La reforma del sistema de justicia militar: una política pública de derechos humanos para las Fuerzas Armadas

La reforma del sistema de justicia militar: una política pública de derechos humanos para las Fuerzas Armadas

Por Ileana Arduino

Con el retorno democrático en el año 1983 la cuestión de la jurisdicción militar adquiere relevancia política. A partir de allí y a lo largo de las siguientes décadas se llevó a cabo un proceso de reformas legales en clave de democratización institucional del sector y con una importante participación multisectorial, logrando a su vez avanzar en la implementación de la conducción civil de las Fuerzas Armadas y la eliminación de la jurisdicción militar en materia de delitos.
 
Abogada con orientación en derecho penal. Ex Secretaria de Políticas de Prevención y Relaciones con la Comunidad del Ministerio de Seguridad de la Nación y Subsecretaria de Articulación con los Poderes Judiciales y los Ministerios Públicos. Ex Directora de Derechos Humanos del Ministerio de Defensa de la Nación. Ex Subdirectora del Instituto de Estudios Comparados en Ciencias Penales y Sociales (INECIP). Docente en el Consejo de la Magistratrura de la Nación y en la Escuela de Abogados del Estado. 


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La reforma del sistema de justicia militar en contexto

En lo que a políticas del sector defensa requiere, fue necesario transitar tres décadas para el desarrollo de dispositivos institucionales y normativos indispensables para el ejercicio sustancial de gobierno político sobre el sector. Gran parte del proceso de discusión puede seguirse a través del proceso legislativo, fecundo por cierto, vinculado al tema a lo largo de las dos primeras décadas de democracia, comenzando con la Ley de Defensa (Nº 23.554) sancionada en el año 1998, luego la Ley de Seguridad Interior (Nº 24.059) del año 1992, y tres años más tarde con la ley de reestructuración de las Fuerzas Armadas (Nº 24.948). Ya en los inicios del siglo XXI se aprobó la ley 25.520, de inteligencia nacional. Con independencia de los distintos momentos que expresan cada uno de estos hitos legislativos, son constantes políticas y conceptuales la fijación de la estricta distinción entre la defensa exterior y la seguridad interior así como la vocación por reforzar el gobierno civil sobre el sector.

Sería recién hacia mediados de la década, indubitablemente cuando llegó la demoradísima reglamentación de la ley de defensa nacional, con la sanción del decreto 727 del año 2006 con el cual fue posible avanzar en lo que a control civil efectivo se relaciona, llevando a la práctica aquello que la normativa había diseñado pero se había mantenido extendidamente inactivo.

En todos esos años las discusiones en torno al sistema de justicia militar no estuvieron ausentes, guardaron una relación bien marcada con las distintas coyunturas democráticas y los cambios en las relaciones entre sociedad civil, gobierno y Fuerzas Armadas.
En efecto podríamos trazar una línea entre

1) las reformas tan puntuales como indispensables llevadas adelante en 1984 como una condición básica para el juzgamiento efectivo de los crímenes cometidos durante la dictadura, reforma signada por la urgencia coyuntural que suponía avanzar en la vida democrática desmantelando los mecanismos por los cuales quienes se verían examinados en su desempeño pretendían sustraerse de la esfera civil, y al mismo tiempo, promoviendo una primera decisión por parte del Presidente en relación con las propias Fuerzas Armadas; y

2) el proceso de discusión amplio que se produjo desde fines de los ’90 hasta 2008 con la aprobación de la ley 26.394 de reforma integral del sistema de justicia militar, que tuvo como telón de fondo la discusión en el ámbito del sistema interamericano de protección de los derechos humanos, de diversos casos en los que se cuestionaba el alcance de la jurisdicción militar y su relación con la vigencia de los derechos humanos, en cuyo marco tuvo lugar el caso “Correa Belisle” en el que se producía por primera vez para nuestro país la llegada de personal militar ante el sistema interamericano de derechos humanos con motivo del reclamo contra el Estado argentino por haber sido sometido el entonces capitán Correa Belisle a un proceso disciplinario que, regido por el entonces Código de Justicia Militar del año 1951, violaba garantías básicas del debido proceso.

En lo que sigue, este trabajo va a ocuparse de esos dos momentos del proceso de reforma del sistema de justicia militar que entiendo están directamente relacionados con el estado de la relación entre gobierno civil y Fuerzas Armadas en cada una de las etapas en que ellas tuvieron lugar.

La reforma del sistema de justicia militar en el inicio de la democracia: un acto de gobierno político contra la impunidad. A propósito de la ley 23.049

El Código de Justicia Militar (CJM) vigente hasta su reemplazo por la ley 26.394 había sido aprobado en el año 1951 en reemplazo de su antecesor aprobado en 1895. A su vez, este último no había significado un avance sustancial respecto de las regulaciones heredadas de la colonia, más concretamente las ordenanzas de Carlos III. Había entre ambos textos continuidades que nunca fueron objeto de discusión: 1) Una confusión importante entre los aspectos disciplinarios y penales –a su vez dispersos en cantidad de normativas producidas por las conducción de cada una de las fuerzas, como si fueran auténticos legisladores de ocasión–; 2) Algunas previsiones específicas en materia de penas que marcaban una diferencia más radical con el derecho penal común, a saber, la previsión de la pena de muerte; y 3) Una regulación del procedimiento, ya fuera para investigar faltas o delitos, de corte inquisitivo en el que la negación del derecho de defensa, la violación de la garantía de imparcialidad y el secreto en detrimento de la publicidad de los juicios eran sólo algunas de las formas corrientes de abuso.

Con el retorno democrático en el año 1983, la cuestión de la jurisdicción militar adquiere relevancia política y se instaló como un tema más allá de la vida militar en la medida en que ella, o más precisamente su limitación, constituía el escenario en el que se iba a definir lo que hasta entonces había sido una promesa electoral contundente: llevar a juicio a los responsables de los atroces delitos cometidos durante la vigencia de la dictadura cívico-militar. Así, en el año 1984 se produce una reforma parcial del CJM de 1951 mediante la sanción de la ley 23.049. Fue una reforma puntual, más ligada a la necesidad de fortalecer el gobierno civil democrático que a corregir defectos estructurales como los señalados más arriba pero fue quizás una de las primeras reformas normativas de la democracia que pudiera oficiar de preámbulo al proceso legislativo que apuntábamos al inicio, en relación con el desarrollo de herramientas destinadas a asegurar el gobierno político sobre el sector. En ese sentido entiendo más justo leer estar primera reforma que estaba enfocada en algo mucho más sustancial que la readecuación del modelo de justicia militar.

Además de haber sido una reforma coyunturalmente indispensable, sus alcances fueron más allá porque junto con sustraer de la jurisdicción militar las investigaciones y juzgamientos de delitos cometidos por integrantes de las FF.AA., la inmensa mayoría de ellos atroces y a escala sistemática, se estableció también por primera vez lo que se conoce como jurisdicción militar de excepción, consistente en limitar al mínimo indispensable la existencia del fuero militar en cuanto al tipo de casos en los que tenía competencia para intervenir, definidos habitualmente como “delitos esencialmente militares”, además por supuesto de las cuestiones disciplinarias. Como reaseguro, y en la misma línea, la otra limitación sustancial y políticamente muy relevante fue la sustracción de toda competencia de la jurisdicción militar (incluso la que en adelante sería excepcional) respecto de civiles, limitación sumamente trascendente si consideramos los antecedentes que hasta entonces habían permitido en sucesivos gobiernos el uso persecutorio de las estructuras militares sobre la disidencia política, tal como sucede aún en otros países.

Veamos sino en Chile, donde por estos días ocupan un lugar central en el debate público las prácticas represivas por parte de Carabineros que suceden en movilizaciones sociales estudiantiles e indígenas, entre otras. Cuando eventualmente son sometidas a juzgamiento, ello implica la intervención de la jurisdicción castrense. Así, un escenario en el que conflictividades que son expresión del sistema político democrático involucran el cuestionamiento de las fuerzas militarizadas, dejan la revisión jurisdiccional de esos hechos bajo la competencia militar. El juicio de responsabilidad sobre la conducta estatal es sustraído de la dinámica institucional democrática y arrastrado hacia el terreno de la excepcionalidad, casi preservando cierta intervención tutelar.

También persiste en el país vecino la extensión de la jurisdicción militar a civiles, tal como lo demuestra por estos días las noticias sobre conflictos que involucran a comunidades mapuches cuyos miembros, en función del tipo de delito que les es imputado, son sometidos a jurisdicción militar y no a la justicia civil.

Estas circunstancias se mantienen aun cuando desde el año 2005 la Corte Interamericana, en el caso “Palamara Iribarne”, estableció que el sistema de justicia militar chileno violaba garantías básicas del debido proceso y por lo tanto debía ser objeto de una profunda reforma.

Aquella reforma parcial y acotada fue crucial de cara a que el juzgamiento de los responsables superara el estándar de una mera parodia de juzgamiento, pero vista en perspectiva también marcó un diferencial importante respecto de las posibilidades que hacia el futuro tuvieron las Fuerzas Armadas para seguir administrando por vía de una institucionalidad gestada con total prescindencia de las conducciones políticas, conflictos centrales de la vida democrática. Así vista fue una limitación indispensable para transitar el abandono del rol tutelar sobre la vida política del país.

En clave de democratización institucional del sector, la ley del año 1984 también merece ser rescatada como un acto de autoridad y sujeción a la conducción civil de las Fuerzas Armadas.

La llegada de la reforma integral del sistema en clave de derechos humanos. Ley Nº 26.394 como un punto de llegada

La reforma del sistema de justicia militar con la profundidad lograda a través de la ley 26.394 no puede comprenderse sin considerar al menos las siguientes cuestiones:

1) La transformación progresiva de la relación cívico-militar en el ámbito de las políticas de defensa a partir de 2003, indubitablemente desde 2006 en adelante.
2) Una matriz más amplia de configuración de sentido en lo que a políticas públicas refiere que fue abriendo paso en la escena política democrática a cierta racionalidad centrada en la perspectiva de derechos humanos que, al menos jurídicamente, tuvo mejor apoyo y desarrollo desde la reforma constitucional de 1994 con la jerarquización constitucional de diversos instrumentos internacionales de protección de derechos humanos. Fue así que aquella cuña normativa en pleno auge neoliberal fue muy bien aprovechada por organizaciones sociales para motorizar judicialmente en sede local, pero también regionalmente, un rico y diverso cuestionamiento a las estructuras institucionales y normativas así como a las prácticas vigentes desde dicha perspectiva, de la que no escapó el sector militar.

Así, la reforma integral con la profundidad alcanzada en su proyección normativa fue producto de un contexto donde la conducción política del sector defensa había asumido previamente una relación inexorable entre modernización institucional de las Fuerzas Armadas y derechos humanos. No fue una agenda que anexó a tientas o apéndice políticamente correcto esa dimensión. Por el contrario, incorporó esa perspectiva a los múltiples aspectos de la Defensa y en ese contexto la transformación de la justicia militar fue objeto prioritario en el proceso de construcción de gobierno político sobre el sector.

La conexión de la reforma local con el debate regional

Como adelantamos ya, un motor de la ley fue la demanda promovida por personal militar con patrocinio del Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS) que llegó ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, ámbito en el cual el proceso culminó con un acuerdo de solución amistosa en el cual el Estado argentino, además de asumir su responsabilidad por la violación de derechos humanos derivada de la aplicación del Código de Justicia Militar del año 1951, comprometió una serie de acciones entre las cuales se encontraba la reforma integral del sistema de justicia, orientado por una serie de puntos mínimos exigidos en aquel acuerdo, como condiciones de adecuación de la reforma a la Convención Interamericana de Derechos Humanos, más conocida como Pacto de San José.

Esos puntos mínimos que la reforma propuesta por el Estado debía satisfacer, se correspondían con lo que hasta entonces en el ámbito del derecho internacional de los derechos humanos se venía consolidando como estándares mínimos en materia de justicia militar compatibles con estados democráticos de derecho generados a partir de sucesivos reclamos, la mayoría de ellos derivados de casos en los que civiles habían sido sometidos a jurisdicción militar.

Correa Belisle fue el primer caso formalmente tramitado hasta su finalización al día de la fecha en que el Estado era llevado ante una instancia internacional de protección de derechos humanos por una demanda de un militar que había sido sometido a las reglas de su propia institución, que impugnaba por violatorias de derechos fundamentales.
En este punto, la construcción doctrinaria del derecho internacional de los derechos humanos no había, y aún no lo ha hecho tampoco, puesto en cuestión la existencia misma de la jurisdicción militar ni su necesidad. Por consiguiente había acotado las recomendaciones a su construcción como justicia de excepción y la prohibición de su aplicación a civiles, aspectos ambos que ya habían sido resueltos normativamente según vimos con la reforma de 1984.

En este punto, la reforma argentina fue más allá de aquellos lineamientos mínimos y consagró un sistema novedoso a nivel regional, basado en la eliminación de la jurisdicción militar en materia de delitos, con la previsión de figuras penales de especialidad en el código penal común.

Por supuesto mantuvo el ámbito militar en tanto constituye una herramienta central del mando y comando militar, con un interesante sistema de articulación con la autoridad civil a través de la creación de la Auditoría General de las Fuerzas Armadas, compuesta por personal militar pero dependiendo funcionalmente directamente del ministro de Defensa y no de los jefes de las distintas armas. Se trata además de un sistema disciplinario que funciona atando la necesidad de sancionar a razones de eficiencia en el servicio dejando atrás regulaciones orientadas a sancionar disciplinariamente conductas que muchas veces tenían que ver con el ejercicio de derechos personalísimos que eran consideradas incompatibles con el “ser” militar contribuyendo así a un uso distorsivo del sistema disciplinario, apartado de las necesidades del instrumento militar y más pegado a la imposición de estilos de vida que a la buena gestión disciplinaria.

En clave constitucional se volvía una auténtica herramienta para perseguir autores y no actos, algo que violenta el principio de reserva consagrado en nuestro artículo 19. Esas regulaciones, además de generar arbitrariedad e indefensión, tampoco aseguraron la reafirmación de un supuesto modo virtuoso de ser militar que pudiera asegurarse mediante la observación del tipo de conductas que eran consideradas indisciplinas por ser incompatibles con el honor militar, la virtud o el decoro. Como reaseguro, la definición clara y taxativa de las faltas según su gravedad también fue un avance destacable para limitar la histórica discrecionalidad frente a qué es o no una falta en el ámbito militar.

Otro aspecto claramente innovador fue la erradicación de la pena de muerte que, aunque en desuso, fue mucho más que un gesto simbólico. En primer lugar porque esa decisión tiene significado en relación con un debate vigente en el mundo respecto de su persistencia y nuestra condición de organizaciones sociales humanizadas orientadas a la protección y defensa de los derechos humanos; en segundo lugar porque como apuntó el Poder Ejecutivo nacional al momento de elevar el proyecto a consideración del Honorable Congreso de la Nación, “esto que podría parecer una formalidad no lo es (…) con la reforma que se propicia se eliminaría el riesgo de que, legitimada en lo formal por su pervivencia en el ordenamiento jurídico, pudiera resultar utilizada en algún momento”.

Desde el punto de vista procesal se aseguró una regulación absolutamente compatible con la garantía de debido proceso, la publicidad y la independencia, con particular énfasis en lo que respecta a acceso al derecho de defensa y mecanismos de revisión, incluida por supuesto la revisión de lo actuado en el ámbito militar, por parte del Poder Judicial, tal como ocurre con cualquier otra actuación disciplinaria de la administración pública.

A modo de conclusión, una última nota acerca del proceso de trabajo

Esta reforma fue una de las políticas más permeables a la participación multisectorial que hubo en el ámbito de la defensa desde diciembre de 2005 en adelante, donde se abrió paso a un modo de construcción caracterizado por la apertura de la discusión y una profusa interacción institucional, más allá de los límites de la institucionalidad militar. Entiendo esa articulación como una nota diferencial en el “cómo construir gobierno político” que en el caso de la reforma integral del sistema fue acompañada por la continua interacción que el Poder Ejecutivo, a través del Ministerio de Defensa, propuso al Poder Legislativo, cuyos integrantes fueron puestos al tanto del desarrollo de los trabajos de las comisiones de redacción desde el momento mismo de su conformación. Esto facilitó enormemente el trabajo legislativo posterior para un tema cuya complejidad exigió a todos esfuerzos importantes por garantizar la altura que el debate necesitaba.

Se creó una comisión de integración amplia y diversa de la que por supuesto también participaron representantes de las Fuerzas, otras áreas estatales, universidades y organizaciones no gubernamentales, bajo la coordinación de la Dirección Nacional de Derechos Humanos del ministerio. Además, una vez presentados sus proyectos, estos fueron girados a universidades, organizaciones sociales, académicas y colegios profesionales, a los efectos de que quienes tuvieran interés en sumar sus aportes, críticas y sugerencias, así lo hicieran.

Esto fue un desafío también para otros actores externos, que habiendo desarrollado por razones obvias, estrategias y modos específicos en relación con la cuestión militar y la vida democrática, fueron convocadas a participar activamente en un proceso de construcción democrática que pudo dar cauce a nuevas formas de relación entre sectores que durante años se mantuvieron sólo bajo la forma de la antagonía.

Se trató entonces de un reforma claramente enmarcada en un proceso político de modernización institucional en el que múltiples iniciativas transcurrían a través del vector de los derechos humanos como eje articulador, y que tuvo un anclaje marcado en la decisión de proveer una nueva retórica y praxis que pensara a las Fuerzas Armadas no ya sólo como instrumento a ser controlado y limitado en nombre de los derechos humanos, sino como instituciones cuyos hombres y mujeres debían ser prioritariamente reconocidos como sujetos de derechos bajo lo que se conoció en otras latitudes como ciudadanía de uniforme.

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Artículos de este número

Nilda Garré
Prefacio
Juan Gabriel Tokatlián
El lugar de la Seguridad y la Defensa en las relaciones entre Estados Unidos y América latina
Héctor Saint-Pierre
Breve reflexión sobre el empleo de las fuerzas armadas
Emmanuel Bonforti
El Ejército, una institución en disputa. Crítica al enfoque liberal. ¿Es posible pensar un Ejército con convicciones nacionales y populares?
Paz Tibiletti
Los cambios en el área de Defensa. ¿Fuerzas armadas democráticas? Una mirada hacia la región
Alfredo W. Forti
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Relaciones de género en el ámbito de Defensa: el camino hacia la equidad
Mirta Iriondo Carlos de la Vega
Defensa, conducción política y desarrollo
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La formación de los militares argentinos en democracia: panorama y desafíos futuros
Máximo Badaró
Dentro y fuera del cuartel: transformaciones en la vida cotidiana del Ejército Argentino (1990-2010)
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La política de archivos de las FF.AA. en el proceso de memoria, verdad y justicia
Ileana Arduino
La reforma del sistema de justicia militar: una política pública de derechos humanos para las Fuerzas Armadas
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