La reforma fiscal en la Argentina

La reforma fiscal en la Argentina

Por Licenciado en Economía de la UBA. Ex Director Nacional de Programación Macroeconómica del MECON. Profesor de las facultades de Ciencias Económicas y Ciencias Sociales de la UBA


 
Horacio Rovelli


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El rol del Estado vuelve a ser central para orientar la economía en pos de una sociedad cada vez más participativa, más igualitaria y más democrática. Una reforma fiscal progresiva y la profesionalización de la administración pública son elementos esenciales para lograrlo.

“Si (el Estado) es capaz de determinar el volumen global de los recursos destinados a aumentar los medios de producción y de fijar la tasa básica de remuneración de quienes los poseen, habrá cumplido con su obligación”.
La Teoría General de la Ocupación, el Interés y el Dinero.
John Maynard Keynes

La planificación pública

En una sociedad y para un período histórico determinados, le conferimos al Estado de esa sociedad el rol de organizador social, capaz de disciplinar a los agentes que la componen en procura del bienestar general, por lo que en este marco, el primer rol que cumple el Estado en la economía es el de su regulación para la consecución de los objetivos trazados en un plan estratégico.

El Estado debe fijar las reglas de juego (el marco legal) y debe tener un plan de gobierno. Esto es, el Estado en su división de poderes y en nombre del bienestar general debe presentar un plan de gobierno, que conforma el “plan estratégico”, que define los grandes lineamientos, los grandes parámetros que se deben seguir para el alcance del objetivo: el crecimiento con inclusión social, justa remuneración, y con el menor daño al medio ambiente posible. A su vez, debe fijar las “reglas de comportamiento” de toda la sociedad.

Al Estado le cabe un rol fundamental, ya sea generando condiciones objetivas para la valorización del capital productivo –por ejemplo con políticas de infraestructura y energéticas– o como regulador, estimulando sectores y regiones, pero principalmente apuntalando un horizonte de crecimiento sostenido en el tiempo.

Para ello es esencial que el sector privado esté a la altura de las circunstancias y canalice la mayor parte de la ganancia que obtiene para el incremento de la inversión, para agregar valor a la producción. Sólo así, reinvirtiendo una parte significativa de las ganancias en las mismas y en otras actividades, se podrá sostener un ritmo de crecimiento que permita constituir una economía sólida, que equilibre el mercado interno y el externo generando empleo y mejor remuneración, cumpliendo así con la premisa de amalgamar los intereses de toda la sociedad.

La idea que caracteriza a la intervención estatal es la convicción de la participación del Estado para garantizar el crecimiento y una más justa distribución del ingreso que corrija las inequidades de ese mismo crecimiento. El “Estado de Bienestar” significa en los países de nuestra región la coexistencia de un proceso de desarrollo industrial, que incorpora un número creciente de trabajadores, y que la expansión del trabajo asalariado se convierte en el núcleo central a partir del cual se teje un conjunto de derechos que el Estado debe ampliar y garantizar (sindicalización, convenciones colectivas de trabajo, legislación laboral, seguridad social, etc.).

Las necesidades sociales deben ser cubiertas no sólo para satisfacer un fin moral o ético, sino, y desde el punto de vista económico, también porque ello permite la “reproducción ampliada”, en un circuito virtuoso que se retroalimenta. En América latina estas necesidades comprenden la transformación de las condiciones de producción y de los productores en el campo y en la ciudad, de los trabajadores informales en formales, en la universalización de la educación y de la capacitación, en el progreso técnico, y con ello la mejora de la salud, el bienestar social y el nivel de vida de toda la población.

En ello juega un rol relevante el “disciplinamiento” de los empresarios, para que se trabaje en forma combinada con el Estado, como lo demuestran todas las experiencias exitosas en la historia (incluso en la propia, el peronismo en 1945-55, y en la actual etapa) y en el mundo, en los cuales los criterios de “rentabilidad social” que es “la evaluación cuantitativa de los resultados sociales, cualitativos, de una inversión publica, privada o mixta en un proyecto definido y en un grupo objetivo especifico”, deben prevalecer sobre la mera rentabilidad privada.

Se ha incrementado fuertemente la inversión1, pero debería ser mayor, y no lo es porque persisten conductas como la de no cumplir acabadamente con las obligaciones fiscales y sociales, razón por la cual la Presidenta de la Nación, en su discurso del 1 de febrero de 2012, plantea pasar a una etapa de “sintonía fina” y sostiene: “Que sepan todos los empresarios y trabajadores que van a poder negociar aumentos libremente, pero de acuerdo a la rentabilidad de cada sector”.

Y allí está la clave, para eso instruyó a su ministra de Industria y al viceministro de Economía medir “por sector la rentabilidad, para que cuando se empantane la negociación en algún sector, nosotros tengamos los datos de si lo que se está pagando es porque se quiere aumentar la rentabilidad de las empresas”.

Respecto de los sueldos de los gerentes de algunas empresas, que llegan a los 10 millones de pesos por año, dijo en esa ocasión: “Llegó la etapa de la sintonía fina en esto también: pagar buenos sueldos, a costa de que el Estado no perciba estos ingresos; pagar parte de los sueldos en negro, que se los sacan a los que no están registrados, los que cobran 1.600 pesos por mes”.

Con lo que es claro que se torna necesario para continuar con el plan económico que se discipline a los poseedores de capital y organizadores de gran parte de la producción, como sucede en Corea del Sur, en Japón, en Malasia, en Australia o en cualquier país que ha avanzado en su economía y en el bienestar de la población, y ese disciplinamiento es posible, en primer lugar, con un mayor conocimiento del sector. Igual pasa con las “salvaguardas” o “licencias no automáticas”, se estudia la posición arancelaria y se ve si se lo puede sustituir con producción nacional y en qué plazo, y así con todas las medidas, que van dibujando un “mapa fiscal” donde pueda verse qué aporta el Estado a las empresas y qué aportan a su vez las empresas a la sociedad y al Estado.

La relación entre consumo, oferta, técnica y capacitación, rentabilidad social y desarrollo, debe retroalimentarse, con lo que se amplia la capacidad productiva y distributiva, en una sociedad que sigue construyendo en base a la tasa de ganancia y productividad, pero regulada por la “rentabilidad social” que el Estado debe imponer, medir, ponderar e impulsar, en lo que se denomina “desarrollo con inclusión”. Desarrollo que apunta a conformar una sociedad más participativa, más igualitaria y más democrática.
John Maynard Keynes, en el capítulo 24 de su Teoría General, lo formula del siguiente modo:
“Las consecuencias de la teoría expuesta son moderadamente conservadoras en otros aspectos, pues si bien indica la importancia vital de establecer ciertos controles centralizados en asuntos que actualmente se dejan casi por completo en manos de la iniciativa privada, existen importantes sectores de actividad que no resultan afectados. El Estado tendrá que ejercer una influencia orientadora sobre la propensión al consumo, en parte a través de la política fiscal (incluida la tributaria), en parte fijando la tasa de interés, y quizás también por otros caminos.

“Además parece improbable que la influencia de la política bancaria sobre el tipo de interés sea suficiente para determinar una tasa de inversión óptima. Creo, por tanto, que una socialización en cierto modo global de la inversión resultará ser el único medio de garantizar un elevado nivel de empleo; esto, sin embargo, no excluye forzosamente cualquier tipo de compromiso y de acuerdo por el cual las autoridades cooperen con la iniciativa privada”.

Keynes plantea la necesidad de disminuir la tasa de interés para que sea menor que la “eficiencia marginal del capital” (EMgK), entendiendo como tal la rentabilidad de la inversión en el tiempo. El mismo Keynes preveía la posibilidad de que la EMgK descienda y que a su vez la tasa de interés no pueda descender lo suficiente, o que se encuentre con la llamada “trampa de liquidez” donde no puede descender más. De allí que sostiene que el Estado debe actuar para garantizar que se siga produciendo utilizando todas las herramientas que tiene a mano (las políticas económicas: fiscal, monetaria, cambiaria, comercial, de ingresos, y otras) asumiendo el rol de orientador de la economía.

Es el Estado el garante del crecimiento, de expandir la “demanda efectiva”, con un análisis inteligente amalgamar la lógica de la formación de los precios con la existencia de mercado interno y externo, y la preservación del poder adquisitivo, y con ello el nivel de vida presente y futuro de la población. En este sentido debe contar con un plan estratégico, cuyas aristas en el caso de los gobiernos de los Kirchner se reflejan en el Plan Territorial de Obras Públicas 2010-2016, el Plan Industrial 2020, el Plan Agro Alimentario 2020, y otros.

La necesaria combinación entre el Estado y el mercado es claramente expuesta por Joan Robinson cuando sostiene: “La base aceptada de una vida confortable es una vivienda decente. Una familia precisa, ante todo, un servicio médico digno de confianza y la mejor educación posible; pero el aumento de la riqueza siempre nos deja con una mayor deficiencia precisamente en esos campos y no es casualidad que así suceda. La industria capitalista se muestra con una eficiencia deslumbrante para producir artículos destinados a ser vendidos en las tiendas y, directa o indirectamente, los beneficios proceden de las ventas. Los servicios destinados a satisfacer las necesidades humanas fundamentales no se prestan a la producción en serie: no constituyen un campo en que sea fácil obtener beneficios, sobre todo cuando en nuestra idea igualitaria, estos se deben ofrecer independientemente de los medios que se disponga para pagarlos. Por consiguiente, deben cubrirse en gran parte a través de los impuestos y con fuerte presencia estatal”.

La estructura del Estado

En el caso de la economía de la Argentina, son componentes del Estado el conjunto de instituciones gubernamentales nacionales, provinciales y municipales, sus organismos públicos de todo tipo, fondos fiduciarios,2 empresas y bancos públicos, denominándose Sector Público Argentino a toda la esfera de lo público de nuestro país. Una muestra clara de la interrelación entre el crecimiento económico y la participación del Estado se nota cuantitativamente cuando en el período 1983-2011, con una tasa de crecimiento del PIB acumulada del 94%, la participación del Sector Público Argentino pasó a ser del 26% a más del 40% del PIB (en el año 2011). Esa mayor participación ha significado más obra pública, más subsidios energéticos, más educación, más salud, más asistencia social, más jubilaciones, y demás.

Los cambios en el paradigma de recursos y gastos

De acuerdo con la clasificación internacional de los impuestos, en los últimos años se observan cambios importantes en la composición del sistema tributario nacional. El más destacado de ellos es la significativa retracción de la participación de los impuestos que gravan los bienes y servicios (trasladables al consumo), que en los ’90 explicaban el 53,1% de la recaudación tributaria y en el período 2007-2011 lo hacen en un 36,0 por ciento.

Como contrapartida, aumentaron su participación los gravámenes al comercio exterior, que pasaron de explicar el 4,8% al 14,3% entre ambos períodos, y los impuestos sobre la propiedad que representaban el 2,9% en los ’90 y el 8,8% en el período 2007-11.3

Del lado del gasto, las políticas públicas se orientaron a favorecer a los trabajadores, jubilados y pensionados, y los excluidos, con lo que podemos ver que dichos gastos se financiaron con un sistema tributario que mejoraba su incidencia distributiva. La recuperación del carácter redistributivo de la intervención estatal se refleja en que, con respecto a períodos anteriores, pagan más impuestos los estratos sociales más altos que los que corresponden a los principales receptores de las políticas públicas.

Esto ha permitido (y permite) que la Nación Argentina incremente la coparticipación de impuestos con las provincias, que se ha ampliado con el decreto presidencial del año 2010 que crea el “Fondo Solidario de la Soja” conformado por el 30% de la recaudación de los derechos de exportación sobre esa oleaginosa, que se destina específicamente para hacer obras públicas en las provincias. De ese modo, se ha logrado una mejor distribución de la carga pública, tanto en lo referido a quienes tributan como también a la distribución en la sociedad.

Uno de los pilares claves del modelo de crecimiento con inclusión social ha sido la recuperación de la soberanía fiscal. De hecho, el cambio de signo en este terreno se plasmó en un superávit que promedió durante 2003-2011 el 2,7% del PIB, en un Estado que acrecentaba su participación en el Producto Bruto Interno.

n el mismo sentido de apuntalamiento de la soberanía fiscal, se instrumentó una consistente política de “desendeudamiento”, que implicó un superávit financiero promedio de 1,1% durante el mismo período, mientras que la deuda bruta del SPNNF (Sector Público Nacional No Financiero) en porcentaje del PIB se redujo desde el 138,7% en el año 2003 hasta 46% en el año 2011. A lo que se le debe sumar que, a su vez, casi la mitad de ese porcentaje está en poder de otras dependencias públicas (deuda “intra sector público”), como son el BCRA, el Fondo de Garantía de Sustentabilidad de la ANSeS (Administración Nacional de Seguridad Social), AFIP (Administración Federal de Ingresos Públicos), Lotería Nacional, Fondos Fiduciarios, y otras dependencias.

El cambio en la política previsional, que significó la histórica recuperación del sistema para el Estado nacional, implicó que las prestaciones a la seguridad social –en términos del PIB– exhibieran un alza de 2,5 puntos porcentuales entre 2003 y 2011, pasando de 5,2% a 7,7%.
Como elementos a destacar entre las prioridades de la política pública debemos mencionar que durante la gestión 2003-2011 se logró:

a) Que se acogieran al beneficio previsional unas 3.100.000 personas, con lo que el total de jubilaciones y pensiones es de 5.855.574 beneficiarios (fuente: Sistema Integral Previsional Argentino –SIPA–), a los que se les garantiza su haber por la plena aplicación de la “Ley de movilidad previsional” y con una prestación mínima que se ajusta periódicamente.

b) La Asignación Universal por Hijo alcanza en el año 2011 a 3.562.593 personas, a las cuales se deben sumar 95.637 beneficios por embarazo.

c) El total de pensiones no contributivas (ex combatientes, invalidez, madre de siete o más hijos, y otras) alcanzó en el año 2011 a 1.080.000 beneficiarios.

d) El Programa REPRO y otros de mantenimiento del empleo privado registró 709.648 beneficiados en el año 2011.

e) Se garantiza el libre funcionamiento de las Convenciones Colectivas de Trabajo y del Consejo del Salario Mínimo, Vital y Móvil.

Al mismo tiempo, el mayor espacio fiscal permitió recuperar la política de inversión pública. La IRD (inversión real directa) del SPNNF se incrementó en porcentajes del PIB desde 0,2% hasta 1,4% en el período 2003-2011. En el mismo sentido, la Inversión Pública Consolidada creció, en porcentaje del PIB, desde 1,2% en 2003 hasta 4,5% en 2011.

En forma paralela los hitos a destacar en la inversión pública en el período en análisis son:

a) La ejecución de 637.282 soluciones habitacionales para 2.867.770 beneficiarios.

b) La construcción de 1.015 escuelas, con más de 1,6 millones de metros cuadrados de superficie, para 820.000 alumnos.

c) Inversiones en obras hídricas que permitieron recuperar 3.000.000 de hectáreas para su explotación económica, y dotar de agua potable y cloacas a 7.000.000 de argentinos.

d) El incremento significativo (en promedio en más del 50%) de la infraestructura energética. En energía eléctrica se incorporaron 11.600 megavatios y 6.100 kilómetros de líneas de alta tensión. En materia gasífera se aumentó la capacidad de transporte en 70 millones de metros cúbicos diarios.

e) Se pavimentaron 2.000 nuevos kilómetros de autopistas y 34.000 kilómetros de rutas, entre ellas la Ruta Nacional 14, la 40, y la finalización de la autopista Córdoba-Rosario (pendiente desde hace varios lustros).

Burocracia estatal y planificación

Cuando hablamos de la planificación, una de las restricciones más severas es la del personal público, la burocracia más o menos estable de la administración. Máxime en nuestro país, donde fue heredada de una política de concepción liberal que primó desde el golpe militar de 1976 hasta su implosión en las trágicas jornadas de diciembre de 2001.4 Por lo que una de las tareas realizadas (y a realizar) por parte de las presidencias de Néstor Kirchner y Cristina Fernández de Kirchner fue (y es) la de tratar de imbuir del ideario de defensa del mercado interno y de la política de “desendeudamiento” a toda la administración.

Importantes áreas del Estado argentino sufren todavía la influencia de los lobbies empresariales, de la “burocracia” sindical, y de “tecnócratas” supervivientes del período liberal descripto, quienes no suelen escatimar medio alguno para defender sus intereses corporativos al interior de la estructura de gobierno.

Desde los transportes públicos (terrestres y aéreos), pasando por las políticas de salud (medicamentos y sus precios aumentados, patentes y sus monopolios extranjeros, medicinas y su controles deficientes, campañas de vacunaciones auspiciadas por laboratorios transnacionales, y otros) hasta sectores de la Cancillería argentina que incluso tuvieron que ser “intervenidos” en la actual gestión por su complicidad con factores de poder extranjeros e, incluso “mafias globales”, son muestras de la peligrosidad de una tecno-burocracia estatal anclada en el pasado y/o pendiente de “terceros actores”.

Si como define Max Weber, la conjunción del Estado y el derecho conforma la base sobre la cual se construye la sociedad, y resulta indispensable ponderar la importancia de una burocracia estable y solvente técnicamente, conducida por la política, en la Argentina se torna necesario ampliar los equipos calificados que permitan penetrar los niveles de burocratismo enquistados en las instituciones. De otro modo, sería difícil liderar un proceso de avance de las políticas de inclusión económica, política, social y tecnológica. Es imprescindible la preparación de cuadros técnicos y políticos que interactúen entre sí, que formen y capaciten a su vez al personal, para lograr hilvanar las medidas necesarias que exige un Plan General de Gobierno.

Recordemos que para Antonio Gramsci el Estado es, en un sentido orgánico, más amplio que el mero instrumento de clases. Lo define como el conjunto formado por la sociedad política (productora de la fuerza y coerción) y la sociedad civil (generadora del consenso y hegemonía, dominación político ideológica). Este sería el “Estado integral”, que el Estado constituye apenas una muralla externa; detrás de ella hay una compleja y poderosa estructura de represas, pesos y contrapesos, y sofisticadas fortificaciones que resguardan la estructura de dominación. El Estado resulta entonces tan sólo una zanja exterior, detrás de la cual se levanta un poderoso sistema de fortificaciones. Por ello, la estrategia política en lugar de constituir un enfrentamiento directo, deberá ser un avance político gradual por medio de la construcción de una “contra-hegemonía” ideológica. Así, la diferencia entre los sistemas políticos de cada región o país dependería del grado de desarrollo del capitalismo. Por consiguiente, en una sociedad de gran desarrollo el Estado aparece como un mero cascarón, mientras que en una sociedad de desarrollo capitalista precario el Estado viene a representar un todo compacto con la estructura económica. Dicho esto, la lucha política se representa mejor como una “guerra de posiciones” al interior de ese gran territorio que es el Estado. En esta “guerra de posiciones” hay que ir venciendo y conquistando casamatas y trincheras de las áreas vitales del mismo Estado para, de este modo, hacerse efectivamente del control estatal

En síntesis, en nuestro país se trabaja para definir –y en la práctica se encuentran datos objetivos claros– un nuevo plan de gobierno, de conformación de nuevas orientaciones en y para el Estado. Para ello, se debe avanzar en la profesionalización de la administración pública en todos sus estamentos, de modo tal que se imbuyan y compenetren en las nuevas y distintas ideas y tareas a realizar. Este es un camino que se retroalimenta entre el plan, la capacitación, y la compenetración en los nuevos valores que se adoptan (y se deben construir), para conformar ese Estado necesario y totalmente distinto del que imperó en nuestro país desde su organización nacional (salvo honrosas y contadas excepciones), para que pueda lograrse el cometido de ser herramienta de transformación, para orientar a una economía que crezca para una sociedad cada vez más participativa, más igualitaria y más democrática.

NOTAS AL PIE

1. La tasa de inversión sobre el PIB del año 2011 fue del 24% y es la más alta de los últimos 35 años.

2. Los Fondos Fiduciarios son contratos de fideicomisos con un fin determinado, donde el agente fiduciario administra activos del Estado en procura de ese fin. El resurgimiento de estos fondos en nuestro país se debió a la crisis financiera de 1995 (el llamado “Efecto Tequila”) donde se creó el Fondo Fiduciario para el Desarrollo Provincial y el Fondo Fiduciario para la Capitalización Bancaria, que fue como el Banco Nación administró los bancos públicos de provincias y municipios arrastrados por la crisis, para el primero, y el segundo fondo fue con la banca privada. Continuó realizándose en las privatizaciones, por ejemplo el Fondo Fiduciario Federal de Infraestructura Regional que administra parte de la enajenación del Banco Hipotecario Nacional.

3. Esto es tomando la clasificación de los manuales internacionales, pero es cierto que el impuesto a los débitos y créditos bancarios es un gravamen a la actividad y al consumo, pero como lo consideramos menos regresivo que el IVA u otros impuestos al consumo, y empleando la clasificación antedicha, lo sumamos a los impuestos al patrimonio, y lo hacemos así porque le confiere a todo el sistema tributario un grado de regresividad menor que los otros gravámenes indirectos.

4. Exceptuada la gestión del comienzo de la democracia en diciembre de 1983 hasta el 19 de febrero de 1985, cuando el ministro de Economía fue el Dr. Bernardo Grinspun, quien encabezó un equipo que intentó llevar adelante un plan basado en el mercado interno, en la recomposición de los salarios, y en la investigación del origen de la deuda externa.

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Reforma fiscal II

Artículos de este número

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Acerca de la desigualdad y los impuestos
Alejandro Grimson y Alexandre Roig
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“IVA progresivo”, ¿la más maravillosa música?
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Impuesto a la herencia contra la desigualdad de cuna
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Impuestos ambientales: ¿pagar para contaminar?
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Fiscalidad y minería en la Argentina: el caso de la renta del oro en el marco de la crisis financiera internacional

Instrumentos económicos para la gestión del suelo. Conceptos, antecedentes y propuestas
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Hacia una reforma que tome en cuenta el punto de vista del contribuyente
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