La compleja trayectoria de las políticas sociales argentinas

La compleja trayectoria de las políticas sociales argentinas

Por Laura Golbert

Una mirada al desarrollo de las políticas sociales en nuestro país, desde los orígenes como nación hasta el inicio del presente siglo. Avances y retrocesos en los procesos de inclusión y protección social. ¿Qué tenemos? ¿Qué falta por hacer?
 
Licenciada en Sociología (UBA), Investigadora Titular y Directora Ejecutiva del CEDES (Centro de Estudios de Estado y Sociedad)


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A poco de decretarse la independencia del país, Bernardino Rivadavia decidió la creación de una institución revolucionaria para su época: la Sociedad de Beneficencia. Rompiendo con el pasado colonial, su fundador decidió que fuera el Estado y no la Iglesia el que se ocupara de la atención a los pobres. Esta no fue la única novedad. Su administración quedó en manos de mujeres que debían encargarse, además de otras obligaciones, de la educación de las niñas cualquiera fuera su extracción social en una ciudad como la de Buenos Aires que, hasta ese momento, no contaba con escuelas para ellas.

A fines del siglo XIX la Argentina se inserta en el mercado mundial como exportadora de productos agropecuarios. Además de promover obras de infraestructura y estimular la inversión en el sector agropecuario, el Estado argentino decidió impulsar una serie de acciones orientadas a fomentar la inmigración. Es así como hacia fines de dicho siglo importantes contingentes de hombres y mujeres llegaron desde Europa atraídos por la convocatoria de un gobierno que intentaba poblar el extenso territorio nacional. Sin embargo, muchos de esos migrantes no pudieron trasladarse al campo y se establecieron en las ciudades, fundamentalmente en aquellas situadas en el litoral del país. El Censo de Población realizado en 1914 registra que más de la mitad de la población vivía en ciudades.

En este proceso de urbanización el Estado jugó un rol preponderante en la provisión de bienes y servicios sociales a los habitantes de las nuevas urbes. En 1884 la promulgación de la ley 1420 instituyó la obligatoriedad de la enseñanza primaria en todo el territorio nacional. Unos años más tarde, con la ley Lainez (1905), el Poder Ejecutivo quedó facultado para instalar escuelas en todo el país. Combatir el analfabetismo (el censo de 1869 registraba que el 78% de la población era analfabeta) y promover la enseñanza del idioma castellano de manera de lograr una integración plena de los migrantes, fueron las metas que se propusieron los distintos gobiernos de esos años. Desde el punto de vista de los migrantes, contar con un activo clave como el manejo del idioma les permitió, sin duda, una mejor ubicación en el mercado laboral.

El crecimiento urbano y el desarrollo de las industrias trajeron aparejado un aumento en los conflictos laborales y sociales. La oferta de vivienda resultó más que insatisfactoria para el inusitado aumento de la población que se concentró en las ciudades más importantes del país. A los reclamos por las malas condiciones laborales se sumaron, entonces, las manifestaciones por viviendas dignas. Los trabajadores, organizados en sindicatos –muchos de los cuales respondían a la corriente anarquista inspirada en las ideas de Bakunin– no dudaron en utilizar la huelga como un instrumento para hacer valer sus demandas. Pese a que los resultados no fueron en general favorables y que el gobierno aplicó severas medidas de disuasión que llegaron hasta la expulsión del país para los trabajadores, los dirigentes persistieron en recurrir a esta herramienta.

Los primeros años del siglo XX marcan un cambio en el rumbo de las políticas sociales. Reconociendo que la represión no era una metodología eficiente para mantener el orden social frente a los cada vez más violentos reclamos de los trabajadores, la elite gobernante presentó una serie de propuestas legislativas para mejorar las condiciones laborales que contó con el apoyo de diputados y senadores de distinta extracción política.

Esta legislación, que contemplaba medidas como el descanso dominical, horario de trabajos reducidos para mujeres y niños, atención especial para las trabajadoras que estuvieran embarazadas y sus futuros hijos, así como un seguro ante accidentes de trabajo, se cumplió principalmente en la ciudad de Buenos Aires y en unas pocas ciudades del interior del país. En otras, se mantuvieron condiciones laborales aberrantes como las que padecían, por ejemplo, los obreros de La Forestal. Las diferencias regionales no fueron las únicas: ciertos grupos de trabajadores gozaban de una situación de privilegio al recibir, tanto de algunas reparticiones estatales como de empresarios privados, beneficios extras no contemplados en la legislación general.

En el caso de los servicios de salud, al mismo tiempo que los inmigrantes iban construyendo sus propias mutualidades, la oferta estatal, así como de las sociedades de beneficencia, se multiplicó. Este entramado institucional fragmentado, salpicado de situaciones de privilegio del que participaron tanto el Estado como empresarios, sindicatos y organizaciones de la sociedad civil, dejó en el sistema de protección social huellas que se mantienen hasta el presente.

En un mundo convulsionado por el crack financiero de 1929, que puso en duda los basamentos sobre los que se fundaba hasta ese momento la economía, la elite gobernante en la Argentina se vio obligada a probar nuevas estrategias económicas. Ponerlas en marcha exigió una activa participación del Estado en la esfera económica. La creación de la Confederación General del Trabajo (CGT), que unificó a los distintos gremios, es una señal del cambio en otro de los actores clave del campo de las políticas sociales: el sindicato.

Los treinta no son, por lo tanto, sólo la década infame en la que el fraude y la proscripción están a la orden del día. Es una década de construcción de nuevos escenarios, en donde el sindicato y el Estado adoptan nuevos roles, y los enfrentamientos comienzan a resolverse por medio de la negociación. Son estos cambios los que posibilitan las políticas que años más tarde el peronismo va a poner en marcha.

El gobierno peronista representa otro hito en la historia de las políticas sociales. Además de los aumentos salariales otorgados durante este período, se tomaron también otras medidas que incidieron positivamente sobre el ingreso de los trabajadores. A aquellos que se encontraban en relación de dependencia les fue otorgado un sueldo anual complementario, así como vacaciones pagas y la extensión del régimen de indemnización por despido y por invalidez, con excepción del servicio doméstico. Algunos sectores comenzaron a percibir, por medio de los convenios colectivos, asignaciones familiares. Se instituyeron dos nuevas cajas previsionales: para el personal de comercio y para la industria. En 1948 por la ley 13.478 se otorgaron pensiones no contributivas a los mayores de 60 años que no estuvieran amparados por algún esquema jubilatorio y no contaran con medios suficientes de subsistencia. Las mismas fueron financiadas con fondos de la Lotería Nacional. Para hacer frente al siempre acuciante problema de la vivienda se congelaron los alquileres y se construyeron nuevas unidades. Sin embargo, las villas miseria que comenzaron a instalarse en los años treinta, seguirán creciendo. Y lo harán de manera inexorable hasta el presente.

Además de ampliar la cobertura de la protección social al conjunto de los trabajadores y sumar nuevos beneficios a los ya existentes, la novedad de estos años fue el sentido que se les imprimió a las políticas sociales. Ahora se habla del derecho de los trabajadores a la protección social, derechos sociales que la Fundación Eva Perón hizo extensivo a los niños y ancianos.

La frondosa literatura existente sobre el peronismo nos habla –en algunos casos de manera elogiosa y en otros en forma crítica– de la actividad desarrollada por la Fundación. Pero todos señalan el particular estilo que Eva Perón eligió para su gestión. Los fondos recaudados (provenientes de aportes obreros, de subsidios empresarios y del Tesoro Nacional) eran repartidos a los beneficiarios por la propia primera dama. Mientras que la manera elegida por las “damas de caridad” para asistir a los más pobres buscaba acentuar las diferencias sociales, la esposa del presidente al personalizar la ayuda intentaba acortar, al menos simbólicamente, las distancias sociales.

El turismo social que inaugura el gobierno peronista marca otra notable diferencia con las políticas sociales administradas anteriormente. Hasta ese momento las políticas públicas se caracterizaron por proteger a los trabajadores frente a determinados riesgos o a asistirlos en la satisfacción de necesidades básicas. Con la promoción del turismo social el gobierno peronista apuntó a mejorar la calidad de vida y los niveles de bienestar de los trabajadores y sus familias.

Las circunstancias políticas y económicas por las que el país transitó desde el derrocamiento del general Perón hasta el golpe de Estado de 1976 acentuaron las características que marcaron los orígenes del sistema de protección social: privilegios para algunos y fragmentación en la oferta de servicios sociales. Los más perjudicados fueron los sectores de menores ingresos no incorporados de manera permanente al mercado formal de trabajo, que no contaban con apoyo sindical ni, por los muchos golpes militares, con partidos políticos que los representasen. Así, la causa de los pobres, una vez disuelta la Fundación Eva Perón, quedo fuera de la agenda gubernamental.

Pero si las dificultades para consolidar un sistema democrático resultaron demasiado grandes para la suerte de los sectores más vulnerables, los sindicatos aprovecharon esta situación en favor de los trabajadores. Su dirigencia asumió la defensa de sus intereses convirtiéndose en el interlocutor obligado para los gobiernos, fueran civiles o militares. El Cordobazo, junto con otras protestas sociales que se dieron simultáneamente en distintas regiones del país, tuvo una importancia decisiva en el desarrollo de los acontecimientos políticos de esos años y resultó clave para entender el comportamiento del gobierno en el campo de las políticas sociales.

La normalización de la CGT, la convocatoria a convenciones colectivas, la renegociación de los salarios con aumentos de hasta el 20%, la sanción de la ley 18.610 de obras sociales –que establecía la obligatoriedad de los aportes patronales y de los trabajadores y otorgaba a los sindicatos el poder de administrar esos fondos a través de las obras sociales–, la creación del Instituto Nacional de Jubilados y Pensionados (más conocido como PAMI) y el Fondo Nacional de Vivienda (FONAVI) pueden ser interpretadas como medidas tendientes a reducir la tensión social y romper su aislamiento político.

El año 1976 abre un nuevo capítulo en la historia de las políticas sociales. El 24 de marzo se produce el golpe militar que destituyó a la presidenta Isabel Martínez de Perón instalando la dictadura más violenta de que tenga memoria la sociedad argentina. El ministro de Economía, Dr. José Alfredo Martínez de Hoz, impulsó la instalación de un modelo económico de carácter neoliberal. La idea central de esta corriente de pensamiento es que el mercado, actuando sin restricciones, no es sólo el mecanismo de asignación de recursos económicos más eficiente sino también el disciplinador social por excelencia.

La suspensión de la actividad gremial, la anulación del derecho de huelga, el despojo del reconocimiento legal a la CGT, la represión a los dirigentes, a los delegados de fábrica y los representantes sociales fueron las medidas que acompañaron la política económica. Además de bajar dramáticamente el salario real, que entre marzo y abril de 1976 se derrumbó en un 60%, con el objetivo de bajar aún más el costo laboral se eliminaron las contribuciones patronales a la seguridad social, las que fueron sustituidas por impuestos, en especial los indirectos como el IVA, de carácter regresivo.

Las consecuencias de esta política no podían ser otras que una economía en retroceso, el incremento de la pobreza y un dramático aumento de las tasas de desempleo. En este escenario, las expectativas puestas en los beneficios que la restauración de la democracia acarrearía en la mejora de las condiciones de vida de los sectores populares de la Argentina, eran enormes. Expectativas que por razones ajenas a las intenciones del gobierno electo en 1983 fueron sólo parcialmente satisfechas: la crítica situación económica y social dejó al gobierno democrático con escasos grados de libertad.

Pese a estas limitaciones, el gobierno tomo una serie de medidas. Una de ellas fue la implementación del Programa Alimentario Nacional (PAN). Además de proveer alimentos el programa incorporaba otros objetivos como educación para la salud, control de crecimiento y desarrollo, compras comunitarias, huertas, saneamiento básico y agua potable. Hubo también una mejora sustantiva en los niveles de los ingresos, especialmente a través de incrementos de sumas fijas para los asalariados, que aunque permitió una recuperación significativa de los sueldos no alcanzó los valores en términos reales logrados en el año 1974.

Si bien se repusieron las contribuciones patronales que habían sido eliminadas por el ministro Martínez de Hoz, esta medida no alcanzó para generar los recursos suficientes que permitieran satisfacer las demandas de los jubilados. La pérdida del valor adquisitivo de sus ingresos durante la dictadura por el “achatamiento” de los haberes previsionales que llevó a que cerca del 80% de los jubilados cobraran el haber mínimo, provocó la protesta de los mismos y muchos de ellos optaron por entablar juicio a las Cajas, demandándoles el cumplimiento del nivel de haberes establecido por ley. Ante el reconocimiento del Poder Judicial de la legitimidad de este reclamo la multiplicación de los juicios obligó al Poder Ejecutivo a decretar, en octubre de 1986, al sistema previsional en estado de emergencia. Esta situación profundizó la litigiosidad del sistema y generó una fuerte acumulación de deuda para con los jubilados y pensionados.

Desencadenada en 1989 la hiperinflación, la situación política se hizo insostenible y la conflictividad social crecía día a día. En esas circunstancias el Dr. Alfonsín decidió adelantar la entrega del gobierno nacional al nuevo presidente electo unos meses antes, el Dr. Carlos Saúl Menem, quien encabezaba la fórmula justicialista.

Fue la repetición de episodios inflacionarios lo que decidió al nuevo gobierno a poner en marcha un modelo económico con fuerte control monetario para combatir la inflación. Con este propósito se estableció que el valor del peso argentino fuera igual al dólar estadounidense. Estas medidas fueron acompañadas por otras que respondían al llamado Consenso de Washington: apertura irrestricta de la economía a la competencia externa, privatización de las empresas y servicios públicos, desregulación del mercado de trabajo, incorporación de modalidades de contratación flexibles (denominados “contratos basura”), rebaja en un 50% de las cargas patronales y reducción o casi eliminación de la negociación colectiva por rama o sector como mecanismo de acuerdos salariales entre empresarios y trabajadores.

A principios de los años noventa se completa la descentralización de los servicios públicos con la transferencia a las provincias y a la ciudad de Buenos Aires de veinte hospitales y algunas instituciones especializadas. La equidad entre las distintas jurisdicciones provinciales de la cobertura pública no fue un criterio a la hora de asignar los recursos nacionales: las provincias con mayores porcentajes de población con NBI o menor producto geográfico no recibieron una mayor proporción de recursos del gobierno central. De ahí que la dispersión del gasto per cápita en salud entre las distintas provincias se acrecentó.

Pese a que esta política económica y laboral agudizó el proceso de pauperización y expulsión del mercado de trabajo, la respuesta gubernamental se limitó a poner en marcha un sinnúmero de programas focalizados, de corta duración y limitada cobertura. El resultado fue un drástico cambio en el mapa social de la Argentina. Mientras que las décadas de los cuarenta y los cincuenta se caracterizaron por la incorporación como trabajadores y ciudadanos de importantes sectores de población con el consiguiente crecimiento de la clase media, en la Argentina de fines del siglo XX predominó la exclusión laboral y social y la pobreza urbana.

La crisis desatada en los comienzos del milenio aumenta aún más la desocupación, la pobreza y la marginalidad. En este escenario el gobierno encabezado por el Dr. Duhalde impulsó la puesta en marcha de un programa de transferencia de ingresos condicionados destinado a jefes y jefas de hogares desocupados en medio de un ambiente político convulsionado. En menos de dos meses de implementación el programa, que otorgaba 150 pesos por familia, cubrió a más de dos millones de personas.

A poco de asumir como presidente de la Nación, Néstor Kirchner propuso una moratoria para que aquellas personas que habían quedado fuera del sistema de seguridad social pudieran acceder al beneficio previsional. La ley 25.994 permitió que más de 2 millones de personas mayores de 60 en el caso de las mujeres y de más 65 años en el de los hombres accedieran a la jubilación mínima pagando una cuota mínima durante cinco años y aumentando así la tasa de cobertura del sistema a casi el 90% de la población mayor de 60 años.

La ley 26.425, aprobada durante el mandato de Cristina Fernández de Kirchner, eliminó el sistema de capitalización e instituyó nuevamente como sistema único de seguridad social el público de reparto, denominado Sistema Integrado Previsional Argentino (SIPA), basado en la solidaridad, tanto intergeneracional como intrageneracional. La eliminación del sistema de capitalización le permitió al Estado argentino recomponer los recursos públicos y recuperar los ahorros de los trabajadores para contribuir, entre otros aspectos, a la conformación de un Fondo de Garantía del Sistema. En octubre del mismo año se sanciona la ley 26.417 de Movilidad de las Prestaciones del Régimen Previsional Público, que instituyó un sistema y una fórmula de actualización de las prestaciones para elevar los haberes dos veces por año (marzo y septiembre) de forma automática.

En octubre del 2009 el gobierno tomó una decisión clave para el sistema de protección social. El decreto 1.602 del mes de octubre instituyó la Asignación Universal por Hijo (AUH). El decreto, que introduce modificaciones a la ley 24.714 de Asignaciones Familiares, lo encuadra dentro de los derechos de la seguridad social: la asistencia a los niños ya no depende de la buena voluntad de los gobiernos ni de los recursos disponibles. Esta medida –tendiente a corregir inequidades surgidas de un mercado de trabajo que pese a las mejoras en materia de empleo de los últimos años todavía mantiene ciertos rasgos de precariedad y exclusión– permitió, en una primera etapa, cubrir a cerca de 3,5 millones de niños y adolescentes y a más de 1,8 millones de hogares.

Los avances en el campo de la seguridad social no fueron los únicos. Señalaremos otros dos por considerarlos los más destacables. En el 2002 se pone en marcha el Programa Remediar. Destinado a la población sin otra cobertura que la del sistema público, el objetivo del programa es la provisión gratuita de medicamentos ambulatorios en Centros de Atención Primaria de la Salud (CAPS). Años más tarde, en diciembre de 2010, el Consejo Federal de Educación puso en marcha las políticas de inclusión digital educativa, marco legal para la implementación del programa Conectar Igualdad, iniciativa que busca reducir las brechas digitales, educativas y sociales en toda la extensión de nuestro país.

Para concluir nos interesa señalar algunas cuestiones problemáticas que hoy enfrenta la Argentina. En primer lugar, el tema del empleo: son muchos los que aún no lograron acceder al mercado formal de trabajo y la posibilidad de su inclusión en el corto plazo es incierta. En segundo lugar, la cuestión demográfica: el envejecimiento de la población, proceso inexorable que está ocurriendo en el país desde hace ya algunas décadas, así como el creciente aumento de los hogares monoparentales con jefatura femenina, son temas que año a año van adquiriendo prioridad en la agenda pública. En tercer lugar: la persistencia de desigualdades sociales como consecuencia del desempleo, la precarización laboral y los bajos ingresos que aún hoy afectan a un grupo importante de población, es otro de los desafíos a enfrentar. En cuarto lugar: las desigualdades regionales que se observan a lo largo y a lo ancho del país en áreas clave para el bienestar de la población, como salud, vivienda y educación.

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Artículos de este número

Estela Grassi
La cuestión social y la cuestión de la pobreza
Laura Golbert
La compleja trayectoria de las políticas sociales argentinas
Sonia Álvarez Leguizamón
La nueva economía política de la pobreza: diagnóstico y asistencia
Luis Beccaria y Roxana Maurizio
Mercado de trabajo y la distribución del ingreso: lo sucedido en los 2000 y sus contrastes con los noventa
Rosalía Cortés
Políticas laborales y transferencia de ingresos; ¿estrategias complementarias?
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Transferencias estatales y distribución personal del ingreso en la Argentina reciente
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América latina: más desigualdad, más pobreza
Susana Murillo
La estrategia neoliberal y el gobierno de la pobreza. La intervención en el padecimiento psíquico de las poblaciones
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Impacto de la desigualdad intraurbana en la población infantil de América latina
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Salud y pobreza en la Argentina. Dime cómo ha sido tu cuna y te diré cómo serás…
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José Luis Coraggio
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