La dimensión política de la coordinación intraestatal: una mirada desde la protección social

La dimensión política de la coordinación intraestatal: una mirada desde la protección social

Por Fabián Repetto

La desigualdad sigue siendo un problema central en nuestra sociedad. La coordinación entre los diversos organismos estatales ejecutores de programas y políticas con impactos en la calidad de vida de la población es el camino a seguir. El desafío, lograr una concepción sistémica del problema para la aplicación de acciones integrales.
 
Director del Programa de Protección Social del Centro de Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el Crecimiento (CIPPEC)


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La situación social de América latina, ya en marcha la segunda década del siglo XXI y pese a los avances experimentados en muchos países en años recientes (la Argentina entre ellos), sigue marcada por niveles importantes de desigualdad, lo cual torna la agenda social en una prioridad fundamental para el futuro. Enfrentar problemas tan complejos como los vinculados con la desigualdad y sus vasos comunicantes con la pobreza en sus múltiples dimensiones, deja en claro la necesidad de intervenciones públicas integrales.

Es precisamente ese requerimiento de acciones estatales integrales lo que coloca en primer plano el tema de la coordinación entre los diversos organismos ejecutores de programas y políticas con impactos en la calidad de vida de la población. Esto es particularmente difícil en países como la Argentina, con una fuerte tendencia a sectorializar sus organismos y con un complejo sistema federal. En pocas palabras, la coordinación (en tanto medio para promover intervenciones integrales) no resuelve por sí misma los notables problemas de equidad que afectan a la región, pero sí es un requerimiento necesario para abordar con perspectiva de alto impacto algunas de las asignaturas pendientes más notorias en materia social.

Si bien los principales problemas sociales requieren de acciones coherentemente articuladas entre las políticas económicas y sociales, en tanto las primeras tienen una incidencia directa en el bienestar de la población (pensemos, por caso, en cuestiones de fiscalidad y regulación del mercado laboral), estas notas se concentrarán en los desafíos asociados con la necesidad de coordinar, en favor de la integralidad, las políticas sociales y sus expresiones en términos de servicios y programas.

La integralidad como objetivo y la coordinación como medio: la importancia de la política

Roberto Martínez Nogueira ha hecho importantes aportes al concepto de integración, del cual se derivan enseñanzas para encuadrar analíticamente la integralidad. En políticas sociales, responde a la aspiración de que prestaciones y servicios que la conforman estén centradas en las diversas necesidades y derechos vulnerados de personas, familias o comunidades. Para ello, la integralidad requiere poner el acento en la entrega de las acciones del Estado de un modo muy atento a lo específico y situacional, respondiendo no solamente a las demandas sociales insatisfechas de la población, sino también a las carencias, restricciones y debilidades institucionales que pueden registrarse en las organizaciones públicas involucradas en todos los niveles de gobierno.

La integralidad, en síntesis, procura dar a las políticas sociales una mayor coherencia e impacto, a través de su convergencia, privilegia la perspectiva del receptor y atiende de modo específico a las características del territorio en el que se realizan las intervenciones.

No hay una única modalidad de integralidad de las intervenciones, más allá de que prioricen el diseño integrado o la implementación integrada. Esto implica que no será posible establecer modalidades de coordinación que sean homogéneas y aplicables a todo contexto. Lo que sí se requiere, seguro y a efectos de lograr que el ejercicio de la función de coordinación supere la mera preocupación por construir “estructuras de coordinación”, es contar con refinados (léase apropiados) diagnósticos sociales, institucionales y territoriales que integren miradas, experiencias y saberes.

Tomando en consideración las necesidades y/o derechos vulnerados de la población, un mecanismo usual donde la coordinación se pone en acto para generar la integralidad es a través del uso de la información, por ejemplo, vía la “ventanilla única”. Una segunda opción, que ha sido dada en llamar “integralidad interorganizacional”, implica un proceso de confluencia donde cada organismo con responsabilidad en la política social preserva tanto sus competencias como sus responsabilidades. Como tercera posibilidad, la denominada “integralidad programática” requiere dar un paso más en tanto se necesitan objetivos compartidos y formulación conjunta de las intervenciones multisectoriales. Una opción adicional, con fuerte énfasis en la fase de implementación (y por ende complementaria de las otras opciones) está asociada con la “integralidad operacional”, que implica un alto nivel de coordinación entre los equipos responsables de llevar adelante las acciones en el territorio, más allá del nivel de gobierno al que pertenezcan los funcionarios involucrados.

Pero justamente esta búsqueda de la integralidad de las políticas sociales como expresión de la formulación e implementación de acciones multisectoriales se ve afectada por diversos factores. A modo de ejemplo y siguiendo una vez más a Martínez Nogueira: a) la fragmentación de las intervenciones (proyectos, programas, políticas, planes); b) los problemas propios de la implementación sectorial, incluyendo las debilidades institucionales en lo referido a las relaciones entre niveles de gobierno; c) los modelos organizacionales inadecuados (falta de programación estratégica, debilidades en materia de diagnósticos sociales e institucionales, seguimiento y evaluación, etc.), y d) la escasa cultura de participación social, en particular en el nivel local.

Dado el anunciado papel crítico que tiene la coordinación para avanzar en el deseable resultado de la integralidad (que obviamente no se requiere en todos los temas ni en todos aspectos de la gestión pública moderna), es necesario analizar un aspecto específico de los procesos de coordinación: su dimensión política. Esta elección analítica no significa negar la importancia de la gestión técnica de la coordinación, toda vez que constituye una condición necesaria (mas no suficiente) para que objetivos de políticas, combinación de voluntades, recursos y esfuerzos de múltiples actores y organizaciones, y resultados en términos de impactos, se articulen positivamente. Esto implica, en pocas palabras, cuestiones como relaciones de poder entre sectores con intereses e ideologías en conflicto, grupos con dotaciones de recursos diferenciales, brechas entre el discurso público procoordinación e incentivos perversos que inciden en la voluntad de los protagonistas para no establecer –y cumplir– acuerdos, y estructuras de oportunidades para desarrollar estrategias más o menos colaborativas, entre otras.

Se interpreta aquí por “coordinar” el proceso mediante el cual se va generando sinergia entre las acciones y los recursos de los diversos involucrados en un campo concreto de gestión pública, al mismo tiempo que se va construyendo (o redefiniendo en caso de su preexistencia) un sistema de reglas de juego formales e informales a través de las cuales los actores participantes encuentran algún tipo de incentivo para cooperar, más allá de sus intereses e ideologías particulares, habitualmente en conflicto entre sí. El mencionado proceso generará realmente una coordinación que fomente integralidad cuando derive en la fijación de prioridades, en la asignación acordada de responsabilidad (con su consiguiente sistema de premios y castigos), en la decisión de qué y cuántos recursos movilizar y, por últi