La capilaridad social del rol del Estado

La capilaridad social del rol del Estado

Por Oscar Oszlak

El Estado proporciona a la sociedad su tejido conectivo. En distintos momentos histĂłricos, y a travĂ©s de las polĂ­ticas pĂșblicas y las tomas de posiciĂłn, puede variar su nivel de intervenciĂłn. A continuaciĂłn, un ejemplo que ilustra este debate.
 
Investigador principal del CONICET, con titulo de PhD en Ciencia PolĂ­tica en la universidad de California. Doctor en Ciencias EconĂłmicas de la UBA. Miembro del Plan FĂ©nix


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Los estudios sobre el Estado han intentado develar su esencia, sus orĂ­genes histĂłricos, su poder, sus recursos, sus manifestaciones institucionales y, sobre todo, su papel en el desarrollo de las sociedades capitalistas contemporĂĄneas. En este trabajo, me referirĂ© a este Ășltimo tema, habitualmente planteado como “rol del Estado”.

El tema ha merecido mĂșltiples enfoques y desatado fuertes polĂ©micas respecto de la necesidad y alcances de su intervenciĂłn. Estado o mercado, estatizaciĂłn o privatizaciĂłn, han sido los tĂ©rminos polares de un debate que, cada tanto, actualiza ese pĂ©ndulo que tan bien marcaba Hirschman cuando se referĂ­a a los cambiantes involucramientos de una sociedad en la vida pĂșblica o privada. El joven Marx atribuĂ­a al Estado un papel fundamental en la reproducciĂłn de la sociedad capitalista, considerĂĄndolo un mero comitĂ© ejecutivo de la clase dominante. Visto desde esa perspectiva, su rol resultaba prĂĄcticamente inmutable ya que como mĂĄxima instancia de articulaciĂłn de relaciones sociales, la intervenciĂłn del Estado se reducĂ­a a preservar y reproducir el funcionamiento de esa forma de organizaciĂłn social. AsĂ­ planteada, claro estĂĄ, tal afirmaciĂłn podrĂ­a tildarse de teleolĂłgica, lo cual no serĂ­a totalmente desacertado.

Por cierto, el tema estĂĄ fuertemente teñido de connotaciones valorativas e ideolĂłgicas, como las que suelen dominar este tipo de preocupaciones cuando recurrentemente se plantean cuĂĄl deberĂ­a ser el rol del Estado. La pregunta, por supuesto, no tiene ninguna posibilidad de ser respondida objetivamente y, menos todavĂ­a, de una manera agregada, ya que exigirĂ­a inmediatamente descomponer la “presencia” estatal en sus mĂșltiples manifestaciones, sin perjuicio de que el conjunto de sus intervenciones apunte en una cierta direcciĂłn polĂ­tico-ideolĂłgica.

Algunas veces se cree haber hallado la piedra filosofal, como cuando se plantean “fĂłrmulas” tan ambiguas como la que propone la necesidad de tener tanto menos Estado como sea posible pero, a la vez, tanto mĂĄs Estado como sea necesario. ÂżEn quĂ© aspectos minimizar su presencia? ÂżCuĂĄndo maximizar su intervenciĂłn? En cierto modo, esta fĂłrmula recuerda aquella otra consigna que requerĂ­a obtener de cada cual segĂșn su posibilidad y dar a cada cual segĂșn su necesidad.

Conceptualmente, sin duda, el rol del Estado resulta fĂĄcil de entender pero, a la vez, es difĂ­cil de analizar sin caer en interpretaciones simplistas. Desde una posiciĂłn puramente descriptiva, podrĂ­amos definirlo como el papel atribuido a una o mĂĄs de sus instituciones en la producciĂłn de bienes, regulaciones o servicios destinados a resolver ciertas cuestiones problematizadas que plantea la organizaciĂłn o el funcionamiento de una sociedad, asĂ­ como los impactos y consecuencias que se derivan de esas formas de intervenciĂłn sobre la correlaciĂłn de poder y la distribuciĂłn del producto en esa sociedad. Por cierto, la definiciĂłn propuesta puede resultar demasiado extensa y compleja para describir un concepto que el sentido comĂșn interpreta de modo mucho mĂĄs sencillo.

Si, en cambio, se analiza ese rol desde la explicaciĂłn o la evaluaciĂłn del papel cumplido por quienes actĂșan en nombre del Estado, la perspectiva es diferente: en estos casos, interesa comprender por quĂ© esa actuaciĂłn se produjo de la manera ocurrida, en quĂ© medida los resultados se ajustaron a lo prescripto (si es que hubo manifestaciĂłn explĂ­cita de quĂ© se buscaba con la intervenciĂłn estatal), si se satisficieron las expectativas de determinados actores sociales, si se alcanzaron, en definitiva, los objetivos, metas y resultados que se aspiraba lograr.

Por supuesto, no estoy partiendo de ningĂșn rol “deseable”, atribuido a priori al Estado, o a sus instituciones; me interesa mĂĄs bien evaluar crĂ­ticamente el papel efectivamente cumplido en cada caso por sus instituciones. Tampoco quiero colocar el acento en el desempeño del Estado, entendido en el sentido de establecer el grado de Ă©xito o fracaso alcanzado en la consecuciĂłn de objetivos previamente fijados o de estĂĄndares tĂ©cnicos predeterminados. SĂłlo pretendo identificar modificaciones en los roles de las instituciones estatales, entendidos en tĂ©rminos de cambios verificados en la forma, alcance y magnitud de su intervenciĂłn respecto del pasado, asĂ­ como en las consecuencias que han tenido esas modalidades de actuaciĂłn sobre la capacidad de las instituciones estatales.

De existir “polĂ­ticas de Estado”, es decir, continuidad en la interpretaciĂłn de una problemĂĄtica social que debe ser resuelta y en la elecciĂłn de los instrumentos destinados a resolverlos, el rol del Estado probablemente serĂ­a bastante estable. O sea, aun cuando se produjeran innovaciones o ciertos cambios de rumbo en la selecciĂłn de los cursos de acciĂłn, serĂ­a de esperar que no variara significativamente la orientaciĂłn ni se registraran cambios abruptos en el papel desempeñado por sus instituciones. Es tambiĂ©n probable que los problemas tendieran a resolverse con menor grado de conflictividad. Lo contrario ocurrirĂ­a de no consensuarse polĂ­ticas de Estado: se perderĂ­an recursos y posiblemente, los problemas se agravarĂ­an.

Sin embargo, los cambios en el papel estatal no dependen siempre de acciones deliberadas y sistemĂĄticas orientadas a su transformaciĂłn. PodrĂ­a hipotetizarse que las transformaciones en el papel del Estado pueden deberse a factores heterogĂ©neos y relativamente independientes entre sĂ­, cuyas manifestaciones podrĂ­an observarse a travĂ©s de muy diferentes indicadores. Y que, por lo tanto, el denominado, simplificadamente, “rol del Estado” podrĂ­a conceptualizarse desde perspectivas sumamente variadas.

SostendrĂ© que el anĂĄlisis del rol del Estado puede abordarse desde tres niveles y perspectivas diferentes, si bien estos niveles se encuentran estrechamente relacionados entre si. En un nivel, micro, podrĂ­a interpretarse el rol del Estado observando las diversas maneras en que su intervenciĂłn y su “presencia” pueden advertirse en mĂșltiples manifestaciones de la vida cotidiana de una sociedad, particularmente, en la experiencia individual de sus habitantes. En un segundo nivel, que podrĂ­amos denominar meso, el anĂĄlisis se traslada a los contenidos y orientaciones de las polĂ­ticas pĂșblicas o tomas de posiciĂłn, adoptadas por quienes ejercen la representaciĂłn del Estado. Finalmente, en un nivel macro, podemos observar el rol del Estado en tĂ©rminos de los pactos fundamentales sobre los que se asienta el funcionamiento del capitalismo como modo de organizaciĂłn social, es decir, el conjunto de reglas de juego que gobiernan las interacciones entre los actores e instituciones que integran la sociedad. En este artĂ­culo, sĂłlo tratarĂ© el nivel micro, en el que podrĂĄ advertirse lo que denomino “la capilaridad social del rol del Estado”.

El nivel micro: un dĂ­a en la vida de Juan

Para iniciar el desarrollo del tema, elegí una forma poco convencional, casi como un ejercicio preparatorio para el desarrollo de una reflexión teórica que estå lejos de haber sido completada. Así, comenzaré relatando una historia en apariencia trivial, aunque ilustrativa del punto de vista que quiero desarrollar: describiré un día típico en la vida de un personaje de ficción, que llamaré Juan, al estilo de los antropólogos sociales, que emplean historias de vida como instrumento de trabajo:

Una mañana, muy temprano, Juan se despierta en la humilde pieza que alquila desde hace años. TodavĂ­a estĂĄ oscuro. Enciende la luz, se afeita e higieniza rĂĄpidamente, mientras escucha en la radio un valsecito criollo. Se viste con la misma ropa de ayer, apaga la estufa encendida antes de acostarse, toma unos mates con su mujer, ayuda a su hija a ponerse el delantal blanco, sale al frĂ­o de la mañana y camina las 12 cuadras de cada dĂ­a hasta la estaciĂłn ferroviaria. Tal vez –se ilusiona Juan–, el año que viene pavimenten la calle que conduce a la estaciĂłn.

El tren, como de costumbre, llegará atrasado, y en la terminal de Constitución deberá correr y treparse al colectivo que lo llevará hasta la fábrica. Todavía no sabe si el sindicato decidió o no levantar el paro. En el apuro por no perder el tren olvidó la vianda. Hoy –piensa Juan– deberá almorzar en la fonda de la esquina. Alcanza a escuchar el “pip” de la hora oficial en el momento de ingresar a la fábrica. Llegó a horario.

Como puede verse, una historia cotidiana por demĂĄs simple. Pero agreguemos a esta historia algunos datos aĂșn no revelados. Estamos en 1952. Juan se despertĂł en la pieza que ocupa con su familia desde 1948, por la que paga un alquiler que el gobierno del Gral. PerĂłn mantiene congelado a pesar de la inflaciĂłn. La radio emite ritmos folklĂłricos, porque el gobierno obliga a las emisoras a transmitir, al menos, un 50% de mĂșsica nacional. ConsiguiĂł iluminar su pieza colgĂĄndose a la red, pero como la empresa de electricidad es pĂșblica y el gobierno tolera el “enganche” a la red de distribuciĂłn, no le preocupa el posible corte del servicio. La ropa que usa le costĂł muy barata, gracias a que el gobierno dispuso que todas las tiendas ofrezcan mercaderĂ­a etiquetada como “flor de ceibo”, a precios muy econĂłmicos. El dĂ­a anterior, su hija habĂ­a hecho la “cola del querosĂ©n” provisto por la empresa estatal YPF y pudieron encender la estufa. TambiĂ©n, por suerte, ese año se habĂ­a inaugurado una nueva escuela a ocho cuadras de su casa y su hija ya no debĂ­a faltar tanto a clase, como lo hacĂ­a cuando debĂ­a viajar a la anterior. La municipalidad habĂ­a anunciado la pavimentaciĂłn de la calle que conducĂ­a a la estaciĂłn, pero Vialidad Nacional todavĂ­a no habĂ­a enviado la cuadrilla para realizar los trabajos. Desde la nacionalizaciĂłn de los ferrocarriles, los trenes llegaban atrasados y cada vez se viajaba peor, pero al menos, el boleto era muy barato. TambiĂ©n el del colectivo, que el gobierno subsidiaba. El Ministerio de Trabajo y PrevisiĂłn habĂ­a dispuesto la conciliaciĂłn obligatoria en la fĂĄbrica y por eso, la jornada serĂ­a normal. PodrĂ­a cobrar seguramente el aumento dispuesto por el gobierno y asĂ­ compensar la inflaciĂłn producida en los precios de los productos de primera necesidad.

Y a pesar de que habĂ­a olvidado la vianda para el almuerzo, la fonda de la esquina tenĂ­a un menĂș econĂłmico que debĂ­a ofrecer a sus parroquianos, obligatoriamente. Cuando a las 12 sonara nuevamente la hora oficial, la sirena de la fĂĄbrica anunciarĂ­a el descanso del mediodĂ­a.

Mil historias similares podrĂ­an mostrar cĂłmo, en breves momentos de la vida cotidiana, el Estado estĂĄ presente de mĂșltiples maneras en las relaciones y circunstancias de la gente. En cada momento histĂłrico, el Estado puede intervenir en todas, en muchas o sĂłlo en algunas de estas vivencias sociales. La historia relatada podrĂ­a haber sido muy diferente si la trasladĂĄramos, en el tiempo, a la dĂ©cada de los ’90. O a la Ășltima. Y en cada uno de estos momentos, el Estado habrĂ­a desempeñando un sinnĂșmero de roles bastante diferentes.

Por lo tanto, el llamado “rol del Estado” es una usual simplificaciĂłn de las incontables formas en que sus instituciones eligen producir determinados bienes, ofrecer ciertos servicios, promover algunas actividades o regular de modos diversos las interacciones sociales. De hecho, los roles son mĂșltiples y heterogĂ©neos, ademĂĄs de mutar constantemente, agregĂĄndose algunos a la lista, abandonĂĄndose otros, profundizando o debilitando su alcance o sus impactos. AdemĂĄs, la capacidad de sus instituciones para desempeñarlos suele ser bastante dispar.

Lo que me interesa destacar en este anĂĄlisis es la “capilaridad social” del rol del Estado, o sea, las manifestaciones de su presencia celular en la organizaciĂłn de la vida de una sociedad. Visto asĂ­, el Estado no es una entidad que estĂĄ arriba o afuera de las interacciones sociales. EstĂĄ presente (o tambiĂ©n ausente) de mĂșltiples maneras en prĂĄcticamente todas las esferas de la vida cotidiana, sea a travĂ©s de las conductas que prohĂ­be o sanciona, de los riesgos que previene, de las oportunidades que crea o niega a las personas de a pie.

Para usar otra metåfora orgånica, el Estado proporciona a la sociedad su tejido conectivo. Un tejido que sostiene a la organización social, y que por el propio código genético impreso en sus células, le impone cierta dinåmica, ciertas reglas para su organización y funcionamiento, Es en este sentido que el Estado puede concebirse como la måxima instancia de articulación de relaciones sociales.

A partir de los datos aportados, sería posible inferir cuál era el “rol del Estado” en los tiempos de Juan. Así, por ejemplo, el Estado debía:

* Ser empresario, produciendo en forma monopólica bienes y servicios de caråcter estratégico (como combustibles o servicios ferroviarios).
* Asumir un papel activo en la inversiĂłn pĂșblica, financiando obras y realizando en forma directa trabajos de infraestructura fĂ­sica (como la pavimentaciĂłn de calles o la construcciĂłn de escuelas).
* Subsidiar parcialmente ciertos servicios pĂșblicos, mediante transferencias a empresas estatales o privadas, que permitieran mantener reducidas las tarifas que debĂ­an pagar los usuarios (como el transporte pĂșblico).
* Combatir la especulaciĂłn, controlando precios y regulando algunos sub-mercados a fin de amparar a sectores de menores recursos (como los de alquileres, indumentaria o alimentaciĂłn).
* Intervenir en los conflictos entre empresarios y trabajadores, regulando los convenios salariales y los niveles de remuneraciones.
* Defender la “cultura nacional”, obligando a las emisoras de radio a difundir determinados contenidos para evitar la enajenación atribuida a otros de carácter extranjerizante.
* Regular el funcionamiento de los servicios pĂșblicos, tales como la capacidad mĂĄxima de los transportes colectivos, el ordenamiento del trĂĄnsito, la precisiĂłn de la hora oficial o los descansos laborales.
* Disimular, por razones sociales, ciertas transgresiones a las normas por parte de usuarios irregulares de servicios, tales como pobladores pobres enganchados a la red de alumbrado pĂșblico.

En definitiva, la vida de Juan, como la de sus semejantes, sus oportunidades de progreso econĂłmico y de realizaciĂłn individual, la educaciĂłn de sus hijos, las condiciones y estabilidad de su trabajo, sus posibilidades de satisfacer ciertas necesidades materiales bĂĄsicas, suelen verse influidas y alteradas por las variadas respuestas (tomas de posiciĂłn y cursos de acciĂłn) que, en esos diferentes planos y en funciĂłn de las relaciones de poder existentes, el Estado decida instrumentar en cada momento histĂłrico.

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Voces en el Fénix NÂș 17
El Estado de las cosas

Estado I

ArtĂ­culos de este nĂșmero

Oscar Oszlak
La capilaridad social del rol del Estado
Ernesto Gantman
Equidad distributiva y autoritarismo
Cristina Zurbriggen
Estado post-desarrollista
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