La redefinición de la relaciones de gobierno y el desbloqueo del problema de la (in)seguridad en la última década

La redefinición de la relaciones de gobierno y el desbloqueo del problema de la (in)seguridad en la última década

Por Victoria Rangugni

En los últimos años hemos presenciado la disputa entre dos paradigmas distintos para abordar el problema de la inseguridad. Este enfrentamiento se inscribe a su vez en procesos más amplios de transformación económica, política y social acontecidos en el país. Es preciso defender los avances logrados en un contexto en que se pugna fuertemente por retornar al esquema anterior.
 
Master en Sistema Penal y Problemas Sociales - Universidad de Barcelona. Profesora a cargo de la materia Delito y Sociedad. Sociología del Sistema Penal. FSOC - UBA. Docente de la Maestría en Criminología de la UNL.


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Las formas en que se define el problema de la seguridad y se interviene reflejan disputas y posiciones políticas que existen detrás y más allá de esas definiciones. Comencemos por precisar que la definición de seguridad/inseguridad es móvil, es decir, histórica, y no se atiene a bordes normativos precisos. El sentido que se le da al problema de la inseguridad excede cualquier definición legal y desborda, y en ciertos casos transforma, el problema del delito y la criminalidad.

En la historia reciente de nuestro país podemos identificar dos momentos bien definidos en los que esa definición es diferente: por un lado la década de los ’90 y el conjunto de políticas que modificaron la estructura social argentina al tiempo que se produjo la emergencia del problema de la “inseguridad”. Por otro lado, la llegada del nuevo siglo y las transformaciones que permitieron redefinir las relaciones de gobierno y desbloquear aquello que se construye como el problema de la “inseguridad”.

Desde mediados de los años ’90, se consolida un consenso respecto de la existencia del problema de la inseguridad, su vinculación con la pobreza y la imperiosa necesidad de respuestas urgentes. Pero cabe preguntarse ¿qué es lo que permite que se le atribuyan ciertos significados al problema en cuestión y no otros? ¿Por qué in/seguridad y delito urbano se asocian de manera tan mecánica como para no permitir incluir allí temas tales como violencia de género, seguridad vial, delitos contra la administración pública, contaminación?, por mencionar sólo algunas de las cuestiones que atentan contra la integridad física y psíquica de las personas sin que sean consideradas como fuentes de inseguridad. ¿Por qué y cómo la asociación entre delito y pobreza permite borrar el contenido político de la protesta social en favor de su abierta criminalización?

Esas y otras preguntas dejan entrever el recorte –sesgado pero no ingenuo– que tiende a presentar el problema de la seguridad sobre el eje del delito urbano, a partir de una fuerte criminalización de la pobreza.

Los actores involucrados en el diseño y ejecución de las políticas de seguridad no son artífices exclusivos de este recorte. Los medios de comunicación, los partidos políticos, el campo académico también han contribuido a la construcción del problema en estos términos. Sin embargo, en los últimos años presenciamos un proceso que ha permitido poner en tensión esos recortes, aunque de manera frágil, desigual e incluso contradictoria; pero esa/s grieta/s habilitan a discutir el problema poniendo en suspenso los acuerdos que lo sostenían.

Indagar cómo se configura la inseguridad como problema puede ser fructífero al mostrar que tanto el delito como la reacción frente a él son definidos políticamente y que estos procesos están vinculados a compromisos e intereses que van más allá de la pretensión de proveer “seguridad” a los sujetos y/o controlar las conductas “indeseables”. La complejización y las transformaciones de las políticas de seguridad deben leerse en ese marco y no como consecuencia de un incremento incontrolado del delito.

La década de los noventa

Los cambios que en las políticas de control del delito se registraron en la Argentina en los ’90 fueron un elemento clave de procesos más amplios de transformación económica, política y social que consolidaron una matriz neoliberal de gobierno. El neoliberalismo en nuestro país se organiza en torno al desmantelamiento del Estado benefactor vernáculo, una economía desregulada, la preeminencia de lo privado sobre lo público, una notoria desinversión en materia social y una consecuente y marcada sobreinversión en políticas de seguridad de carácter represivo y excluyente. El autor francés Loïc Wacquant señala para el caso norteamericano que desde los años ’70 se opera el paso de un Estado Providencia a un Estado Penitencia: la retirada del Estado en materia de políticas sociales y protección de derechos se encuentra contrabalanceada por la hipertrofia de políticas penales. Con las distancias que existen con el escenario local, ese análisis resultó interesante para descifrar el modo en que esos desplazamientos se registraron en nuestro país.

En la Argentina a mediados de los ’90 el denominado problema de la (in)seguridad se transforma en un tópico recurrente de los medios masivos de comunicación y se ubica como uno de los problemas que más preocupan a los ciudadanos, al tiempo que se instala en la agenda política y académica introduciendo importantes cambios en las formas de entender e intervenir sobre el tema, eclipsando los debates políticos eleccionarios que comienzan a girar alrededor de cómo “resolverlo”. Ese escenario fue el motor para el despliegue de una explícita demagogia punitiva que permitió la exacerbación de la violencia policial, el endurecimiento de las medidas procesales y penales y el incremento del encierro carcelario.

Al mismo tiempo que se comienza a hablar de “olas” de inseguridad, los pedidos de mano dura avanzan y se genera un consenso tácito en torno a qué se define como inseguridad y quiénes son sus portadores. Inmigrantes de países limítrofes, jóvenes de sectores populares, militantes de movimientos sociales, entre otros, fueron identificados como los artífices de esa inseguridad. Desde ya que son los mismos que históricamente han sido constituidos como “peligrosos”; sin embargo, la particularidad es que la peligrosidad ya no pretende neutralizarse a través de la “normalización” ni la integración al mercado laboral de esos sujetos, sino a través de la gestión de los riesgos que comportan o con su directa neutralización e incapacitación. Esos desplazamientos acompañaron y fortalecieron el proceso de exclusión de grandes sectores de la población en el marco del desmantelamiento del aparato productivo y de las protecciones sociales del modelo benefactor local. Asistimos en ese entonces a un incremento inusitado de los niveles de exclusión que apeló a la criminalización de esos sectores expulsados.

En este escenario el rol del Estado es complejo ya que el problema de la inseguridad pretende presentarse como “apolítico” y se multiplican los actores “responsables” capaces de decir qué hacer. El Estado no aparece como protagonista exclusivo y ni siquiera principal. Aparecen los expertos y consultores “externos” que realizan diagnósticos y recomendaciones. Se apela a la participación de los ciudadanos para la resolución del problema y, en muchos casos, se delega a actores no gubernamentales la ejecución de medidas. La inseguridad se instala y se presenta cada vez más como una amenaza ingobernable, también se erosiona la legitimidad del Estado y justamente el problema de la inseguridad debilita, en ciertos momentos, la estabilidad del sistema político. En ese sentido entendemos que el problema de la inseguridad se constituyó como herramienta de disputa política y fue un importante motor de la instalación de una impronta neoliberal de gobierno en la década de los ’90. Bajo la demanda de seguridad se promovía un modelo de Estado débil en lo económico y lo social, fuerte en lo policial-penal.

En este mismo período emerge en el ámbito local la denominada “nueva prevención del delito”, ligada a un discurso técnico que también se presenta como “apolítico”. Los lineamientos básicos de esta forma de intervención sobre los individuos y las poblaciones postulan la necesidad de actuar con estrategias extrapenales (y en muchos casos no estatales) para evitar la comisión de delitos y destacan la participación de la comunidad, como actor central en dicho proceso: sistemas de protección vecinal, foros ciudadanos, vigilancia privada, tecnológica, etc. Prevalecen así las discusiones sobre diversos modelos de acción que se validan a partir de la gestión de riesgos y de su supuesta eficacia, eficiencia y factibilidad tecnocráticas.

Ese conjunto de intervenciones se muestra como una solución eficaz que permite el diseño y la gestión de espacios homogéneos, encapsulados y defendibles, protegidos de aquellos que –carentes de toda protección social y expulsados del mercado de trabajo– deben ser neutralizados. El problema que yace como trasfondo es el de la exclusión de amplios sectores que quedaron a la deriva del mercado en tiempos de una crisis socioeconómica sin precedentes y que son vistos como una amenaza que debe contrarrestarse.

Estos procesos brevemente señalados ayudan a pensar los recortes y desplazamientos, así como la articulación entre los mecanismos de gestión de los ilegalismos y una matriz más general que remite a la redefinición de las relaciones de gobierno y, por lo tanto, a la recodificación del papel del Estado, de la relación entre sujetos y del rol del mercado, entre otros. Consideramos que el problema del delito urbano, definido desde los ’90 en términos de (in)seguridad, se constituyó como una herramienta central del neoliberalismo en tanto contribuyó de manera importante a instalar la lógica empresarial como forma de gestión de la vida y de las relaciones sociales, naturalizando la fragmentación social y promoviendo el descrédito de lo político como campo de transformación del orden social, atenuando el rol del Estado como eje de la toma de decisiones e implementación de políticas públicas y reforzando su rol represivo.

La década kirchnerista

Los años transcurridos desde el inicio del siglo XXI trajeron consigo desde una crisis social, política y económica de proporciones inéditas, hasta cambios que consideramos significativos en las formas de repensar el lugar de la política, el rol del Estado y el problema de la inseguridad.

El fin del gobierno de De la Rúa, en diciembre de 2001, estuvo marcado por un estallido social que fue aplastado de forma represiva y violenta con el saldo de 39 personas muertas en manos de las fuerzas policiales a partir de la orden dada por el presidente en funciones. Esos sucesos dan cuenta de la magnitud de la situación y de la incapacidad del Estado de dar respuesta a la demanda social en medio de una crisis socioeconómica y política de dimensiones desconocidas hasta entonces. Un ejemplo elocuente: la protesta de un grupo de Madres de Plaza de Mayo es reprimida con el cuerpo de Montada de la Policía Federal Argentina en plena mañana del 19, a metros de la Casa Rosada; se sucedieron 48 horas en las que la respuesta a la descomunal crisis fue únicamente la represión policial.

Un año después, durante el mandato interino de Eduardo Duhalde, la Policía de la Provincia de Buenos Aires reprimió una protesta de movimientos sociales que reclamaban trabajo. El 26 de junio de 2002 fueron asesinados por la policía de la provincia dos militantes del Movimiento de Trabajadores Desocupados (MTD), Maximiliano Kosteki y Darío Santillán. La protesta social era en ese momento definida y abordada como un delito y la violencia policial era la herramienta utilizada para restituir el orden y cristalizar la brecha entre “incluidos” y “excluidos”. Los reclamos sociales eran percibidos como acciones intolerables de sectores que eran responsabilizados por su propia exclusión. El Estado no era entonces actor relevante en materia de generación de empleo o de política social pero sí era llamado a responder en forma inmediata y dura a las “amenazas” que “la crisis” generaba.

A partir de 2003, el gobierno de Néstor Kirchner trajo consigo muchas novedades y permitió articular un nuevo modo de conceptualizar y actuar sobre la protesta social y a partir de ello sobre los bordes sinuosos de lo que socialmente se denomina “inseguridad”. Sostenemos que esto es posible en el marco de un proceso de redefinición del rol del Estado como garante y promotor de derechos y que eso es lo que habilita repensar también el lugar que este ocupa en relación a las políticas de seguridad y el papel atribuido a las fuerzas policiales.

Claro que ese proceso no ha sido lineal, y responde a la capacidad acumulada de instalar temas y construirlos como problemas o metas políticas y de movilizar recursos en esa dirección. Tampoco responde a capacidades subjetivas ni individuales, sino que es parte de un proceso de construcción social y política que, sin embargo, necesita de la decisión de aquellos que ocupan espacios estratégicos. Si bien esas decisiones no han sido unívocas, creemos que han permitido desbloquear un modelo que funcionó de forma “coherente” y “consensuada” respecto a las formas de entender e intervenir en torno a la (in)seguridad en el marco de un régimen político-económico del que se nutría y al que, a su vez, fortalecía.

Entendemos que existen hoy innumerables elementos que mantienen y refuerzan la violencia de las agencias del sistema penal y en general las políticas de seguridad excluyentes, sin embargo resaltamos aquí los elementos de ruptura con el modelo de los ’90 a fin de reflexionar sobre ellos, la dimensión política que presentan y la necesidad de utilizarlos como piso para no permitir un retroceso respecto de las grietas, cambios y quiebres alcanzados.

En ese proceso poco lineal de desbloqueo podemos ver que el primer cimbronazo que atraviesa el gobierno de Néstor Kirchner en relación al problema de la (in)seguridad fue el homicidio de Axel Blumberg ocurrido en 2004. Un joven de posición socioeconómica acomodada es secuestrado y posteriormente asesinado. Un joven de buena posición económica es identificado como imagen “ideal”, una promesa que el delito “trunca”. Un padre desolado, marchas multitudinarias, un petitorio de aumento de penas para ciertos delitos y fuertes demandas de “ley y orden” articularon una demanda amplificada a lo largo de varios meses en los medios masivos de comunicación con una enorme adhesión social. Se cristaliza así una forma de entender la (in)seguridad que ubica al Estado en el lugar de la ineficacia y a la sociedad civil como la única capaz de decir qué es el delito y cómo “combatirlo”. Sin embargo, el contexto político no es el mismo y ya hay en marcha una clara redefinición del lugar del Estado en relación a las políticas públicas. Valga un ejemplo al respecto: en el mismo período el entonces presidente, como nunca se había hecho desde el retorno de la democracia, intervenía sobre el sector militar como su legítimo y legal comandante en jefe y ponía en marcha un proceso de Memoria, Verdad y Justicia que redefinió el lugar de los tres poderes del Estado ante al problema, ubicándolos al frente de ese impulso que era impensado hasta entonces.

En relación con el problema que nos toca tratar, como se sabe, el caso Blumberg motorizó un conjunto de reformas normativas que sin mayores debates y discusiones determinaron el incremento de penas para varios delitos contra la propiedad, las personas y la libertad y el endurecimiento de algunas medidas procesales.

Mientras eso ocurría, también –aunque en forma muy frágil– se desplegaba un proceso de descriminalización de la protesta social que modificó no sólo ciertos enunciados sino algunas modalidades de intervención. La asociación indiscutida entre delito y pobreza comienza a ser puesta en tensión. Hoy resulta evidente que allí se iniciaba un camino de reposicionamiento del Estado en el centro de las decisiones políticas y también en la construcción de sentido: ya no se trata de dejar hacer o de intervenir lo mínimo posible, sino de nombrar, decidir, gestionar y direccionar las políticas públicas. Ese reposicionamiento tuvo como eje la implementación de medidas tendientes a restituir derechos: la decisión de garantizar la protesta social y de responder a ella a través de políticas públicas de inclusión social y no criminalizantes, también lo es.

El paulatino consenso en relación a la legitimidad de la protesta social y la redefinición del rol del las fuerzas policiales como garantes de la seguridad de los manifestantes (y no del resto) fue debilitando las posiciones fuertemente criminalizadoras de esa protesta y también de la pobreza y la exclusión. El consenso indiscutido de las posiciones represivas se agrietó. Al mismo tiempo, la redefinición del rol del Estado como núcleo central de la toma de decisiones políticas y como interlocutor válido de las demandas sociales también contribuyó a atenuar ese consenso en torno al modelo neoliberal de problematización de la (in)seguridad. Hay dos momentos que son también relevantes en este sentido: el fallo de la Corte Suprema de Justicia de la Nación (conocido como Fallo Verbitsky) que en 2005 estableció criterios mínimos de condiciones de detención en comisarías y cárceles, obligando a la Suprema Corte de Justicia de la Provincia de Buenos Aires y a los tribunales de esa provincia a revisar las medidas de privación de la libertad dispuestas y a realizar un seguimiento periódico de la situación carcelaria y los notorios efectos que produjo, y el Acuerdo de Seguridad Democrática suscripto a finales de 2009 por organizaciones sociales y representantes del ámbito judicial y académico que permitió generar una discusión y ciertos consenso sobre la necesidad de establecer un nuevo consenso en torno a las políticas de seguridad.

Sin embargo, creemos que ese consenso “represivo” se desbloquea en forma explícita recién en 2010. Hasta entonces, si bien la protesta social comienza a ser percibida como un derecho y no como un delito, otros hechos no fueron construidos de forma alternativa a los postulados de la década anterior. A pesar de que el kirchnerismo nunca alimentó la demagogia punitiva propia de varios de sus opositores políticos –y en ocasiones la rechazó explícitamente– el Ejecutivo no había dado hasta entonces la discusión en forma clara en relación al gobierno de la seguridad.

La ocupación del Parque Indoamericano fue respondida con una fuerte represión por parte de la Policía Metropolitana y la Federal: el resultado fue de cuatro muertos y decenas de heridos. Esa toma de tierras fue protagonizada por más de mil familias (algunas de ellas integradas por inmigrantes) que reclamaban una solución a la crisis habitacional que presenta la ciudad. Se produjo entonces un rebrote xenófobo que se vio retroalimentado por los medios masivos de comunicación y por autoridades del Gobierno de la Ciudad, entre ellos el jefe de gobierno, Mauricio Macri, que acusó al gobierno nacional de favorecer una “inmigración descontrolada” que apaña la “delincuencia”.

A partir de esos hechos el Poder Ejecutivo, a cargo de Cristina Fernández de Kirchner, tomó una serie de decisiones que fueron acompañadas con fuertes definiciones; entendemos que ello promovió que ese desbloqueo en torno al problema de la inseguridad se produjera.

El hecho más relevante fue quizá la creación del Ministerio de Seguridad de la Nación, a menos de 50 días de la muerte de Néstor Kirchner y anunciada en el marco de un homenaje a organismos de derechos humanos –en el Día Internacional de los Derechos Humanos y el aniversario de la recuperación de la democracia en la Argentina–. Al frente del ministerio se designó a la hasta entonces ministra de Defensa, Nilda Garré, y bajo su órbita quedaría el gobierno de las cuatro fuerzas federales. Si bien el día y el escenario en el que tiene lugar el anuncio fueron reveladores, la fundamentación de esa decisión y algunas de las políticas desplegadas desde entonces fueron lo que permitió cuestionar explícitamente el consenso anterior en torno a las formas de definir e intervenir en materia de seguridad. Allí se fijaron objetivos políticos (no técnicos) que con desigual resultado instalaron la obligación de:

  • * Rejerarquizar los bienes/derechos a proteger por parte del Estado y, por lo tanto, redefinir el objeto de las políticas de seguridad. La vida vale más que cualquier propiedad y la protección de la vida debe ser el objetivo central de las políticas de seguridad.
  • * Iniciar un proceso de redefinición del lugar de las fuerzas policiales en el gobierno de la seguridad.
  • * Reducir los márgenes de autonomía policial y establecer un gobierno político de las fuerzas.
  • * Enfatizar la persecución de las redes de ilegalidad responsables del delito complejo cuyas víctimas son los sectores más vulnerables –hasta ahora definidos como victimarios–.

Desde entonces el Ministerio de Seguridad ha trabajado en esas líneas y ha logrado complejizar no sólo la discusión sino las modalidades de intervención. Los resultados están por debajo de lo que puede esperarse desde el ámbito académico o desde el heterogéneo espacio definido como “progresismo”, pero muy por encima de los que el campo político había permitido hasta hoy y podía imaginar con un mínimo de honestidad intelectual.

El proceso es irregular e, incluso, contradictorio, pero creemos que permitió por un lado quebrar el núcleo del consenso en torno a qué es el delito y cómo se interviene frente a él y reinstalar la discusión en el terreno político, desmintiendo la promovida neutralidad de los posicionamientos en este campo. Es preciso, entonces, profundizar en el análisis de los efectos y las potencialidades de dicho desbloqueo en un contexto en que se pugna fuertemente por retornar al esquema anterior.

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