La gobernanza ambiental en América latina. Mapeando miradas, dinámicas y experiencias

La gobernanza ambiental en América latina. Mapeando miradas, dinámicas y experiencias

Por *Bárbara Hogenboom, **Michiel Baud, ***Fabio de Castro y ****Mariana Walter

A pesar de los cambios institucionales y las iniciativas que emergieron en los últimos años en nuestra región, la construcción de conocimiento y la implementación real de políticas de uso sostenible y equitativo de los recursos naturales sigue pendiente. Para poder avanzar en una gobernanza ambiental en América latina que supere las contradicciones existentes, se necesita una perspectiva regional que exceda los enfoques actuales.
 
*Cientista política, Profesora asociada del Centre for Latin American Research and Documentation (CEDLA) de la Universidad de Ámsterdam, Holanda. ,
**Director del Centre for Latin American Research and Documentation (CEDLA) y Profesor de estudios latinoamericanos de la Universidad de Ámsterdam, Holanda,
***Cientista en ecología política, Profesor asistente del Centre for Latin American Research and Documentation (CEDLA) de la Universidad de Ámsterdam, Holanda y
****Cientista en ecología política, Post-doctora del Institut de Ciència y Tecnología Ambientals (ICTA) de la Universidad Autónoma de Barcelona, España.



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El presente texto fue publicado originalmente en la revista Ecología Política (Dic. 2014); pp. 14-17, y se basa en la publicación: Hogenboom, B., Baud, M. y de Castro, F. (2012), “Gobernanza ambiental en América Latina: hacia una agenda de investigación integradora”, Revista del Centro Andino de Estudios Internacionales 12, pp. 57-72.

En los últimos años, los países latinoamericanos han llegado a ocupar un papel clave en los debates globales sobre las causas y soluciones a los problemas ambientales y al cambio climático. Esta región se ha constituido en un espacio de innovación y búsqueda de alternativas donde movimientos sociales, gobiernos y empresas se encuentran y desencuentran, reconfigurando la Gobernanza Ambiental. En este artículo se presentan algunos de los marcos conceptuales del proyecto de investigación ENGOV sobre “Gobernanza Ambiental en América Latina y el Caribe: Desarrollando Marcos para el Uso Sostenible y Equitativo de los Recursos Naturales” (”www.engov.eu 2011-2015). El artículo presenta tendencias y procesos clave en la gobernanza ambiental de la región, incluyendo dinámicas espaciales y escalares centrales. El ENGOV es un proyecto de investigación financiado por la Unión Europea y constituido por un consorcio de 10 centros de investigación de Europa (Holanda, Francia, España, Noruega) y América latina (Argentina, Brasil, Chile, Ecuador, México) que copatrocina esta edición especial, presentando algunos de sus resultados entre sus contenidos.

La Gobernanza Ambiental en América latina

La Gobernanza Ambiental en América latina ha atravesado transformaciones mayores en las últimas décadas. Desde la mitad de los años ochenta en adelante se dio una tendencia generalizada a abandonar los arreglos institucionales centrados en el Estado; con el énfasis en la privatización y descentralización, los nuevos enfoques del manejo de los recursos naturales enfatizaron el autogobierno y mayores niveles de participación para la sociedad civil y las empresas privadas. Las políticas neoliberales guiaron la privatización de recursos naturales tales como agua, bosques, tierra y pesqueros, produciendo impactos socioambientales mayores en la región. Mientras tanto, se desarrollaron alianzas entre organizaciones de la sociedad civil, ONG (internacionales) e instituciones académicas, y emergieron perspectivas alternativas de gobernanza para los usuarios locales y comunidades. Esta corriente abrió camino a procesos de “glocalización” que vincularon actores locales y globales en el desarrollo de enfoques locales para el manejo de recursos naturales. Así y todo, la desigualdad persistente, la pobreza, la corrupción, la violencia, la limitada capacidad institucional y el poder de las elites con frecuencia profundizaron las desigualdades de poder e inhibieron la implementación efectiva de tales iniciativas.

En la década pasada, nuevos cambios políticos y económicos a diferentes niveles han influenciado fuertemente la Gobernanza Ambiental en la región. En el nivel nacional, varios partidos y candidatos, post-neoliberales, con frecuencia de izquierda y que provenían de fuera de la elite establecida, fueron electos. Sus agendas políticas prometieron el cambio del modelo de desarrollo económico, democratizar los procesos de toma de decisiones e intensificar la lucha contra la pobreza y la exclusión social, política y cultural. En su discurso, muchos de estos gobiernos enfatizaron la necesidad de reformas (radicales) para resolver los problemas sociales y económicos de una manera sustentable, basada en la asociación entre actores estatales y no estatales. En este contexto, los discursos ambientales, las identidades indígenas y las demandas y movilizaciones por justicia social crecientemente se movieron “hacia arriba”, desde las arenas activistas hacia las instituciones políticas nacionales y estatales.

En el nivel global, una configuración más multipolar y de mercado ha reemplazado gradualmente la larga historia de dependencia económica de América latina. No sólo que las relaciones comerciales y de inversión globales se han diversificado, sino que también un conjunto de iniciativas para la integración regional se han desarrollado. Brasil, por ejemplo, ha demostrado ser uno de los principales mercados mundiales emergentes. Estas transformaciones están creando profundos efectos en la producción y cadenas de valor regionales y globales, así como en la (geo)política. Crecientes demandas de mercancías, especialmente provenientes de Asia, han mejorado los precios mundiales de estas y las ganancias por exportación y los ingresos públicos de América latina. La crisis económica internacional no sólo que ha confirmado las críticas al modelo de desarrollo basado en el mercado libre y un Estado pequeño (tanto en América latina como en general), sino que también ha disparado un mayor papel de los países latinoamericanos en poderosas instituciones internacionales (ej. G20, FMI). Aún más, las preocupaciones por el cambio climático global han ubicado al ambiente como un tópico central de la agenda del sistema de gobernanza de la Tierra, dentro del cual varios líderes latinoamericanos han tomado una posición activa.

Curiosamente, la Gobernanza Ambiental en la región desafía la dicotomía de procesos arriba-abajo y abajo-arriba: nuevas iniciativas dirigidas a los dilemas ambientales resultan tanto de presiones internacionales como de demandas de arriba-abajo provenientes de la sociedad civil. Pero, a pesar del hecho de que estas nuevas condiciones generalmente parecerían hacer lugar para aproximaciones más sustentables y equitativas del uso de recursos naturales en América latina, los debates recientes y las reformas políticas propuestas continúan reflejando claras tensiones entre las metas de desarrollo económico, inclusión social y protección de los ecosistemas. De una parte, los gobiernos latinoamericanos con frecuencia hacen referencia a las metas de desarrollo del milenio como una agenda para simultáneamente mejorar las circunstancias sociales (pobreza, seguridad alimentaria, desigualdad de género) y proveer servicios ambientales (biodiversidad, hundimiento de carbono, regulación climática). De otra, los temas ambientales y sociales son usualmente dejados de lado en proyectos económicos de gran escala que apuntan a la minería y extracción de petróleo o el gigantesco programa de integración regional IIRSA. Estos cambios recientes y contradicciones emergentes deben, por lo tanto, ser incluidos en un análisis de cómo la Gobernanza Ambiental se ha formado en América latina y qué lecciones pueden aprenderse.

América latina desde hace mucho tiempo ha sido una región importante en el desarrollo teórico de la investigación socioambiental. El análisis de los recursos naturales durante el período precolombino devela la influencia de largo plazo de las poblaciones indígenas en el paisaje natural y cómo sociedades complejas fueron capaces de florecer en ecosistemas sumamente frágiles tales como las zonas secas de Mesoamérica, las altitudes de los Andes o las llanuras de las planicies de inundación de la Amazonía. Las sociedades precolombinas ofrecen algunos ejemplos de sistemas de producción adaptados localmente basados en el conocimiento ecológico indígena, tecnologías de bajo impacto tales como los sistemas de irrigación y construcción de terrazas y prácticas sociales tales como la propiedad comunal, la migración estacional y el trueque de productos. De la misma manera, los análisis del proceso de colonización revelan cómo la percepción europea de la naturaleza llevó a una rápida degradación socioambiental de la región. La literatura describe los dramáticos cambios sociales basados en la homogeneización de los sistemas culturales y productivos y la concentración de corto plazo en ingresos que llevó a una creciente vulnerabilidad de las poblaciones marginalizadas y los ecosistemas.

Procesos similares han sido descritos por estudios de las sociedades contemporáneas. Ecologistas humanos han enfatizado la interacción entre sistemas sociales y ecológicos conducentes al uso sustentable de recursos naturales, mientras que economistas políticos se han concentrado en factores políticos y económicos amplios tales como políticas nacionales, ciclos de auge y caída de los precios de las mercancías y políticas internacionales que han llevado a conflictos ambientales. A medida que poblaciones marginalizadas son integradas a sistemas económicos, políticos y ambientales nacionales y globales, nuevas perspectivas fueron desarrolladas para permitir una mejor comprensión de cómo procesos locales y desarrollos políticos y ambientales de gran escala están relacionados. El acoplamiento de sistemas ambientales y sociales a través de niveles temporales, espaciales e institucionales ha mejorado el poder analítico para investigar la interacción de conductas de colaboración y conflicto entre actores interesados y los resultados socioambientales de tales interacciones. Mediante la conexión analítica de procesos socioambientales locales y más amplios, los factores que producen desigualdades en la distribución de recursos naturales, riesgos ambientales y producción de pobreza han sido expuestos. Estos desarrollos son particularmente relevantes en América latina, donde persistentes desigualdades en el acceso y control de la tierra y otros recursos naturales han amplificado la degradación ambiental y la vulnerabilidad de grupos étnicos, las mujeres y sus hijos, quienes son más dependientes de los recursos naturales para su vida. La investigación socioambiental en América latina ha contribuido también al desarrollo de la perspectiva de los bienes comunes en la medida en que se refiere a los derechos de propiedad, a la distribución del acceso y los beneficios, a los arreglos de manejo y uso múltiple. Definidos los bienes comunes como recursos sustraíbles, cuyos usuarios potenciales son difíciles de excluir, los comunes difieren de los bienes privados (excluibles) o de los bienes públicos (no sustraíbles). Mediante la combinación de un conjunto de valores de mercado y no mercado así como de usos múltiples a nivel local, nacional, e internacional, de incentivos para el abuso o conservación los bienes comunes variarán entre los actores, dependiendo de las características socioambientales presentes.

La distribución, el manejo y el valor de los comunes juegan un papel mayor en la comprensión de los procesos sociales y la acción colectiva en América latina, pero también de la tensión y disputa sobre los recursos naturales. Esto urge por una aproximación analítica que tenga en consideración las características de los recursos naturales, de sus usuarios y de los arreglos institucionales para su acceso y control, a fin de comprender la emergencia, desempeño y re-formación de la Gobernanza Ambiental. Las preocupaciones acerca del cambio climático global ligan las acciones locales con resultados globales, y viceversa, y conducen a una creciente vulnerabilidad de los pobres y al riesgo de fragilidad ambiental de ecosistemas frágiles.

Integrando miradas

A pesar del gran número de estudios académicos sobre el uso de recursos naturales y los desafíos ambientales en América latina, existe una necesidad urgente por marcos integrados para promover el diálogo entre diferentes disciplinas y comunidades de investigación, tales como los estudios del desarrollo agrario, pueblos indígenas, urbanización, políticas ambientales formales y prácticas informales locales de uso de recursos naturales. Recientemente ha emergido un buen número de iniciativas para el uso sustentable de recursos naturales, incluyendo reformas en legislación ambiental, procedimientos de manejo descentralizado, asociaciones sociales y económicas, esquemas de compensación financiera, e iniciativas de co-manejo. Sin embargo, las brechas entre el discurso y la construcción de conocimiento y entre diseño institucional e implementación real y monitoreo son con frecuencia amplias y representan desafíos mayores. La complejidad de los procesos socioambientales, y la necesidad de sistemas de manejo que sean adaptables y eficientes, muestra la importancia de enfoques flexibles y mecanismos participativos. En este aspecto, la perspectiva de Gobernanza Ambiental apunta a integrar la diversidad de sistemas de manejo incluyendo el amplio conjunto de actores sociales y sistemas ecológicos. Gobernanza Ambiental, que emergió como un concepto neoliberal de enfoque no estatal, ha sido retrabajada por científicos sociales para proponer nuevas perspectivas institucionales sobre el manejo de recursos naturales. El enfoque de la Gobernanza Ambiental toma en consideración las capacidades para resolver problemas colectivos de diferentes actores a fin de comprender las interacciones sociales y posibles conflictos entre ellos en un proceso dinámico y complejo. Esta perspectiva está relacionada con los conceptos de justicia ambiental –que coloca en el centro del debate la distribución de costos y beneficios ambientales, el empoderamiento de grupos marginalizados, la inclusión de género y la reducción de la pobreza– y política ambiental, donde la posición del Estado ha sido gradualmente redefinida.

Considerando la larga tradición de investigación ambiental y los desarrollos teóricos recientes, el tiempo actual permite un marco de Gobernanza Ambiental en América latina más inclusivo, flexible y orientado hacia la interdisciplinariedad, que los producidos hasta ahora. A pesar de algunos valiosos ejemplos de actores interesados que se han involucrado en proyectos académicos y la presencia de importantes redes académicas regionales, los esfuerzos de investigación acerca del uso de recursos naturales en la región están limitados por numerosos obstáculos a la generación y circulación del conocimiento.

En primer lugar, no han existido esfuerzos regionales sistemáticos por analizar los problemas de la Gobernanza Ambiental y los nuevos desafíos ambientales desde una perspectiva general latinoamericana. En consecuencia, las propuestas exitosas por ocuparse de los dilemas socioambientales de la región han permanecido limitados hasta ahora a las subregiones (esto es, la Amazonía, los Andes, Centroamérica, el Caribe) o a contextos más locales.

Segundo, a pesar de que se han desarrollado análisis más integrativos en la última década, la investigación sobre el uso de recursos naturales permanece dividida en unidades de recursos (p. ej. minería, tierra, agua, pesquería o bosques), grupos sociales (p. ej. colonos, invasores y poblaciones ancestrales) y sectores de política pública (conservación, desarrollo y alivio de la pobreza).

Tercero, la mayor parte de la investigación socioambiental en América latina ha sido llevada a cabo desde la perspectiva de disciplinas individuales. La integración entre ciencias sociales y naturales se ha desarrollado con el tiempo, pero irónicamente todavía son limitados los esfuerzos de fertilización entre el amplio rango de las ciencias sociales y las humanidades. Notablemente, enfoques enraizados en la historia han sido a duras penas incorporados.

Cuarto, las recientes iniciativas tomadas por los gobiernos post-neoliberales, sus implicaciones para la Gobernanza Ambiental, el alivio de la pobreza y la igualdad social y de género y la influencia del cambiante contexto internacional todavía no han recibido la necesaria atención académica.

A fin de avanzar la investigación sobre Gobernanza Ambiental en América latina, se necesita una perspectiva regional que vaya más allá de los enfoques existentes. Nuevos conocimientos pueden generarse desde el análisis comparativo entre unidades de recursos, al tiempo que se reconocen las evidentes diferencias en los usos físicos, económicos y sociales de diferentes recursos naturales en los distintos escenarios regionales. Aún más, análisis integradores que combinen la configuración topográfica, múltiples actores locales y múltiples instituciones pueden generar una mejor comprensión de cómo el uso de diferentes recursos, los grupos sociales y las políticas públicas podrían estar relacionados. En tercer lugar, poner juntos los diferentes enfoques disciplinarios de los desafíos ambientales y la gobernanza podría proporcionar una mejor comprensión de procesos dinámicos desde una perspectiva explícitamente multiescalar y diacrónica. Cuarto, la concentración en políticas recientes que combinan la reducción de la pobreza, la inclusión social y la conservación ambiental podría dar luz sobre cómo los actores interesados interactúan para enfrentar desafíos ambientales a muchos niveles.

Por último cabe destacar que la creciente permeabilidad de las fronteras espaciales e institucionales establecidas, así como el reconocimiento que las conexiones requieren de estrategias multiescalares, dan lugar a análisis de las dimensiones transnacionales de interacciones económicas, políticas y sociales. Sobre este aspecto, la investigación acerca del uso sostenible y equitativo de los recursos naturales se ha convertido en un campo interdisciplinario, en la medida en que coincide con un conjunto de nuevos enfoques multidisciplinarios.

Alimentarse de los varios campos de las ciencias sociales hace posible una mejor comprensión de los complejos procesos y relaciones sociales vinculados al uso y manejo de recursos naturales en América latina. De igual manera, los historiadores podrían describir y analizar cómo las fronteras cambian y saltan continuamente en el tiempo. Científicos y economistas políticos han analizado políticas transnacionales –incluyendo redes transnacionales de abogacía y redes de creación de políticas públicas– y la transnacionalización económica. Ecologistas políticos y humanos enfatizan la interacción entre procesos socioambientales locales y más amplios en sistemas de manejo de recursos naturales, mientras que sociólogos y antropólogos se interrogan sobre cómo la cultura, la información y la tecnología influencian cambios en los valores materiales y simbólicos de la naturaleza a través de los diferentes grupos sociales. En este marco, ejercicios de mapeos de experiencias y procesos son una valiosa herramienta para estudiar e ilustrar la complejidad espacial y escalar de las luchas de poder que están en juego en la gobernanza del ambiente y los conflictos que se forman en torno a esta, tanto en América latina como en otras regiones del mundo.

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