, se asienta en donde puede, por lo general en zonas no aptas para el asentamiento humano, seg├║n las normativas y por los riesgos. Estos sitios tienen como caracter├şstica estar en los m├írgenes de cauces de agua contaminados, cerca de industrias contaminantes, o en zonas con riesgo de inundaci├│n.

La creciente necesidad de acceso a la tierra para importantes sectores de la poblaci├│n y el desarrollo de mercados de suelo especulativos con regulaci├│n escasa en su primera etapa del ÔÇÖ50-ÔÇÖ60, favorecieron la expansi├│n f├şsica de la ciudad. Este escenario, sumado a la aparici├│n a comienzos de los ÔÇÖ70 de una normativa urbana excluyente ÔÇôcon est├índares urbanos inalcanzablesÔÇô, fue configurando el esquema de producci├│n de las ciudades, no s├│lo en la Argentina sino en toda la regi├│n latinoamericana, bajo un esquema inverso al de la planificaci├│n tradicional: primero se ocupa la tierra de hecho, luego se consolida la infraestructura barrial a lo largo de generaciones y finalmente se lucha por alcanzar la regularizaci├│n de la tenencia de la tierra.

Este fen├│meno urbano se intensific├│ en las ├║ltimas d├ęcadas producto de la globalizaci├│n de los mercados urbanos y del aumento del valor del suelo y de la poblaci├│n en situaci├│n pobreza. Alrededor del 50 por ciento de los habitantes de la regi├│n vive de manera informal en a├ęreas de riesgo en las ciudades, con una precaria (o nula) cobertura de servicios, equipamientos e infraestructura, adem├ís de restricciones urbanas y normativas para ser ocupadas.

La regulaci├│n urban├şstica como instrumento de planeamiento de las ciudades, plasmada en leyes que materializan las pol├şticas urbanas e intentan regular el mercado de tierras, ha tenido un impacto central en la determinaci├│n de los valores de la tierra y en la distribuci├│n de la poblaci├│n en las ciudades. Esta regulaci├│n urban├şstica resulta fundamental en la determinaci├│n del proceso de segregaci├│n espacial, al fijar est├índares imposibles de alcanzar por la poblaci├│n m├ís pobre y al reservar las ├íreas mejor localizadas y mejor servidas con infraestructura para la residencia y actividades de los sectores privilegiados.

La imagen muestra el derrumbe de las viviendas alojadas en el margen del R├şo Reconquista en el asentamiento San Mart├şn, ocurrido en julio de 2010. Cerca de 40 familias est├ín asentadas sobre el margen del r├şo, y 6 viviendas con apropiados est├índares de construcci├│n sufrieron el derrumbe. El asentamiento San Mart├şn es ejemplo de las contradicciones urbanas y socioambientales que debe enfrentar la pol├ştica urbana, donde el Promeba interviene.

Este asentamiento, como muchos otros, est├í ubicado en el sector de la cuenca baja del R├şo Reconquista, que es la segunda cuenca m├ís contaminada del pa├şs (despu├ęs del Matanza-Riachuelo) y constituye en la actualidad un grave peligro que pone en riesgo la salud humana y la viabilidad del ecosistema. La cuenca atraviesa en su recorrido la jurisdicci├│n de 18 municipios bonaerenses, donde habitan aproximadamente 4 millones de habitantes. Seg├║n datos del Censo 2001, el 62 por ciento de la poblaci├│n en el ├írea de la cuenca carece de servicio de cloacas y se estima, adem├ís de otros desechos contaminantes, que m├ís de 3.000 camiones atmosf├ęricos desagotan diariamente en forma directa al r├şo, seg├║n datos del Comit├ę de Cuenca del R├şo Reconquista (Comirec), ├│rgano que tiene como responsabilidad la planificaci├│n y ejecuci├│n del Plan de Saneamiento.

En el trabajo ÔÇťIntegraci├│n regional de las normativas locales para un ordenamiento territorial sustentableÔÇŁ, Unidades T├ęcnicas Federal y Provinciales del PRODIA, uno de los principales riesgos ambientales que afectan a la poblaci├│n de la cuenca son las reiteradas inundaciones. El mencionado documento indica que en los partidos de San Fernando y Tigre, ambos pertenecientes a la cuenca baja del Reconquista, la poblaci├│n afectada por las inundaciones de 1985 (mayor registro de inundaci├│n de los ├║ltimos a├▒os) fue de un 40 por ciento, y las viviendas precarias no recuperables afectadas fueron del 26 por ciento para ambos partidos.

Una regulaci├│n obsoleta

En la Argentina la normativa sobre el uso del suelo est├í regulada por el Estado provincial y los c├│digos de edificaci├│n son material local. S├│lo tres provincias tienen regulaci├│n sobre del uso del suelo: Buenos Aires, Jujuy y Mendoza, adem├ís de la ciudad de Buenos Aires. La regulaci├│n provincial en vigencia es fragmentaria y obsoleta. Por ejemplo el decreto ley N┬║ 8.912, la Ley de Ordenamiento Territorial y Uso del Suelo, que regula la creaci├│n del suelo urbano de la provincia de Buenos Aires, fue sancionado en 1977 y condiciona el uso, ocupaci├│n, subdivisi├│n y dotaci├│n de infraestructura del suelo y establece est├índares que debe regular el gobierno local. La ley fue establecida con el objetivo de limitar y condicionar el desarrollo de los loteos populares que crecieron fuertemente alrededor de los ÔÇÖ70, es decir que no fue creada para responder a las necesidades sociales y urbanas de aquella ├ępoca, y mucho menos de la actual.

En la provincia de Buenos Aires varias leyes y decretos fueron establecidos en respuesta a la r├ípida expansi├│n del ├írea urbana y la proliferaci├│n del loteo popular. En 1960, como consecuencia de la seria inundaci├│n que afect├│ al Gran Buenos Aires, se reglamentan las leyes N┬░ 6.253 de Desag├╝es Naturales y N┬║ 6.254 de Nivel de Cota de Inundaci├│n, que establec├şan que s├│lo las tierras por sobre los 3,75 metros del nivel del mar pod├şan ser subdivididas y restring├şan la subdivisi├│n en ├íreas pr├│ximas a cursos de agua. A pesar de esto las tierras segu├şan subdividi├ęndose sin mayores controles del Estado y en 1977 se reglamenta el decreto ley N┬║ 8.912 que defin├şa entre otras cosas las medidas m├şnimas de lotes en 300 metros cuadrados y la obligatoriedad de dotar de servicios de infraestructura al suelo para su subdivisi├│n.

Una de las mayores restricciones impuestas por la ley era que las viviendas no pod├şan ser construidas por debajo del nivel de inundaci├│n fijado por la ley N┬║ 6.254. Esta regulaci├│n increment├│ el costo de la tierra urbanizada que fue directamente transferido al precio de los lotes con la consecuente exclusi├│n de los sectores populares del acceso a la tierra.

La normativa de la provincia de Buenos Aires es positiva en t├ęrminos ambientales ya que favorece, aunque no se cumpla en la realidad, la prevenci├│n de riesgos. La ley tiene deficiencias al momento de no contar con instrumentos econ├│micos y de gesti├│n participativos para alcanzar los objetivos previstos. Las agencias de control est├ín dispersas y tienen objetivos superpuestos: no hay un reconocimiento de los diferentes niveles de urbanizaci├│n, como tampoco de las diferentes regiones, ya que no es lo mismo regular el uso del suelo en el conurbano bonaerense que en el resto de la provincia, y tampoco es lo mismo el primer anillo del conurbano que el segundo o el tercero de car├ícter peri-urbano. Otras leyes provinciales sobre la prevenci├│n de riesgos se focalizan en la regulaci├│n de las actividades industriales, regulando la instalaci├│n de establecimientos industriales seg├║n categor├şas de complejidad ambiental, y obligando a la aprobaci├│n de certificados de aptitud ambiental.

En la esfera local hay una gran y heterog├ęnea variedad de acciones y enfoques, todas bajo las restricciones de las normativas provinciales, como los planes estrat├ęgicos o planes de desarrollo local que integran enfoques sociales, econ├│micos, espaciales y ambientales; los c├│digos de edificaci├│n y muchos otros proyectos urbanos que implementan los municipios para mejorar infraestructura o ├íreas degradadas.

Adem├ís de la legislaci├│n urbana y su potencial amplitud en t├ęrminos de la incorporaci├│n de los determinantes ambientales, es fundamental plantear la limitaci├│n que implica la presi├│n de un mercado de tierras especulativo y los conflictos sociales emergentes del mismo. La fuerte presi├│n de la din├ímica del mercado de suelos define el ritmo de desarrollo de las ciudades, pronunciando la concreci├│n de productos econ├│micamente desiguales, socialmente excluyentes, espacialmente segregados y ambientalmente insostenibles. El suelo urbano es uno de los componentes esenciales de la pol├ştica urbana, y su disponibilidad en cantidad y condiciones adecuadas para la promoci├│n de programas y proyectos de urbanizaci├│n y vivienda social es una condici├│n fundamental. Pero mientras no se act├║e sobre la retenci├│n especulativa de la tierra ociosa, o se articule con pol├şticas tributarias para crear mecanismos para la recuperaci├│n y distribuci├│n de la renta del suelo, no es viable tomar en consideraci├│n una pol├ştica urbana preventiva de riesgos.

Frente a esta presi├│n especulativa del mercado, las limitaciones de las normativas provinciales y la falta acceso a suelo urbano adecuado, son pocos los instrumentos que tienen los gobiernos locales para planificar pol├şticas urbanas. En la medida que a la tierra no se la dote de otros determinantes adem├ís de los econ├│micos, no se puede pensar en hacer una pol├ştica urbana sostenible.

Tambi├ęn la leg├ştima demanda social por la regularizaci├│n de asentamientos o por garantizar la seguridad de tenencia se suma como un conflicto social que en algunos casos puede incrementar el riesgo. Cuando un asentamiento ha estado consolid├índose por m├ís de 30 o 50 a├▒os en zona de inundaci├│n y frente a la falta de recursos o tierras apropiadas para proponer una relocalizaci├│n consensuada, se finaliza regularizando en zonas de riesgo, en algunos casos con la exigencia de la realizaci├│n de obras hidr├íulicas preventivas. La presi├│n social juega as├ş un papel fundamental en la aprobaci├│n de la condici├│n de legalizaci├│n de los asentamientos, pero a su vez y contradictoriamente, acentuando la vulnerabilidad ambiental.

Prevenci├│n de riesgos en asentamientos

El Promeba es un programa nacional que actúa en asentamientos existentes facilitando el acceso a la regularización de la tierra, la infraestructura urbana, el equipamiento comunitario y el mejoramiento ambiental integral. El Promeba en su acción intenta cerrar la brecha entre las normativas, el riesgo y la intervención en los asentamientos informales. Es el único programa que tiene una mirada ambiental, además de legal, urbana y social, en la intervención sobre los asentamientos informales.

Los asentamientos como los que se encuentran en las m├írgenes del viejo cauce del Reconquista, est├ín ubicados en zonas de restricci├│n para asentamiento humano seg├║n la normativa porque las tierras se encuentran bajo cota de inundaci├│n fijada por la ley N┬║ 6.254 y porque la implantaci├│n de las viviendas no respeta la distancia reglamentaria al cauce del r├şo como determina la ley N┬║ 6.253. Adem├ís los lotes en promedio tienen una superficie de aproximadamente 100 metros cuadrados, dimensi├│n sustancialmente inferior a la reglamentada por la ley N┬║ 8.912. Pero dado que hace ya diez a├▒os que comenzaron las obras de rectificaci├│n y modificaci├│n de la traza del R├şo Reconquista, modific├índose as├ş el mapa de riesgo que aplana la curva del pico de inundaci├│n, y la restricci├│n en la superficie de los lotes puede ser superada por el decreto N┬║ 3.736 (R├ęgimen de reconstrucci├│n urbana para asentamientos humanos en situaci├│n de precariedad) que except├║a las dimensiones exigidas por el decreto-ley N┬║ 8.912, hoy es posible su regularizaci├│n. Pero para ello es necesario elaborar y aprobar un plan hidr├íulico que demuestre que estos barrios no se inundar├ín y ejecutar las obras de infraestructura previstas en el plan hidr├íulico. Estas acciones son abordadas por el municipio en el marco del Promeba.

El Promeba acerca al gobierno local, mediante la planificaci├│n conjunta, soluciones financieras y de gesti├│n que permiten superar los d├ęficit ambientales y normativos que limitan la regularizaci├│n de los asentamientos. De otra manera, sin estudios integrales que prevean el comportamiento de la zona en el entorno de la cuenca, y que provean de estrategias y recursos para afrontarlos, se limita el accionar del gobierno local. El Promeba acelera los tiempos de tramitaci├│n provincial de las gestiones y garantiza la factibilidad de la ejecuci├│n de las obras necesarias mediante el financiamiento.

Si bien esta intervenci├│n habilita la regularizaci├│n de las tierras y disminuye el impacto de riesgos, a su vez est├í limitada en funci├│n de otras presiones ambientales a las que est├ín expuestos estos asentamientos como la proximidad a industrias y dep├│sitos de basura contaminante. Al poner el foco en la superaci├│n de los condicionantes que limitan la legalizaci├│n de las tierras, la intervenci├│n puede actuar en la provisi├│n de infraestructura hidr├íulica y sanitaria para superar la restricci├│n impuesta por la normativa, pero est├í limitada para incidir en otros condicionantes ambientales. Si bien se trabaja en la intervenci├│n con un plan de manejo ambiental y mapa de riesgos, este se ve acotado en su alcance por la limitaci├│n de las disposiciones que no prev├ęn el comportamiento del uso de suelo de la regi├│n, ni del funcionamiento integral de la cuenca, acci├│n que s├│lo ser├şa posible si se actualizan y profundizan los diagn├│sticos y se modifica la normativa urbana incluyendo los determinantes sociales y ambientales que inciden en la generaci├│n de suelo urbano.

Todav├şa hay un largo camino por recorrer en las pol├şticas urbanas en t├ęrminos de su escasa articulaci├│n con los determinantes ambientales: la experiencia del Promeba es importante para empezar a alimentar la renovaci├│n de las mismas.

La falta de servicios sanitarios adecuados, la contaminaci├│n del suelo y de las napas de agua, la carencia de agua potable, la ausencia de sistemas de recolecci├│n y deposici├│n final de los residuos, la convivencia con ├íreas de riesgo, la falta de infraestructura y equipamiento, y el asentamiento poblacional en ├íreas inundables, implican un mayor grado de desventaja ambiental para los grupos en situaci├│n de pobreza, lo que contribuye a incrementar su nivel de vulnerabilidad y el riesgo de experimentar cat├ístrofes ambientales. La integralidad en las intervenciones poniendo el ├ęnfasis en los determinantes sociales y ambientales debe ser una prioridad en las pol├şticas urbanas.

Hasta el momento la pol├ştica sobre la regulaci├│n del uso del suelo ha promovido una expansi├│n urbana incontrolada con negativas consecuencias sociales y ambientales, contradiciendo y superponiendo legislaciones, desdibujando el valor de la planificaci├│n y limitando el accionar de los gobiernos locales en sus capacidades de control y gesti├│n. Es importante entonces problematizar el nexo existente entre la pol├ştica urbana, la vulnerabilidad social y el riesgo ambiental en el plano local, para definir cu├íles son los principales problemas cr├şticos a los que se ven expuestos los grupos m├ís vulnerables y superar as├ş la visi├│n economicista y reduccionista de la planificaci├│n urbana, para ajustarla a las reales necesidades que demanda el desarrollo equitativo de las ciudades.

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Art├şculos de este n├║mero

Andrea Catenazzi
La planificaci├│n urbana en cuesti├│n
Tomás Bontempo y Silvia Bossini Pithod
Rol del Estado, inversi├│n p├║blica e inclusi├│n social
Sebastián Tedeschi
Cuatro claves en pol├şticas de h├íbitat desde la perspectiva de los derechos humanos
Mar├şa Laura Rey
Hacia una pol├ştica de inclusi├│n
Maria Cristina Cravino
El ciclo de las villas y el mercado inmobiliario informal
Nora Prudkin, Cristina Cataldo y Mar├şa Teresa Heras
Un enfoque desde el Estado para el desarrollo sustentable
Javier Fernández Castro
Posibilidades y l├şmites del proyecto urbano como herramienta de inclusi├│n socioespacial.
Florencia Almansi
La vulnerabilidad ambiental y la normativa urbana
Daniel Galizzi
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Andrea Casta├▒o y Jos├ę Rocha
La lucha por la tierra en el proyecto popular
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Producción autogestionaria del hábitat

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