La política hídrica en la República Argentina

La política hídrica en la República Argentina

Por Daniel Petri

Los Estados provinciales conservan para sí la gestión de sus propios recursos naturales, entre los que se destaca el agua. De todos modos, la gestión coordinada de las cuencas es un imperativo en nuestro país. A continuación, el caso de la provincia de Río Negro.
 
Ingeniero en Recursos Hídricos. Intendente General de Recursos Hídricos del DPA, Prov. de Río Negro. Representante Alterno por la Prov. de Río Negro ante el Comité Interjurisdiccional del Río Colorado (COIRCO) 1993-2011


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La organización federal de nuestro país, consagrada en la Constitución nacional de 1853, reconoce la preexistencia de las provincias que, por su voluntad, deciden conformar una Nación. Como consecuencia de este punto de partida, los Estados provinciales conservan todas las competencias que no hayan delegado expresamente al gobierno federal, entre ellas la gestión de sus propios recursos.

La reforma de 1994 a nuestra Carta Magna mantiene y profundiza el federalismo al incorporar el artículo 124, que establece que “corresponde a las provincias el dominio originario de los recursos naturales existentes en su territorio”, entre ellos el agua.

Pero el agua es una sustancia que no respeta los límites políticos que ha establecido el hombre, o más bien deberíamos decir que la necesidad vital de contar con este recurso lo ha llevado en muchos casos a convertirlo en el límite mismo de las jurisdicciones: para otorgar acceso al agua a las partes ha sido menester darle una ribera a cada una, partiendo en dos lo que hoy conocemos como cuenca hidrográfica (este ejemplo no siempre es así, muchas veces el río viene de otras jurisdicciones sin ser un límite, el Neuquén, el Colorado y el Negro en mi provincia tienen las dos variantes).

La gestión coordinada del agua es entonces un imperativo en nuestro país, aunque aún queda mucho camino por recorrer en esta materia.

El ámbito de debate

Con el fomento del Banco Mundial, la Subsecretaría de Recursos Hídricos comenzó en 1999 un proceso de intercambio de ideas en todas las provincias del país con el objetivo de diseñar políticas comunes en materia hídrica. Durante tres años se llevaron a cabo talleres provinciales en todo el territorio argentino donde participaron actores representativos de la mayoría de los sectores vinculados al agua en la Argentina (representantes de organismos nacionales, provinciales o municipales vinculados a la hidráulica, el agua potable y saneamiento, el control de efluentes industriales, la distribución de agua para riego, prestadores de servicios de agua potable y saneamiento –cooperativas, juntas vecinales, empresas privadas–, organismos de cuenca, entes reguladores, universidades, consorcios de riego, educadores, políticos, ONGs, etc.).

Es importante destacar que iniciativas anteriores promovidas desde el Estado nacional con similares fines habían fracasado. Pero en este caso se decidió instrumentar una amplia discusión desde abajo hacia arriba, con talleres que lograron llevarse adelante en cada provincia, con un nivel de participación y de discusión satisfactorios en la mayoría de los casos (en los tres años participaron más de 3.000 actores). Si bien se mantuvieron los mismos ejes de discusión, cada provincia además fue enriqueciéndolo en algunos puntos específicos de interés local o regional.

Al finalizar la realización de todos los talleres, los coordinadores de cada uno de ellos se reunieron en Buenos Aires con el objetivo de dar forma a lo que hoy conocemos como los Principios Rectores de Política Hídrica. Se suponía que, tras tres jornadas, sería posible presentar el conjunto de los Principios al Senado de la Nación para su tratamiento; sin embargo, el proceso resultó mucho más arduo de lo esperado. Sólo fue posible presentar avances parciales a la Cámara alta, mientras que el trabajo se extendió por más de seis meses. Finalmente, el 8 de agosto de 2003 se celebró el Acuerdo Federal del Agua, que estableció los 49 Principios Rectores de Política Hídrica de la República Argentina.

Mientras tanto, con el objetivo principal en franco avance, iba resultando clara la necesidad de contar con un ámbito permanente de discusión. Fue así como el 27 de marzo de 2003 se constituyó el Consejo Hídrico Federal (COHIFE). El agua inauguraba así su propio espacio de debate, similar al que ya existía en otros ámbitos.

En agosto del mismo año, con los Principios Rectores establecidos, las provincias se fueron sumando al COHIFE, que finalmente se conformó por todas las jurisdicciones. Era la hora de pasar de la discusión a la acción, y Río Negro tuvo el honor de ejercer la primera presidencia del flamante organismo.

El acta constitutiva del COHIFE expresa que será este organismo quien fije las políticas hídricas de la Nación, mientras que la Subsecretaría de Recursos Hídricos se constituirá en el brazo ejecutor de los planes de trabajo que se definan en el COHIFE. En la práctica, esta cuestión aún no está exenta de dificultades, pero constituye un camino trazado producto del consenso.

Profundizar el federalismo

Una gestión moderna de los recursos hídricos implica la necesidad de brindar lineamientos de política que integren los aspectos técnicos, sociales, económicos, legales, institucionales y ambientales del agua. Hoy, ya constituido el COHIFE, el objetivo es que termine de constituirse en un espacio de discusión e intercambio sobre las políticas hídricas nacionales, al tiempo que tenga la posibilidad de llevar adelante acciones vinculadas con la optimización de la capacitación y formación de recursos humanos en el sector.

En diciembre de 2008, finalmente la Ley Nacional Nº 26.438 reconoce al organismo otorgándole personería jurídica, que implica la facultad de disponer de sus propios fondos y de su estructura.

Para dar cuenta por completo del espíritu que desembocó en su creación, el organismo todavía debe lograr un mayor peso en el debate público, hacer suyos mecanismos que garanticen la transparencia y pluralidad en la elegibilidad y prioridad de los proyectos que podrán ser financiados o subsidiados con fondos nacionales (por ejemplo, Fondo de Infraestructura Hídrica) o internacionales y en la definición de las políticas hídricas a nivel nacional.

En la actualidad, el COHIFE se sostiene por el aporte de las jurisdicciones que la integran (24 provincias, la CABA y el Estado nacional) que destinan parte de su presupuesto anual según el índice de coparticipación.

Principios rectores

Los Principios Rectores de Política Hídrica constituyen un marco general programático de acción para la gestión de los recursos hídricos, conformado por 49 puntos clasificados en ocho secciones, que intentan reflejar toda la complejidad involucrada en el manejo del agua.

El agua y su ciclo
1. El agua es un recurso renovable, escaso y vulnerable.
2. El agua tiene un único origen.

El agua y el ambiente
3. Incorporación de la dimensión ambiental.
4. Articulación de la gestión hídrica con la gestión ambiental.
5. Articulación de la gestión hídrica con la gestión territorial.
6. Calidad de las aguas.
7. Acciones contra la contaminación.
8. Agua potable y saneamiento como derecho humano básico.
9. Control de externalidades hídricas.
10. Impactos por exceso o escasez de agua.
11. Conservación y reúso del agua.

El agua y la sociedad
12. Ética y gobernabilidad del agua.
13. Uso equitativo del agua.
14. Responsabilidades indelegables del Estado.
15. El agua como factor de riesgo.

El agua y la gestión
16. Gestión descentralizada y participativa.
17. Gestión integrada del recurso hídrico.
18. Usos múltiples del agua y prioridades.
19. Unidad de planificación y gestión.
20. Planificación hídrica.
21. Acciones estructurales y medidas no estructurales.
22. Aguas interjurisdiccionales.
23. Prevención de conflictos.

El agua y las instituciones
24. Autoridad única del agua.
25. Organizaciones de cuenca.
26. Organizaciones de usuarios.
27. El Estado nacional y la gestión integrada de los recursos hídricos.
28. Gestión de recursos hídricos compartidos con otros países.
29. Foros Internacionales del Agua.
30. Consejo Hídrico Federal.

El agua y la ley
31. El agua como bien de dominio público.
32. Asignación de derechos de uso del agua.
33. Reserva y veda de agua por parte del Estado.
34. Derecho a la información.

El agua y la economía
35. El agua como motor del desarrollo sustentable.
36. El valor económico del agua.
37. Pago por el uso de agua.
38. Pago por vertido de efluentes, penalidad por contaminar y remediación.
39. Subsidios del Estado.
40. Cobro y reinversión en el sector hídrico.
41. Financiamiento de infraestructura hídrica.
42. Financiamiento de medidas no estructurales.

La gestión y sus herramientas
43. Desarrollo de la cultura del agua.
44. Actualización legal y administrativa.
45. Monitoreo sistemático.
46. Sistema integrado de información hídrica.
47. Optimización de sistemas hídricos.
48. Formación de capacidades.
49. Red de extensión y comunicación hídrica.

A todo aquel que le interese contar con el texto completo de los PRPH, puede ingresar a www.cohife.org.ar.

Los Principios Rectores y su aplicación en la vida real

Como ya hemos venido hablando, la Argentina es un Estado federal donde los recursos naturales son propiedad de las provincias, y el agua es un recurso natural por excelencia.

Por estas razones nuestro país no tiene una Ley Nacional del Agua, dado que por su conformación federal, en la Argentina debería haber tantos Códigos de Agua como jurisdicciones provinciales haya, aunque a la fecha aún hay jurisdicciones que no cuentan con su propia Ley de Aguas.

En este marco los Principios Rectores de Política Hídrica (PRPH), cuya génesis fue antes descripta, son la mejor referencia a la que cada jurisdicción puede aspirar a llegar. Y de hecho desde la aprobación de los PRPH, varias provincias han ido modificando sus estructuras administrativas y legales teniendo muy en cuenta los PRPH.

Pero creo que para poder dimensionar mejor estos conceptos puede ser muy útil relacionar algunos de los 49 PRPH con la realidad de la gestión hídrica, y para ello me voy a apoyar en la provincia de Río Negro, cuya realidad hídrica conozco desde hace más de 25 años.

Principio Nº 22 - Aguas Interjurisdiccionales y Principio Nº 25 - Organizaciones de Cuenca

Como ya dijimos, las provincias son las dueñas del agua, pero en la Argentina gran parte de sus recursos hídricos superficiales son interjurisdiccionales, y por lo tanto es fundamental promover el manejo del agua a nivel de cuenca.

Si bien a nivel nacional resta mucho por hacer en esta materia, la provincia de Río Negro es una de las pocas donde, a la fecha, todos sus recursos hídricos compartidos se manejan a nivel de organismos de cuenca, dado que integra el Comité Interjurisdiccional del Río Colorado (COIRCO), junto a las provincias de Mendoza, Neuquén, La Pampa, Buenos Aires y el Estado nacional. Este Comité tiene más de 30 años de funcionamiento, y es el único que cuenta con un Programa Único de Distribución de Caudales consensuado entre sus estados miembros. También junto a las provincias de Neuquén y Buenos Aires y el Estado nacional conforma desde 1992 la Autoridad Interjurisdiccional de Cuencas de los ríos Limay, Neuquén y Negro (AIC), Cuenca que se caracteriza por aportar gran cantidad de energía hidroeléctrica al Sistema Interconectado Nacional.

En ambas cuencas la provincia de Río Negro es provincia de aguas abajo, y por ello impulsó fuertemente sus conformaciones, dado que era la única forma en la que podíamos tener injerencia en las problemáticas que se generan en la cuenca alta y sus efectos o consecuencias que se sufrían en la cuenca baja. Un ejemplo muy claro de esto fue la contaminación petrolera que sufrió la cuenca del Río Colorado en la década de 1980 y 1990, que pudo corregirse por el accionar conjunto de las jurisdicciones en el COIRCO.

Pero si bien, al ser provincia de aguas abajo, por necesidad fomentó la creación de organismos de cuenca, también fomentó el manejo interjurisdiccional del agua en aquellas regiones en que es provincia de aguas arriba y este es el caso de la Autoridad de Cuencas del Río Azul (ACRA) que involucra a nuestra provincia con la de Chubut y en este caso también participan los municipios de Lago Puelo (Chubut) y El Bolsón (Río Negro). En realidad el ACRA, que fue creado en 1997, administra una subcuenca del Manso-Puelo, que conforma una cuenca internacional entre la Argentina y Chile, y su problemática tiene un fuerte componente de ordenamiento territorial.

Por último, la cuenca más joven es la del Río Chubut (COIRCHU), donde parte de sus nacientes se ubican en territorio rionegrino, y esta organización es compartida por las provincias de Chubut y Río Negro.

Principio Nº 24 - Autoridad única del agua

La provincia de Río Negro nace en 1958, y en su primera Constitución le dedicó un tratamiento especial a la gestión del agua, y fue en 1961 cuando sancionó la ley que creó el Departamento Provincial de Aguas (DPA), dotándolo de autarquía institucional y financiera y dándole facultades para que realice un manejo unificado del agua en la provincia.

Hoy esta institución tiene más de 50 años y con el paso del tiempo y el retiro, cierre o transferencia de las empresas nacionales que operaban en la región (OSN, AyE, Hidronor, etc.), fue asumiendo en forma real muchas de las facultades que había recibido al ser creada. También desde el DPA se coordinan las relaciones interjurisdiccionales (AIC, COIRCO, ACRA, COIRCHU, Casa de Piedra) y participa del COHIFE.

Hoy hay muy pocas jurisdicciones que cuenten con autoridades únicas de agua, pero desde la aprobación de los PRPH, varias provincias que tienen el manejo de los recursos hídricos distribuidos en más de un organismo, han generado una Secretaría de Recursos Hídricos (o figura similar) por encima de dichos organismos, pudiendo de una manera indirecta tender a un manejo coordinado, adecuando los PRPH a sus propias realidades administrativas.

Principio Nº 26 - Organización de Usuarios

Río Negro se hizo cargo en 1992 del manejo de los sistemas de riego más importantes de la provincia, que sumaban unas 150.000 hectáreas y que hasta ese momento eran operados por la empresa Agua y Energía Sociedad del Estado.

El DPA recibió estas instalaciones y promovió la incorporación de los productores en el manejo de los mismos, que se organizaron a través de consorcios de primer grado en el alto y medio valle del Río Negro y en algunos valles del Río Colorado. Estos consorcios son auditados y controlados desde el DPA, actualmente existen unos 17 en funcionamiento, y cada uno de ellos nace de un canal secundario, pero tanto en el Alto Valle del Río Negro como en el Valle Medio, los consorcios de primer grado conformaron consorcios de segundo grado que operan y administran los canales principales.

Esta forma de manejo consorciado baja significativamente los costos operativos y además, al ser los mismos productores los que se brindan el servicio, logran mejorar sustancialmente los porcentajes de cobrabilidad del sistema.

Principio Nº 40 - Cobro y reinversión en el sector hídrico

Cuando en la década de 1970 comienza a generar el Complejo Chocón-Cerros Colorados, y la provincia de Río Negro comienza a percibir las regalías por generación hidroeléctrica, dado que contaba con un organismo autárquico, se instrumenta un fondo hidráulico provincial que es alimentado por estas regalías y dicho fondo sólo puede ser usado para ejecutar obras hidráulicas, de abastecimiento de agua potable y saneamiento, y ha sido con este fondo que se han realizado las obras de infraestructura hídrica más importantes en los últimos 40 años, siendo un claro ejemplo de aplicación de este principio Nº 40.

Principio Nº 42 - Financiamiento de medidas no estructurales

El DPA realiza monitoreos sistemáticos de caudales en sus distintos cursos de agua y variables meteorológicas en diferentes puntos de la provincia y desde hace unos 10 años ha venido avanzando fuertemente en la temática de líneas de ribera y riesgo hídrico y a la fecha muchos de sus cursos y lagos principales cuentan con las herramientas legales que permiten el deslinde físico de estas líneas.

Estos avances son los que nos llevaron, junto al Colegio de Agrimensores de la provincia, en noviembre del 2007, a organizar las “Primeras Jornadas Nacionales de Línea de Ribera y Riesgo Hídrico” en San Carlos de Bariloche. A partir de este evento la provincia de Río Negro y Formosa representan al COHIFE en la comisión permanente de Línea de Ribera y Riesgo Hídrico, que entre otras cosas coordinó la organización de las segundas Jornadas en Formosa (2009) y las terceras en Resistencia, Chaco (2011).

Principio Nº 43 - Desarrollo de la cultura del agua

Como ejemplos concretos de la aplicación de este punto podemos mencionar que desde el año 2003 la familia del Ing. Rodolfo Casamiquela entregó en custodia al DPA el Museo del Agua y del Suelo que funciona en la ciudad de Viedma, y desde esa fecha se generaron importantes modificaciones y ha sido visitado por muchos turistas (mayormente extranjeros) y ciudadanos de la zona. Pero fundamentalmente se lo utiliza para interactuar fuertemente con las escuelas de la región, y para participar con muestras móviles de ferias y exposiciones que se desarrollan en distintas ciudades de nuestra provincia.

También y luego de haber iniciado su instalación hace cuatro años, el DPA, conjuntamente con el Ministerio de Educación de la provincia de Río Negro, ha podido llegar a todos los alumnos de 5º grado de Río Negro (15.000 alumnos) con el programa educativo “El Agua va a la Escuela”, y la intención es mantenerlo e ir enriqueciéndolo en el tiempo.

Basados en estos y otros logros vinculados a la capacitación, se han organizando para el pasado 31 de octubre y 1 de noviembre del 2012 las “Primeras Jornadas Nacionales de Agua y Educación”, que se desarrollaron en la ciudad de Viedma (para mayor información se puede consultar www.aguayeducacion.com..ar).

Principio Nº 48 - Formación de capacidades

En general el DPA fomenta la capacitación de sus profesionales, y en 2008 y 2009 instrumentó un programa piloto para seleccionar estudiantes que egresaban de los colegios secundarios en el Valle Inferior del Río Negro y tuviesen intenciones de estudiar Ingeniería en Recursos Hídricos.

Los postulantes se sometieron a un análisis de sus rendimientos académicos en el colegio secundario dado que lo que se otorgaban eran tres becas al mérito para estudiar en Santa Fe, con el compromiso de trabajar como mínimo dos años en el DPA cuando se reciban.

Y en este rubro del principio Nº 48, uno de los logros más importantes que se instrumentaron fue la creación, en conjunto con el Ministerio de Educación de la provincia, de la Tecnicatura Superior en Recursos Hídricos - Orientación Riego, y para ello contamos también con la inestimable colaboración de la Cátedra de Riego y Drenaje de la FICH, UNL.

Con esta carrera se apunta a cubrir una demanda muy alta de personal capacitado en nuestros propios sistemas de riego, en los consorcios y también en los mandos medios de las grandes empresas de riego que están instaladas en los valles de nuestra provincia.

Esta carrera se instrumentó en el 2008, los primeros ingresantes son del 2009 y el 24 de septiembre egresaron los primeros técnicos. En dicho acto el DPA suscribió cinco convenios de pasantías con alumnos avanzados de la carrera que desarrollarán sus pasantías en cinco consorcios del Valle Medio.

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Artículos de este número

Jorge Pilar
Gestión y gerenciamiento de recursos hídricos: mucho más que una cuestión semántica
Fernando Zárate
El rol clave de la gestión del agua en el desarrollo nacional
Daniel Petri
La política hídrica en la República Argentina
Liber Martin
La transformación del derecho argentino de aguas
Mario Schreider/Cristóbal Lozeco/Marta Paris/Mariana Romanatti
Desarrollo de capacidades en recursos hídricos en la Argentina. Una mirada desde la Facultad de Ingeniería y Ciencias Hídricas de la Universidad Nacional del Litoral
Emilio J. Lentini y Federica Brenner
Agua y saneamiento: un Objetivo de Desarrollo del Milenio Los avances en la Argentina
Dr. Juan Carlos Bertoni
La problemática de las inundaciones urbanas: el caso de la cuenca Matanza-Riachuelo
Guillermo V. Malinow
Revitalizar el sector hidroeléctrico argentino
María Querol
La geopolítica del agua
Víctor Pochat
Conflictos por el agua
José Luis Genta / Silvia Rafaelli
Recursos hídricos compartidos. Cuenca del Plata
Claudio Laboranti
Reflexiones sobre la gestión del agua en la cuenca transfronteriza del Río Pilcomayo
J. Marcelo Gaviño Novillo
Recursos hídricos compartidos entre la Argentina y Chile

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