La descentralización: entre la prescripción y la construcción (o entre lo enunciado y lo sucedido)

La descentralización: entre la prescripción y la construcción (o entre lo enunciado y lo sucedido)

Por Gustavo Badía

El centralismo del Estado nacional favoreció el discurso de la descentralización. Sin embargo, la cesión de funciones a los gobiernos locales no siempre fue acompañada de los recursos ni de las capacidades necesarias para gestionar las nuevas responsabilidades. ¿Descentralización o desconcentración? El debate está planteado.
 
Director Centro de Estudios de Estado y Administración - Universidad Nacional de Moreno


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Así como sucedió con otras cuestiones que ocuparon el centro del debate sobre el Estado en décadas anteriores, por ejemplo las privatizaciones, tiende a plantearse la descentralización como una receta a aplicar, es decir, como un “paquete” de acciones que aseguran un resultado. Desde esta perspectiva, construida sobre la crítica al centralismo jerárquico como modelo de gobierno, se entiende la descentralización como un fin en sí mismo, legitimado en términos de valores deseados –“si es descentralizado es mejor”, asimilando mayor descentralización a más democracia– y alcanzable con decisiones “racionalmente” seleccionadas; estas decisiones son en general de base tecnocrática –supuestamente neutrales en términos políticos– y por lo tanto no se presta la suficiente atención a la contextualización de lo que se quiere hacer/lograr. Además, la descentralización suele plantearse como una suerte de reivindicación histórica de una usurpación –pocas veces localizable en el espacio/tiempo– de competencias y recursos por parte de los niveles más concentrados del Estado sobre los territorios más pequeños y sus actores; de allí que se hable también de descentralización como “devolución”.

En este marco, es difícil plantear dudas sobre las bondades de la descentralización porque, aunque se lo oculte en el discurso, los argumentos que se exponen son claramente político-ideológicos; lo que se presenta como un fin resulta, sobre todo, un medio para construir un determinado tipo de sociedad. Los objetivos políticos –planteados en términos de valores– justifican la teoría, que justifica a su vez el instrumento. En ese camino –lineal, si se quiere ineluctable– serán irracionales –o, en el mejor de los casos, intencionados– los comportamientos que, de una u otra manera, pudieran oponerse o, simplemente, plantear dudas sobre la pertinencia de descentralizar. Finalmente, en esta perspectiva la descentralización suele verse como un momento, aquel en que se formaliza la decisión; los pasos que siguen pasan a ser dominio de lo técnico, y su eficiencia depende de la “racionalidad” de los instrumentos que se “apliquen”.

Así como se pudo ver en el caso de las privatizaciones, una lente un poco más fina puesta sobre las experiencias concretas de descentralización nos mostrará procesos de una complejidad importante, que no encajan dentro de la linealidad, que tienen idas y vueltas, objetivos poco claros y garantías relativas sobre los resultados, “irracionalidades”; en fin, procesos no controlables “técnicamente”, en los que se dan fuertes disputas políticas entre los actores por el control de los mismos. Por lo tanto, la descentralización debe ser estudiada como la resultante de un proceso complejo en el que un proyecto o idea original va tomando forma en el tiempo, en función de las capacidades y poder de los actores potencialmente beneficiados y perjudicados, de los recursos disponibles, de disputas políticas (no necesariamente ligadas a la agenda de la descentralización), etcétera.

Escenarios abiertos, pero no tanto…

Repasando algunas experiencias latinoamericanas se observa que la cuestión del poder, que se manifiesta en la disputa por el control de las distintas etapas del proceso, explica, más que los aspectos ideológicos o la pertinencia de las tecnologías aplicadas, la dinámica y resultados de los procesos reales de descentralización.

La descentralización, entonces, debe ser vista como un proceso –político en esencia– en el que pueden identificarse un conjunto de acciones sistemáticas, sostenidas, y orientadas hacia un fin u objetivo: un cambio en las relaciones existentes entre los distintos niveles estatales, pero también entre cada uno de estos y los actores sociales involucrados; en este proceso no solamente los actores estatales toman decisiones (y definen estrategias y movilizan recursos) sino también otros actores –más o menos organizados– aunque los primeros juegan un rol central por el volumen de los recursos que manejan y, sobre todo, por el carácter obligatorio de sus decisiones. En tanto se juegan situaciones de poder relativo, el proceso tiende a ser conflictivo, y en él ocupan un lugar central los sistemas políticos de base territorial.

Sugerimos entonces no ver la descentralización como el paso radical, inmediato, de una situación a otra, sino como un movimiento en un continuo, que va de lo centralizado a lo descentralizado. Es un escenario que se construye, y que puede generar, en su trayecto, situaciones “intermedias” o no pensadas originalmente, como por ejemplo que se detenga el proceso en una etapa en que no se alcance una efectiva descentralización –por ejemplo la desconcentración– pero que es la única viable en términos de la disputa por la nueva distribución de competencias y recursos. La descentralización debe ser vista más como un horizonte de llegada –con todo lo que supone de indeterminación respecto del resultado final– que como un a priori; es, una vez lanzada, un proceso abierto –a la vez político y “técnico”, pero en el que lo primero lidera– y no un “momento” en el que se “aplican”, por decirlo así, una medida o conjunto de medidas que aseguran objetivos predefinidos.

Es tan importante poner la mira en los resultados alcanzados como en las tensiones que se producen frente a las nuevas condiciones que se plantean. Vista desde la gestión, la idea de proceso permitirá analizar y trabajar las estrategias a medida que el mismo se va desarrollando, y así construir la viabilidad de la descentralización, en lugar de esperar al final del proceso para constatar las diferencias entre objetivos perseguidos y alcanzados y analizar recién entonces las causas, con todo lo que ello supone en cuanto a esfuerzos y recursos mal asignados. Nuestra perspectiva supone también que la descentralización se juega tanto en una buena identificación del punto de llegada –un proyecto claro, con objetivos pertinentes y contextualizados– como en una adecuada gestión del camino hacia el mismo; esto es, que se vayan configurando las instancias –redes, sistemas de información, escenarios o “arenas” transparentes– que permitan encuadrar el proceso sin exacerbar el conflicto.

No se trata tampoco de un proceso lineal, “de arriba hacia abajo”. Si bien la descentralización tiene una “llave” importante en el nivel que “cede” o “pone en juego” algunas de sus funciones o competencias, esto es condición necesaria pero no suficiente. La descentralización “no cierra” sin la aceptación de los nuevos escenarios por los niveles “receptores” –incluyendo los actores no estatales– y sin la previa o paralela puesta en marcha, en esos niveles, de los cambios que las nuevas condiciones requieren: desarrollo de nuevas capacidades de gobierno y gestión, nuevas pautas de relación con los actores de la sociedad civil, etc. Además, el proceso debería generar los cambios en el nivel central –políticos, tecnológicos– que requiere la incorporación de nuevas funciones, como por ejemplo desarrollar mecanismos de control del nuevo esquema, y nuevos sistemas de información.

Federales y unitarios

No es lo mismo descentralizar en un país federal que en un país con organización política unitaria. En general, los pactos federales parten de un poder descentralizado que “inventa” –construye– un nivel central, al que le ceden funciones y competencias, por lo que quizás en este caso quepa hablar de descentralización como “devolución” de algunas de ellas. De todas maneras, la agenda de cuestiones sobre las que se construyó la división original del trabajo entre niveles estatales seguramente no será la misma con el paso del tiempo; lo que se “devuelva” no tendrá el mismo contenido, la misma escala, ni su gestión requerirá de los mismos recursos y capacidades.

A continuación tomaremos algunos ejemplos de iniciativas de descentralización, en este caso de países históricamente centralizados, con el fin de mostrar la complejidad de los procesos que se desenvolvieron. Haremos referencia a Chile, Costa Rica, Nicaragua y, también, a la provincia de Buenos Aires en la Argentina; si bien no es un país, tiene una tradición de control centralizado que hace particulares los procesos de descentralización que allí se encararon.

En resumen, en todos los casos se enarboló la bandera de la descentralización pero, de hecho, resultaron en una desconcentración de funciones y competencias del nivel central hacia niveles subnacionales, incluyendo en algunos casos una instancia de regionalización. El peso del nivel central en la historia de estos países –y provincia– se manifiesta fundamentalmente en que los procesos “comienzan” cuando se lo decide desde dicho nivel (donde además se lo diseña), y en que, en general, las fichas del tablero se mueven para no cambiar nada sustantivo, o para estirar la materialización de los cambios en el tiempo.

La descentralización en la práctica

Los casos muestran que la dependencia histórica del nivel local respecto del central no se modifica de raíz; no hay un cambio de paradigma en la organización del Estado o de las relaciones interestatales (y, arriesgamos, no se registra intención de que así suceda) que signifique transferir competencias y recursos significativos a las instancias de nivel inferior, de modo que la ecuación de poder tenga otra forma. Aunque, cabe decir, la descentralización fue largamente promovida en el plano discursivo, fundada en los límites del modelo centralista. El tema está en la agenda pública, reinterpretado en términos de llegar más y mejor al territorio desde la estructura de gestión central, que continúa concentrando los recursos de política –poder y presupuesto– más significativos. Lo nuevo que se genera y transfiere, en cuanto a recursos económicos, suele tener condicionamientos que, de hecho, siguen dejando a las instancias subnacionales bajo el paraguas del nivel central.

No obstante, del análisis de los casos se pueden identificar algunos puntos interesantes para continuar la discusión. Veamos.

Qué cosas sí, qué cosas no

1. En los últimos años se nota –aunque no siempre como resultado de una política explícita– una mejora en la distribución de competencias y recursos entre niveles a favor de los municipios, pero no un cambio sustantivo en las pautas de la relación. Por ejemplo, no se han transferido competencias que habiliten a los niveles subnacionales a generar recursos (nuevos impuestos, por ejemplo), por lo que el vínculo de dependencia presupuestaria de los mismos respecto del nacional sigue en general existiendo; de la misma manera, las decisiones sobre los recursos más significativos –transferencias condicionadas, por ejemplo– siguen estando en el nivel central. Costa Rica sancionó en 2010 la ley de transferencia de competencias y recursos del Poder Ejecutivo a las municipalidades, siendo aquel el que decidirá las funciones a transferir; en el caso de los recursos, las pautas de transferencia están determinadas desde el inicio. Sin embargo, 2/3 del gasto del país está en manos de entes autónomos del nivel central; eso no entra en la base de cálculo, por lo que la medida es importante en términos relativos, pero no cambia el esquema general. Nicaragua era en 2001 el país de Centroamérica con más bajo nivel de transferencias a las alcaldías; en 2003 se sanciona la ley que transfiere el 10% del ingreso fiscal nacional a las municipalidades pero recién para el año 2010. Las competencias, en este caso, precedieron a los recursos, lo que supone presión sobre los niveles locales, que deben hacerse cargo de lo transferido.

2. Los esquemas históricamente centralizados son difíciles de revertir, porque cristalizan actores políticos y relaciones de poder. Es en este marco en el que hay que evaluar las decisiones técnicas, y en particular la normativa. La sanción o definición de un “paquete normativo” no es de por sí garantía de que el proceso esté asegurado. Si el poder legislativo ha participado, es un indicador de que se ha llegado a un acuerdo político más amplio; sin embargo, tampoco esto es por sí solo garantía de implementación. En los casos revisados no se registran experiencias en las que se comience el camino de la descentralización por la discusión amplia de las cuestiones involucradas (qué y para qué) para, en una segunda instancia, reflejarlos en el régimen normativo que debiera regular las relaciones entre los niveles central y local (y en ocasiones no se llega nunca a esa instancia, como en el caso de la provincia de Buenos Aires). Mantener el debate en ese plano refuerza de hecho, por un lado, el poder de los niveles centrales que hoy concentran los recursos –como en el caso de Chile– y, en la práctica, el predominio de la perspectiva sectorial en las medidas que se discuten. También sucede, como en Chile, que no “circula” en los distintos niveles y agencias el mismo concepto de descentralización y objetivos perseguidos, con el consecuente problema de desarticulación.

3. La cuestión de la descentralización no siempre llega a formar parte de la agenda gubernamental por un interés real de los gobiernos en reformular la articulación entre niveles, hacer más eficiente el uso de los recursos públicos y/o fortalecer/extender las prácticas democráticas. Más allá de los discursos, los procesos muestran que estos objetivos siempre se subordinan a la lógica de la reproducción del poder político. Este parece ser el prisma con que los sistemas políticos observan, deciden sobre, y evalúan, lo realizado; en este esquema, la dimensión “técnica”, sin estar ausente, se subordina claramente a la lógica mencionada. En el caso chileno se trata de resolver un problema vigente desde la regionalización definida por Pinochet, y cómo la misma limitó el poder político de las instancias municipales y el margen de maniobra de los gobiernos posteriores. En Nicaragua, la cesión de competencias a los municipios se realizó –de hecho– en el marco de un programa de reforma del Estado orientado al ajuste fiscal; por lo tanto, no fue discutido con aquellos, ni estuvo formalizado, ni se lo acompañó de recursos. En Costa Rica, en 2008, se justificaba en la necesidad de mejorar la gestión de las municipalidades y avanzar en la descentralización política, para que los gobiernos locales pudieran responder a las demandas de sus habitantes; se promueven además las cuestiones de género, participación ciudadana y ambiente en el marco de un desarrollo humano local sostenible. Cabe marcar que en los países de Centroamérica hay una evidente influencia –ideológica y por los recursos que movilizan– de las agencias de cooperación internacional en la construcción de la agenda de la descentralización.

4. Como se dijo, en estos países –y provincia– históricamente centralizados, la descentralización sigue un esquema particular, que supone construir un discurso centrado en la descentralización y, en la práctica, avanzar en una desconcentración administrativa, sin ceder potestades. A la vez, en el proceso se aumentan gradualmente –y no radicalmente– las competencias de los municipios. Es un juego de “doble pinza” (desde arriba y desde abajo) que no necesariamente tiene como punto de llegada un modelo de gobierno/gestión descentralizado. Esto permite al nivel central mostrarse más abierto a la participación de los niveles locales, pero a la vez mantener el control del proceso (y de áreas de decisión, competencias y de los recursos correspondientes). En algunos casos, este doble movimiento se complementa con intentos de creación/consolidación/fortalecimiento de un nivel regional, como escala intermedia para el gobierno y la gestión. En general, en estos casos el “rompecabezas” de competencias y recursos se hace obviamente más complicado de delinear y construir (técnica y políticamente, más lo segundo que lo primero), y complica más que soluciona el problema de la articulación interjurisdiccional. En Costa Rica se promovió una nueva regionalización del territorio nacional cuyo objetivo era favorecer la planificación y coordinación intersectorial, aunque siempre con la mirada puesta en el nivel central (articulación entre el Poder Ejecutivo y los organismos descentralizados). Pero no surge de los datos que este –el nivel regional– sea un nivel importante para la marcha actual del proceso de descentralización. Lo mismo se da en la provincia de Buenos Aires, aunque en este caso hay indicios de que en un futuro podría ser un nivel importante en la gobernabilidad del territorio (se prevé incluso la elección de quien estará al frente del nivel regional). En Chile, en cambio, las regiones reforzaron el centralismo y postergaron a las comunas, por lo que transferir competencias a los municipios (también está el nivel provincial) supone en este caso rearmar –y no planificar desde un comienzo– el esquema vigente de asignación de recursos.

5. Los procesos de descentralización estudiados han sido intermitentes en lo que hace a la dinámica de su definición/diseño/implementación. No parecen haberse encarado estrategias de construcción política sustentable de la descentralización, sino que en determinados momentos los gobiernos avanzan, y luego el proceso “se apaga”. Las causas son variadas: objetivos poco claros, inclusión de la descentralización en la agenda como condición para acceder a financiamiento internacional (lo que lleva a acciones más reactivas que proactivas), aumento del conflicto político, etc.; no se registran debates previos que incluyan a la sociedad, antes de avanzar en las medidas concretas y, por lo tanto, no hay grandes acuerdos políticos que sostengan las iniciativas. Costa Rica parece haber roto esa tendencia, aunque esto es reciente. Chile pareció consolidar un proceso firme desde el 2002 en adelante –cuando asume el gobierno de la Concertación– fundado entre otras cosas en la necesidad de cambiar los poderes instalados en el esquema político-institucional pinochetista; sin embargo, no se avanzó en líneas nuevas. La provincia de Buenos Aires instala el tema desde el nivel central, quizá porque nunca fue posible concretar la discusión en la Legislatura del régimen municipal provincial (que data de fines de los ’50).

6. La descentralización es una vía para alcanzar objetivos distintos, y cada país la fundamenta en distintos argumentos. En los países mencionados, los objetivos apuntan a cuestiones ligadas a la gestión (articulación, mejor “llegada” del nivel central al territorio, modernización de la administración pública), estando ausentes –o presentes de manera aleatoria– cuestiones relativas al fortalecimiento de las relaciones democráticas. Así, en Costa Rica fue el medio para llevar adelante una modernización de la gestión pública. En 2008, la Política Nacional de Descentralización buscaba lograr mejoras sustantivas en la gestión de las municipalidades y avanzar en el proceso de descentralización política; recién en 2010 se incluye un capítulo de participación social, que apunta al control de los proyectos que los municipios realicen con fondos transferidos. En Chile, con Lagos, se buscaba lograr un crecimiento con mayor autonomía y equidad, aunque también fortalecer las formas de democracia representativa y participativa; pero, de hecho, la mayoría de las medidas –de ese período y posteriores– se centraron en el plano de la gestión, y por lo tanto lejos de la discusión en la sociedad y de una redistribución del poder político. En Nicaragua, la descentralización fue parte del ajuste fiscal del Estado central, y luego instrumento –motorizado en parte por la cooperación internacional– para operar sobre las consecuencias de un desastre natural. Actualmente, el gobierno pone a la descentralización en un lugar subsidiario en relación con el combate contra la pobreza.

7. Los niveles más perjudicados por la histórica subordinación al centro –los municipios– no han liderado iniciativas de descentralización; estas son, en casi todos los casos, decisiones del nivel central, que responden básicamente a sus intereses y a su propia visión (conservadora) del proceso.

8. La creación de fondos de compensación territorial (para salvar diferencias entre municipios) permite salvar un riesgo potencial de la descentralización, como es el que al aumentar los niveles de autonomía se consoliden situaciones de desigualdad relativa (municipios grandes versus pequeños).

9. Se apela al argumento de la falta de capacidad de los niveles locales como justificativo de no avanzar hacia la descentralización. En este sentido, es una falacia suponer que países en que los niveles locales han estado subordinados a las decisiones que se toman en el nivel central (en términos de competencias y responsabilidades) pudieran haber desarrollado aparatos estatales con capacidades para encarar cuestiones sobre las que no tuvieron nunca señales de que iban a tener que incorporar. Cada país –y cada gobierno– ha encarado el tema de fortalecer el nivel local desde sus propias perspectivas ideológicas o posibilidades. El caso chileno coloca la profesionalización de las administraciones regionales y locales como un punto importante de la agenda; en Costa Rica solamente se menciona la necesidad de incentivar la mejora continua de la gestión, en un marco de modernización institucional. En Nicaragua se han motorizado instancias de participación ciudadana en el ámbito local como forma de controlar las decisiones de los alcaldes. No hay capacidades “en abstracto” que fortalecer (aunque cierta base de tecnologías de gestión y capacitación es un dato mínimo), sino que la orientación política va marcando los criterios de asignación de los recursos.

En resumen

En resumen, procesos complejos, no lineales, que muestran resultantes diversas según sea el contexto y la historia particular de cada país. En todos los casos se habla de la descentralización, pero en realidad se construye la desconcentración; se construye una nueva referencia territorial del gobierno y la gestión, pero no se cede el poder. Una cosa es una cosa y otra cosa es otra cosa….

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