La situación social en la Argentina: sostener y profundizar la reconstrucción de la igualdad y reducción de la pobreza

La situación social en la Argentina: sostener y profundizar la reconstrucción de la igualdad y reducción de la pobreza

Por *Alberto Minujín **Mildred Ferrer

Erradicar la pobreza y aumentar la equidad sigue siendo uno de los principales desafíos para nuestro país. Si bien la Argentina registra en los últimos doce años una de las mayores caídas de la incidencia de la pobreza multidimensional, es imperativo sostener, ampliar y fortalecer un sistema de protección integral de carácter universal que combata los altos niveles de desigualdad que son una potencial amenaza para el desarrollo social y económico a largo plazo.
 
*Matemático y Estadístico con especialización en demografía y políticas sociales. Profesor en New School (Nueva York) y Universidad Nacional Tres de Febrero (UNTREF). Director de Equidad para la Infancia y Equity for Children **Psicóloga por la Universidad Internacional de Florida (Miami). Magister en Asuntos Internacionales, New School (Nueva York)


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Las condiciones sociales en la Argentina pasaron por graves trastornos producto de las distintas crisis que ha sufrido el país. Después de años de una crisis económica desatada por las medidas neoliberales de los ’90, para finales del 2001 la situación se desbordó, y en 2002 más de la mitad de la población, un 53%, pasó a encontrarse en situación de pobreza, y un 20% en la indigencia. Este proceso de deterioro, que encuentra sus raíces en la herencia dejada por la última dictadura militar (expresada entre otras cuestiones en la multiplicación por seis de la deuda externa, que constituyó un condicionante estructural para los veinte años posteriores), dio por resultado cambios profundos que se tradujeron en lo que fue un modelo económico basado en la acumulación financiera y la apertura irrestricta al mercado, así como la restricción y achicamiento de la participación del Estado. Sin embargo, entre el primer trimestre de 2003 y el segundo trimestre de 2015 se dio una reducción de más del 60% de la pobreza en la población de los grandes aglomerados urbanos. La población que vivía por debajo de la línea de pobreza pasó de 54% a 19,7% (solo entre 2013 y 2014 se observó una leve retracción de este indicador). Esta mejora significó tanto una reducción en la cantidad de personas en hogares pobres, como también en la intensidad, puesto que muchos hogares, si bien no salieron de la pobreza, lograron mejorar su situación: en el primer semestre de 2003, la mitad de los pobres eran indigentes (27,7% del total de la población) mientras que en el segundo trimestre de 2015 solo uno de cada cuatro pobres se encontraba en situación de indigencia (4,5% del total de la población).
En contraposición a esos períodos anteriores puestos en práctica a principio de los años ’90, donde regía el pensamiento ortodoxo, fundamentado en dejar que la “mano invisible” del mercado corrigiera las enormes brechas de la pobreza, tanto la Argentina como la región han pasado a tener un importante aumento en la presencia del Estado. La ola de reacción que surgió en la región a inicios del siglo XXI frente al modelo neoliberal imperante de los años ’90 ha impulsado el reconocimiento de los derechos políticos y sociales de la ciudadanía, generando así grandes avances que han ayudado a transformar la composición socioeconómica de la población.

El cambio más notable en el crecimiento fue el de la clase media, la cual se duplicó entre el 2001 y el 2011. Incluso frente a una crisis financiera global, el desempeño de la Argentina ha sido considerable. En su libro titulado El crecimiento y recuperación de Argentina: La economía en tiempos de default, el economista Michael Cohen examina las causas de la crisis económica y política del país en el 2001, e identifica el proceso que dio lugar a su fuerte recuperación económica. Cohen ofrece cuatro orientaciones de política que fueron claves para explicar el éxito del caso de la Argentina: la priorización del mercado interno, la importancia de la cooperación regional, la reafirmación del papel del Estado y su objetivo de reducir la pobreza y desigualdad.

Los efectos de la consolidación democrática y el cambio hacia un modelo con fuerte presencia del Estado, en particular en las áreas sociales, han sido positivos en relación con la situación de los sectores pobres en la Argentina y en toda América latina. Hoy en la Argentina, si bien no se vislumbra un panorama completamente desfavorable, es importante reconocer la fragilidad de estos avances frente a los cambios económicos y políticos acontecidos, y de igual forma encarar que aún falta mucho trabajo por hacer para cerrar la brecha que creó el largo abandono del Estado a los sectores más desfavorecidos, para lo cual una década no ha sido suficiente para revertir.

Perfil de la pobreza en la Argentina

De acuerdo con datos cotejados por la Comisión Económica Para América Latina (CEPAL), la Argentina registra una de las mayores caídas en la incidencia de la pobreza multidimensional en la región. A pesar de que existen múltiples cifras que hacen recuento de la pobreza, es innegable que se ha visto un avance fundamental para los grupos más vulnerables; incluso según estudios que utilizan índices de precios alternativos a los del INDEC, como los considerados más arriba, se muestra una disminución de pobreza importante en los últimos doce años. La disminución de los niveles de concentración del ingreso ha sido también significativa en términos relativos, pasando de ser 0,520 en el tercer trimestre de 2003 a 0,400 en el segundo trimestre de 2015, según el coeficiente de Gini del ingreso per cápita familiar. El índice de Gini –el cual mide la distribución del ingreso que se mueve entre 0 y 1, donde 0 representa igualdad perfecta y 1 es la perfecta desigualdad entre ricos y pobres– refleja que la Argentina cuenta con un nivel de equidad más alto que el promedio de la región, ubicado en un 0,497 (per cápita familiar) según el Centro de Estudios Distributivos, Laborales y Sociales (CEDLAS). Del mismo modo, la brecha entre los ingresos del 20% más rico y del 20% más pobre de la población se redujo de 21,6 a 8,9 veces entre 2003 y 2015.

La pobreza es un problema complejo, y como tal, su medición debe ser evaluada según su carácter multidimensional. La inequidad en la distribución de ingresos tiene un papel significativo en esta problemática, pero los hogares pobres se ven afectados no solo por esto, sino por un conjunto de carencias que se superponen y requieren de políticas activas que implican más que la generación de ingresos. En este sentido, la pobreza multidimensional contempla tres aspectos básicos: la educación, la salud y la calidad de vida.

La educación

En la Argentina, asistir a la escuela no es solo un privilegio de las clases sociales más favorecidas y en las edades comprendidas entre 5 a 12 años casi la totalidad de la población infantil está incorporada al sistema educativo. Según reportes de UNICEF, la asistencia de niños y niñas de 5 años ha tenido un avance importante hacia la universalización del último año de preescolar, alcanzando un 93,6% en 2010. Asimismo, los niños y niñas de 3 a 5 años también se han incorporado a la oferta escolar de manera significativa, con una tasa de asistencia que pasó de 62% en el censo de 2001 a 73,8% en el de 2010. Sin embargo, la educación en el tramo de las edades 15 a 17 años, que siempre estuvo por encima del promedio de la región, cuenta con una asistencia de 85,1% en el 2010, muy similar a lo que se registraba una década antes, lo cual evidencia un desafío ante la posibilidad de la universalización de la escuela secundaria.

El acceso a la educación es un indicador importante de la situación de la pobreza, y los sectores más desfavorecidos de la sociedad no solo tienen dificultad de incorporarse en los sistemas escolares, sino también de permanecer en ellos (fundamentalmente en el nivel secundario) y en acceder a una educación de calidad. Esto se evidencia en función del ingreso en los grupos de 12 a 17 años. Según datos de UNICEF Argentina, los grupos de más bajos ingresos alcanzan niveles de escolarización del 93%, mientras que los grupos de ingresos medios el 95%, y los grupos de más altos ingresos se sitúan en 97%, lo que muestra que aún existe inequidad en el acceso y la permanencia de los grupos de niños, niñas y adolescentes más vulnerables en el sistema educativo. Del mismo modo, los resultados más favorables en las evaluaciones estandarizadas de aprendizajes muestran que las situaciones más críticas se localizan en las provincias más pobres.

Un gran avance en este sentido en la Argentina se dio en el 2006, cuando se dictó la Ley de Educación Nacional, que prevé que la educación es un derecho personal y social y debe ser garantizado por el Estado. Esta ley propone y promueve asegurar que los argentinos cuenten con acceso a una educación de calidad con igualdad de oportunidades y posibilidades, sin inequidades sociales. Cabe destacar que la naturaleza inclusiva de esta ley precede a su propósito, habiendo sido creada tras consultas con todos los actores sociales. Además, gracias a la Ley de Financiamiento Educativo la inversión en educación sobre el PBI pasó de cerca del 4% a más del 6%: si se considera que el PBI se duplicó en los últimos 12 años, la inversión educativa en términos reales más que se triplicó en el país.

Por su parte, el cuidado infantil, cuya política se implementa a través de centros de desarrollo infantil, también se ve afectado por el acceso de las diferentes clases sociales. En este caso, en Gran Buenos Aires, por ejemplo, se da que la mitad de la oferta de este tipo de servicios es privada. Esto vulnera el acceso de las familias de bajos ingresos, porque si bien el sector público ofrece este servicio, la calidad, tal como indica un informe de UNICEF, es de carácter heterogéneo.

La salud

En la última década, en la región se ha dado una reducción importante en los niveles de mortalidad infantil. Este primer indicador contemplado en la meta número 4 de los Objetivos del Desarrollo del Milenio (ODM) propuso reducir la mortalidad infantil de niños menores de 5 años, la cual entre 1990 y 2015 se redujo en casi 50% a nivel global. Hoy en día, la Argentina presenta uno de los casos de mayor reducción de la mortalidad infantil en la región: mientras en el 2000, 18,3 de cada 1.000 niños nacidos vivos morían, en 2015 esa tasa se redujo a 12,5 por cada 1.000. Hay un alto índice de inequidad según el lugar de nacimiento, el cual impacta en el riesgo de muerte de los niños y niñas. La mortalidad infantil es un claro indicador de la importancia de invertir en programas de inmunización, nutrición y cuidado infantil, los cuales también son indicadores importantes en relación a la pobreza. Cuando comparamos los avances de la Argentina con el resto de Latinoamérica nos damos cuenta de que las tasas de mortalidad infantil en el país aún no son satisfactorias. Uruguay, por ejemplo, logró alcanzar una tasa de 8,9 por cada 1.000 nacimientos. Si bien queda mucho por hacer en cuanto a este tema, es importante recalcar las políticas que influyeron directamente en este importante avance, tal como la Asignación Universal por Hijo y Embarazo. También cabe mencionar el Plan Qunita, cuyo objetivo fue dar acompañamiento a las madres y recién nacidos, haciendo entrega de enseres indispensables para su cuidado; este pretendió alcanzar a unos 200,000 bebés, madres y familias por año, llevando así un plan de equidad desde el primer momento en la vida del niño. La importancia de este tipo de planes trasciende la estrategia sanitaria, y de hecho tiene un importante efecto simbólico; para las mujeres recipientes de la Asignación Universal por Embarazo, poder contar con los enseres básicos al nacer el bebé, condicionada a los chequeos pre y post-natales de la madre y del hijo, complementa y facilita el cuidado que necesita el recién nacido.

La calidad de vida

La calidad de vida, como parámetro de la pobreza multidimensional, toma en cuenta indicadores sobre vivienda digna y acceso a servicios de agua, saneamiento y electricidad, entre otras cosas. La situación y avances de estos rubros no han sido tan alentadores como en el caso de la educación, por ejemplo. Datos tomados de la Encuesta Permanente de Hogares indican que entre el tercer trimestre de 2003 y el segundo trimestre de 2015, la cobertura de servicio sanitario con desagüe a cloaca pasó de 61,6% a 68,6%. En cuanto al agua potable, de acuerdo con el censo de 2010, en la Argentina aproximadamente 32,8 millones de personas (83%) tienen acceso a ella. En nuestro país, aproximadamente 2.000 cooperativas prestan servicios de agua y saneamiento; esto es importante en el sentido de que crea capacidad, crea empleo, y a su vez, le permite al usuario un servicio más flexible. Así mismo, Agua y Saneamientos Argentinos (AySA) creó y capacitó una serie de cooperativas comunitarias para la instalación de servicios de agua y de saneamiento. El acceso a vivienda digna continúa siendo un serio y acumulado problema en la Argentina. Esto es particularmente importante en las grandes áreas urbanas, especialmente en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y el Gran Buenos Aires, donde los asentamientos precarios y “villas” se han extendido.

La persistencia de la desigualdad en América latina

Según una encuesta global realizada por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), los hacedores de políticas reconocen que los altos niveles de desigualdad son una potencial amenaza para el desarrollo social y económico a largo plazo. Latinoamérica no es la región más pobre del mundo, sin embargo, cuenta con los niveles más altos de desigualdad. De acuerdo con un estudio de ONU-Hábitat, en 2008, cinco de los diez países más desiguales del planeta se encontraban en América latina: Brasil, Colombia, República Dominicana, Guatemala y Chile, con coeficientes de Gini superiores a 0,55. La Argentina, por su parte, presenta un alto índice de desigualdad en los conglomerados urbanos. Las carencias, producto de la desigualdad, se sufren de manera marcada en los centros urbanos. Según el estudio de ONU-Hábitat, la desigualdad en las áreas urbanas de la región ha crecido más que en las áreas rurales y en la mayor parte de los países incluyendo aquellos que en promedio han mostrado una reducción en el coeficiente de Gini. Se estima que 9 de cada 10 latinoamericanos vivirán en ciudades para el 2050, lo cual promete exacerbar estas exclusiones afectando de manera desproporcionada a los grupos más vulnerables. Si bien la desigualdad en América latina ha persistido y no es un escenario nuevo, la misma trae consigo un aspecto de alta preocupación por el efecto que tiene en los grupos más desfavorecidos. Se estima, por ejemplo, que 3 de cada 4 niños y niñas viven en ciudades. El 30% de ellos habitan en condiciones precarias. Es por ello que la situación actual de los países latinoamericanos nos obliga a profundizar los avances que se han realizado en la última década y a examinar la sostenibilidad de los avances que se han dado, particularmente frente a los cambios políticos que vienen aconteciendo a nivel regional.

Reducción de pobreza

Transferencias directas

Si bien la creación de empleos y mejora de salarios (la desocupación pasó de más del 20% en los momentos de salida de la Convertibilidad a ubicarse en torno al 7% desde 2011, mientras que los ingresos reales de los ocupados crecieron al menos un 30% entre fines de la Convertibilidad y 2015) y el aumento de la cobertura y del monto de las prestaciones jubilatorias y pensiones (donde la Argentina ha hecho progresos inmensos, ubicándose ambos rubros muy por encima del promedio regional) han sido claves para la disminución de la pobreza, también han tenido un efecto fuerte e inmediato los programas de transferencias condicionadas. Este tipo de política pública, tal como lo es la Asignación Universal por Hijo (AUH), que se ha planteado correctamente como un derecho social y no como un programa como en la mayoría de los países de la región, son de alto impacto redistributivo. La AUH es uno de los ejemplos más claros de la importancia del papel del Estado como actor principal en medidas directas para mejorar la situación de las familias más pobres. Contrario a la opinión de sus detractores y tal como lo asegura la Organización Internacional del Trabajo (OIT), la efectividad de estos programas de transferencia condicionada no ha incidido en menor inserción laboral de adultos en edad de trabajar, pero tal como es su fin, sí en la situación de los niños y niñas. Se debe tener en cuenta que esta transferencia monetaria constituye solo uno de los aspectos de lo que debe conformar un sistema integral de protección social.

En cuanto a la incidencia de la pobreza, la AUH tiene un efecto especialmente importante entre los más pobres. Según un informe publicado por el PNUD, la reducción de la pobreza extrema fue de un 42% mientras que el efecto en la pobreza total fue de un 22%. Los resultados positivos de esta medida aseveran su éxito como política de transferencia de ingresos, la cual logró por primera vez en muchos años que los grupos históricamente más vulnerables, como los niños, niñas y mujeres solteras, tuvieran una menor probabilidad relativa de indigencia al que tenían previamente.

Si bien la implementación de la AUH se adecua en regiones del país y grupos con mayor nivel de vulnerabilidad relativa, esta medida todavía no logra incluir plenamente a todos los grupos vulnerables, lo cual evidencia la existencia de brechas para lograr la universalidad de los destinatarios. Fortalecer y darles continuidad a los programas de protección social será clave para seguir contribuyendo a la reducción de la pobreza a corto plazo, ya que los hogares y familias en situación de pobreza, especialmente los grupos más desfavorecidos y vulnerables, no cuentan con los mismos instrumentos para afrontar las situaciones de crisis, por lo tanto, recurren a estrategias informales como mecanismo para encarar los desasosiegos económicos. Tal como lo indica un informe publicado por CEPAL, estos mecanismos, como sacar a los niños de la escuela, pueden tener un efecto irreversible en la perpetuación del ciclo intergeneracional de la pobreza.

Desafíos de un presente complejo

El crecimiento que se registró en años anteriores se dio frente a un escenario económico y político favorable para asegurar los derechos sociales de la población; escenario diferente al del día de hoy. Tanto a nivel global como regional y nacional se está frente a situaciones complejas que requerirán un especial y explícito esfuerzo en las políticas sociales. La actual propuesta política parece basarse en el modelo de endeudamiento y dependencia económica de países desarrollados y organismos financieros internacionales como condición para el crecimiento económico y el “derrame” de sus beneficios para los sectores más desfavorecidos. Revisando la historia, es de suma importancia considerar las nuevas medidas políticas basadas en el endeudamiento externo al menos de manera cautelosa, ya que en el pasado no muy lejano dieron pie a la peor crisis financiera y social de la Argentina en 2001/2002 (y también estuvieron en la raíz de la “década perdida” de 1980 y la explosión hiperinflacionaria que la coronó). Asimismo, un reciente informe del Banco Mundial señala que se espera una reducción del producto de alrededor del 2% en América del Sur, impulsada sobre todo por la contracción de Brasil y China, y la caída de los precios de los commodities.

Una de las lecciones que nos deja el período de recuperación que han sido los últimos 12 años es lo imperativo de sostener, ampliar y fortalecer un sistema de protección integral de carácter universal, que asegure a los grupos más pobres y a los sectores medios bajos el acceso a servicios sociales de calidad. Asimismo, se deben garantizar medidas relativas al mercado de trabajo y la protección de los salarios frente al deterioro que en la Argentina se está sufriendo por el históricamente alto y recientemente potenciado nivel de inflación y por el estancamiento de la actividad económica, todo esto en el marco de la crisis económica global.

Erradicar la pobreza en su totalidad y aumentar la equidad siguen siendo unos de los principales desafíos para la Argentina y América latina. Si bien la cantidad de personas que viven en pobreza disminuyó, tal como se informa en este artículo, todavía son muchos los que luchan por satisfacer hasta las necesidades más básicas. Frente a su característica trascendente para la sociedad, la inclusión de grupos vulnerables en torno a la eliminación de la pobreza y el aumento de la equidad nos obliga a ponderar si esto seguirá teniendo cabida en el espectro político, y a su vez, si será capaz el Estado de garantizar y promover las políticas públicas que permitan sostener los avances y lograr poner fin a la pobreza en todas sus dimensiones y posibiliten el alcance de una realidad con equidad.

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Nº 53

Artículos de este número

Oscar Oszlak
Las deudas de nuestra democracia en el campo de la administración del Estado
Alberto Minujín Mildred Ferrer
La situación social en la Argentina: sostener y profundizar la reconstrucción de la igualdad y reducción de la pobreza
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Las deudas de nuestra democracia respecto del Poder Judicial
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Las deudas de la planificación urbana y regional durante el actual restablecimiento democrático
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