La problemática de la administración tributaria nacional

La problemática de la administración tributaria nacional

Por Horacio Castagnola

En los últimos años la AFIP se convirtió en una de las entidades más complejas y estratégicas del país. La globalización financiera, las nuevas tecnologías de comunicación y los altos niveles de incumplimiento son los desafíos que tiene por delante la institución encargada del control fiscal.
 
Funcionario de carrera en AFIP. Ex director general de la DGI y ex subdirector general de Planificación y Administración, de Grandes Contribuyentes Nacionales y ex director del Instituto AFIP. Docente universitario y consultor internacional


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En los últimos años la AFIP –Administración Federal de Ingresos Públicos– se constituyó en un organismo cada vez más relevante en el ámbito del sector público argentino. La consolidación como agencia única, integrando la aplicación y administración de las obligaciones tributarias, aduaneras y de la seguridad social la convirtieron en una entidad que progresivamente adquirió un rol central en el desempeño económico nacional con impactos e interacción con los más diversos sectores y actividades.

En los hechos, la AFIP es una de las entidades más complejas y estratégicas del país. La interrelación y dependencia de su gestión con respecto a la de los distintos agentes y operadores económicos llevan necesariamente a vincular su problemática con la de los distintos actores que configuran la realidad económica nacional. Esto lleva a la necesidad de evaluar y conocer en profundidad los cambios que se producen en el contexto económico nacional e internacional para evaluar las estrategias a adoptar en el organismo recaudador. Cada vez más se requiere una gestión sumamente atenta a las condiciones de contexto para definir las líneas de acción a encarar en la administración.

Sin duda alguna el escenario internacional, en el último quinquenio, estuvo fuertemente influido por la crisis económica que ha generado modificaciones en las políticas públicas y privadas de los principales actores de la economía mundial. Esta circunstancia tendrá consecuencias que afectarán significativamente los flujos comerciales y financieros. Teniendo en cuenta que como consecuencia del proceso de globalización de las últimas décadas más del 60 por ciento del comercio internacional es realizado por empresas multinacionales, los impactos de la crisis intensifican los fenómenos de desplazamiento de bases imponibles entre países, transfiriendo ganancias o pérdidas dentro del mismo grupo económico, con el objeto de reducir la imposición global al conglomerado de pertenencia. A su vez, el crecimiento observado en las potencias emergentes (China, India, Brasil y otros) modifica sustancialmente la composición de nuestros flujos comerciales y de los productos y servicios determinantes de la balanza comercial. La profundización de este fenómeno aumenta la necesidad de mejorar los controles sobre los precios de transferencia y en general sobre una multiplicidad de aspectos vinculados con la fiscalidad internacional. La AFIP ha avanzado significativamente en este campo y en los últimos tiempos se ha celebrado una importante cantidad de convenios de intercambio de información con otras administraciones tributarias y asimismo se han creado unidades específicas con ese objeto, capacitando intensamente a los funcionarios especializados en los temas mencionados. Los esfuerzos realizados y los logros obtenidos en este campo son un activo institucional que resulta crítico en las presentes circunstancias. Asimismo la intensificación del proceso de desmaterialización del comercio internacional de servicios y los efectos de la globalización financiera operando en Internet plantean nuevos desafíos para el control fiscal que pueden agudizarse en un futuro cercano.

En cuanto al escenario nacional debe mencionarse que las mejoras observadas en los últimos años respecto de la reducción del incumplimiento, fue facilitado por las elevadas tasas de crecimiento económico y las mejoras en el salario real, el consumo y la ocupación. Pese a ello, nuestro país sigue teniendo un elevado nivel de incumplimiento fiscal. Las razones de esta realidad son diversas y los cambios en los paradigmas que explican el comportamiento fiscal pueden ayudar a comprender las dificultades que aún existen para reducir la evasión y la informalidad.

La visión tradicional explicaba el cumplimiento de los contribuyentes como una función del riesgo percibido ante la probabilidad de ser fiscalizado y de las consiguientes sanciones aplicables, en caso de detectarse algún incumplimiento. En las últimas décadas se pasó a una mirada más compleja que explica el cumplimiento en un conjunto de factores tales como la cultura de la sociedad, la historia económica de cada país, la calidad institucional, el marco económico financiero o las capacidades de la administración tributaria. Esta visión más integral del cumplimiento se refleja en los distintos escenarios que enfrentan las administraciones tributarias en los distintos países según el grado de cumplimiento fiscal de la población.

En los países de alto cumplimiento las administraciones encuentran generalmente una cultura social que repercute favorablemente en la conducta tributaria. Asimismo, en la generalidad de los casos se verifica una elevada calidad institucional, elemento este que repercute en todas las fases del proceso tributario, desde la formulación de las leyes hasta el funcionamiento de la Justicia.

En los mencionados países la administración puede poner un mayor foco en el servicio al contribuyente, lo que alimenta un círculo virtuoso de mayor calidad en la relación con los mismos. A su vez, en los casos específicos donde la administración identifica un manifiesto incumplimiento, este puede ser tratado con mayor rigor dado que al ser su número más reducido le permite al fisco encarar acciones más profundas y minuciosas en todo el proceso de control y sanción.

Por el contrario, en el caso de los países de bajo cumplimiento el marco general es de escasa cultura tributaria y de baja calidad institucional, lo que repercute negativamente en todas las fases del proceso. El elevado y generalizado incumplimiento obliga a poner el acento en el control, pero esta estrategia frecuentemente se encuentra frente a severas limitaciones. En primer lugar, porque la generalidad del incumplimiento hace que las acciones que se realizan no sean suficientes para impactar significativamente sobre el gran número de incumplidores y, más grave aún, por la dificultad para lograr sanciones efectivas debido a la restricción de recursos suficientes para concluir las acciones iniciadas.

El bajo cumplimiento, al poner énfasis en el control, le quita prioridad al servicio al contribuyente. Como consecuencia, los costos de cumplimiento son aún mayores –agravando la carga fiscal–, lo que genera mayor rechazo social y por lo tanto mayor incumplimiento. Se impulsa así un nuevo ciclo de mayor énfasis en el control que agrava el círculo vicioso que termina deteriorando aún más la conducta fiscal.

A esta somera descripción se le puede adicionar un sinnúmero de otras causas que pueden ayudar a explicar la naturaleza de un fenómeno que mantiene su gravedad a través del tiempo no obstante las diferentes situaciones políticas y económicas que atravesó nuestro país.

Ante el panorama descrito, la estrategia a seguir en países con incumplimiento relativamente elevado, como es el caso de la Argentina, debería basarse en algunas premisas suficientemente claras y definidas que deben aplicarse consistentemente, tales como:

* Acompañar e inducir el cambio cultural de la población, por ejemplo incluyendo la responsabilidad tributaria en los planes educativos o a través de una adecuada comunicación social que esclarezca a toda la población la naturaleza y características de sus obligaciones tributarias. La experiencia internacional indica que una de las causas más comunes del incumplimiento es el desconocimiento de las normas.

* Ayudar a construir calidad institucional. Si bien este es un aspecto que excede el ámbito de la administración tributaria, todo lo que haga la propia administración para legitimar y transparentar su accionar redundará en mejoras en este aspecto.

* Participar activamente en la definición de mejoras en el diseño del sistema, proponiendo el rediseño de las normas vigentes a partir de la experiencia recogida en sus actividades cotidianas de control y de servicio.

* Adecuarse al contexto a través de una mayor flexibilidad organizacional y operativa.

* Graduar la magnitud y diversidad de las actividades encaradas por la administración en función de las reales capacidades de gestión. Las acciones inconclusas o no perfeccionadas deterioran aún más los bajos niveles de percepción de riesgo.

* Asegurar la calidad técnica y jurídica de los asuntos de relevancia institucional para asegurar el éxito final en los procesos de discusión administrativa y judicial.

Las características más significativas del sistema tributario que debe administrar la AFIP pueden sintetizarse en pocos conceptos. El sistema es complejo, inestable, masivo y heterogéneo.

Los contribuyentes se agrupan, a su vez, en distintos universos que van desde complejos grupos económicos locales o empresas multinacionales fuertemente vinculadas al comercio y la fiscalidad internacional, hasta miles de pequeños contribuyentes que, frecuentemente, bordean la informalidad. Esta diversidad exige la definición de estrategias claramente diferenciadas para los distintos conjuntos a controlar y sobre los que también se deben impulsar acciones de servicio, en general soportadas en instrumentos de gobierno electrónico.

La tecnología de información y de comunicaciones disponible se convierte así en la herramienta básica sobre la que es posible gestionar los millones de interacciones que se producen anualmente entre los contribuyentes y la AFIP.

La multiplicidad y diversidad de actividades de control y servicio que un sistema con estas características exige a la administración tributaria sólo puede ser razonablemente administrada si se logra estructurar algún mecanismo de priorización para asignar los recursos humanos y materiales disponibles. Para lograrlo se debe avanzar en la consolidación de mecanismos de análisis de riesgo como criterio ordenador de las actividades que realiza la administración. Esencialmente estas técnicas consisten en utilizar los datos disponibles en las bases de datos de la administración para convertirlas en información que, otorgando valores de probabilidad a los distintos eventos que pueden ocasionar perjuicios al fisco, les asignan a los mismos una valoración económica o cuantitativa que permite disponer los recursos de control y de servicio en función de las prioridades que surjan del mencionado análisis. Al incluir en los algoritmos la propia conducta del contribuyente y relacionarla con la de otros integrantes de un conjunto homogéneo y comparable se induce un corrimiento natural del comportamiento de los mismos hacia conductas de mayor normalidad.

El proceso de formulación de las hipótesis de incumplimiento de los casos a controlar debería surgir a partir de análisis objetivos, permitiendo reducir la discrecionalidad de los funcionarios responsables de las tareas de control. A su vez, contar con valores objetivos para medir el riesgo asignable a los distintos contribuyentes –y conjuntos de contribuyentes– permite mejorar las actividades de servicio flexibilizando o haciendo más rigurosas algunas exigencias formales en función de las conductas previas observadas.

En el caso de los contribuyentes más complejos y sofisticados, que cuentan con asesoramiento profesional experto y sumamente capacitado, resulta necesario que la administración cuente con unidades de control integradas con funcionarios que tengan niveles de capacitación acordes con las elevadas exigencias que se plantean. La Argentina fue uno de los primeros países en el mundo en crear una unidad de grandes contribuyentes nacionales y su experiencia fue tenida como ejemplo en muchos otros países en las últimas décadas. Si bien originalmente el foco de la actividad de esas unidades era puesto en actividades de recaudación y cobranza para asegurar el ingreso de una significativa porción de la recaudación, en los últimos tiempos esa prioridad fue derivada a actividades de fiscalización y control atento a la especialización y elevada formación técnica requerida para analizar el comportamiento fiscal de los contribuyentes más importantes y complejos del país.

A su vez, la introducción de figuras penales en la legislación fiscal obliga a redefinir los roles de los agentes actuantes en tareas de control y, en general, en el funcionamiento de toda la actividad fiscalizadora.

Puede afirmarse que la administración tributaria argentina vivió un proceso de profunda transformación como consecuencia no sólo de sus mayores capacidades de manejo de la información derivadas de las sustanciales mejoras tecnológicas y de los recursos presupuestarios disponibles sino también de estrategias utilizadas para lograr una fuerte participación del personal en la definición de mejoras que apuntaron a la gestión integral de los distintos procesos.

Tradicionalmente las administraciones tributarias enfocan su gestión observando casi exclusivamente los procesos internos a través del cumplimiento de normas y procedimientos definidos en los niveles jerárquicos superiores de la organización. Este modelo, fuertemente fragmentado en compartimentos y áreas con bajo nivel de comunicación entre sí, genera una visión cuasi mecánica que aísla a la administración del contexto y le quita flexibilidad para adecuarse a los cambios que se producen en el medio socioeconómico en que actúa.

El replanteo de esa visión hacia una radicalmente distinta que ponga mayor atención al contexto y que redefina a las actividades de control y de servicio como un todo integrado y continuo a partir de la riqueza informativa disponible obliga a redefinir los perfiles de los funcionarios y agentes de la administración. No alcanza con ser buenos técnicos en temas de procedimiento o de tributación sino que deben adquirirse conocimientos que les permitan operar como buenos analistas de información.

Esta nueva visión requiere una progresiva transformación de las estructuras organizacionales hacia diseños más aplanados que eviten la excesiva compartimentación y faciliten la comunicación e interrelación entre los distintos procesos. La información debe fluir entre las distintas áreas facilitando el conocimiento de la conducta de contribuyentes tanto en forma individual como por sectores económicos o por áreas geográficas y regionales.

El enfoque planteado, si bien permite una potenciación de las capacidades de la administración acordes con las exigencias que plantea una realidad económica más dinámica y compleja, exige el desarrollo de capacidades gerenciales que habitualmente no son frecuentes en el sector público. Poner el acento en este requerimiento posibilitará continuar y acentuar los avances producidos en los últimos años.

Estas mayores capacidades gerenciales son necesarias también para poder administrar razonablemente nuevas responsabilidades que progresivamente se le asignan al organismo.

Por último cabe señalar que las administraciones tributarias son el instrumento que tiene el Estado para aplicar el sistema tributario induciendo mejoras sostenibles en la conducta fiscal de la población. Para lograrlo se requiere solidez en los aspectos básicos de su funcionamiento: recursos humanos profesionales y altamente capacitados, presupuestos acordes con las exigencias institucionales y sistemas de información y comunicaciones en condiciones de administrar grandes bases de datos con seguridad y flexibilidad. Todo esto requiere estrategias de largo plazo que equilibren las distintas demandas y procesos de mejora asentados en el conocimiento obtenido por la propia gestión de la organización. Si bien, indudablemente, la administración debe responder a las directivas emanadas del nivel superior del Estado –generalmente explicitadas en su Plan Estratégico plurianual– debe también tener en cuenta que como órgano permanente del Estado nacional su gestión debe trascender los plazos de una gestión gubernamental para lograr estabilidad en sus grandes líneas de acción que deben ser vistas como políticas de Estado permanentes que cuenten con el consenso mayoritario de la sociedad.

El relevante peso institucional de la AFIP y las cada vez más trascendentes responsabilidades adquiridas aconsejan un cuidado extremo en su diseño organizacional y en sus modos de relacionamiento con las restantes instituciones públicas y privadas. No sólo es importante un adecuado equilibrio con el resto de las áreas del Poder Ejecutivo sino lograr también una cada vez más coordinada interacción con las provincias y con los restantes organismos de control. A su vez, puede ser aconsejable que las entidades representativas de la actividad económica y gremial puedan contar con canales de comunicación que faciliten el diálogo y el planteo de propuestas y adecuaciones de la operatividad de la administración.

Si bien la AFIP cuenta en la actualidad con un consejo asesor que incluye representantes de distintos ámbitos del Poder Ejecutivo y Legislativo, puede ser aconsejable evaluar un rediseño del mismo para transformarlo en un órgano consultivo –sin funciones ejecutivas– que facilite no sólo la evaluación del cumplimiento de las metas del Plan Estratégico sino que lo transforme en un canal de alimentación de propuestas que facilite la apertura de la administración con el contexto político, económico y social en que la organización opera.

La explicitación de metas cuantitativas y cualitativas en el marco del Plan Estratégico permite su evaluación periódica por parte no sólo del consejo asesor sino de los distintos organismos de control del Estado y su adecuado cumplimiento debería asegurar la continuidad de una alta gerencia designada en procesos rigurosos y transparentes que aseguren la profesionalidad e idoneidad de sus integrantes.

El cuidado extremo en la calidad institucional de la AFIP es un elemento imprescindible para garantizar su objetividad y credibilidad social, lo que puede brindar el marco adecuado para consolidarla como el eje del cambio cultural que la Argentina necesita para avanzar sólidamente en la mejora del cumplimiento de las leyes e instituciones fiscales de nuestro país.

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Reforma fiscal I

Artículos de este número

Jorge Gaggero
Marco histórico (y propósitos de esta empresa)
Juan Pablo Jiménez / Andrea Podestá
La política fiscal en América latina: pasado reciente, presente y futuro
Oscar Cetrángolo
Nuevos y viejos desafíos de las políticas públicas en la Argentina
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Las políticas tributarias. La Argentina en el marco regional
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Deuda pública: de la crisis al desendeudamiento
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La problemática de la administración tributaria nacional
Darío Rossignolo
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