La Argentina y los impulsos africanos

La Argentina y los impulsos africanos

Por Gladys Lechini

A lo largo de la historia nuestro pa√≠s ha tenido una pol√≠tica exterior ambivalente respecto de los pa√≠ses africanos. Al tratarse de un continente tan heterog√©neo y m√ļltiple, es importante avanzar con iniciativas de cooperaci√≥n Sur-Sur que nos permitan complementarnos y enriquecernos mutuamente, benefici√°ndonos de toda la diversidad disponible.
 
Doctora en Sociolog√≠a (Universidade de S√£o Paulo, Brasil). Magister en Ciencias Sociales de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO). Licenciada en Ciencia Pol√≠tica y Licenciada en Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario (UNR). Investigadora Principal del Consejo Nacional de Investigaciones Cient√≠ficas y T√©cnicas (CONICET). Profesora Titular de Relaciones Internacionales y Directora del Doctorado en Relaciones Internacionales en la Facultad de Ciencia Pol√≠tica y Relaciones Internacionales de la UNR. Directora del Programa de Relaciones y Cooperaci√≥n Sur-Sur (PRECSUR). Directora de Proyectos del Centro de Estudios en Relaciones Internacionales de Rosario (CERIR). Directora del Departamento √Āfrica del Instituto de Relaciones Internacionales de la Universidad de La Plata


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La política exterior argentina hacia los Estados del continente africano muestra un patrón de relaciones marcado por la dinámica de los impulsos, generando una relación espasmódica, con altos (los impulsos) y bajos (la inercia y la no política).

Durante los impulsos se abrieron embajadas, se enviaron y recibieron misiones diplom√°ticas y comerciales y se increment√≥ el comercio. Sin embargo este conjunto de acciones no gener√≥ una masa cr√≠tica que promoviera el dise√Īo de estrategias para los Estados de √Āfrica, porque los impulsos respondieron a iniciativas puntuales, que luego se desvanecieron.

Los modos en que los diferentes y sucesivos gobiernos dise√Īaron la pol√≠tica exterior, y la poca y variable relevancia otorgada a las relaciones Sur-Sur, moldearon el bajo perfil de las relaciones argentino-africanas tanto a nivel del discurso como de las acciones. Factores propios de la inestabilidad pol√≠tica argentina, de la consiguiente orientaci√≥n de su pol√≠tica exterior, las mudanzas en el sistema internacional y la particular situaci√≥n de los pa√≠ses africanos actuaron como elementos condicionantes de la baja y err√°tica vinculaci√≥n externa de la Argentina con estos Estados.

Los cambios entre gobiernos civiles y militares contribuyeron a las fluctuaciones de la política exterior argentina y promovieron la política por impulsos. Pero la orientación del régimen no incidió fuertemente en su contenido, predominantemente comercial, salvo el primer impulso con la presidencia de Arturo Frondizi y durante el gobierno de Alfonsín, en que se combinaron con objetivos políticos.

La baja prioridad de la relaci√≥n con los Estados africanos en las pol√≠ticas implementadas por los sucesivos gobiernos llev√≥ a que las decisiones fueran tomadas a nivel del funcionamiento de ‚Äúrutina‚ÄĚ del Palacio San Mart√≠n. Generalmente las iniciativas de aproximaci√≥n bilateral o multilateral (en el marco de los No Alineados y de las Naciones Unidas) se debieron a la buena voluntad e imaginaci√≥n de los funcionarios a cargo del √°rea, quienes lograban un espacio de maniobra para promocionar una acci√≥n u organizar una misi√≥n. Sin embargo, en el marco de una estructura desagregada, no necesariamente actuaron en forma coordinada y menos a√ļn como parte de un dise√Īo organizado sobre la base de elementos racionales y oportunidades a largo plazo. Solo la ruptura (1986) y el restablecimiento (1991) de relaciones diplom√°ticas con Sud√°frica fueron tomados en la c√ļspide del proceso decisorio.

El primer antecedente que mostr√≥ el inter√©s por una aproximaci√≥n al √Āfrica fue el env√≠o en 1960 del entonces embajador argentino ante las Naciones Unidas, Mario Amadeo, al festejo de las independencias de Zaire y de Somalia. De este modo se comenz√≥ a gestar el primer impulso africano, el cual conllev√≥ la elaboraci√≥n del ‚ÄúPlan de presencia argentina en √Āfrica‚ÄĚ, que aconsejaba ya en 1961 (cuando solo 27 Estados africanos eran independientes) orientar la mirada argentina hacia ese continente. Este plan es fundacional, pues sus objetivos, presentados tan temprano, pueden considerarse subyacentes en casi todos los impulsos de esta relaci√≥n err√°tica. Estos mismos objetivos inspiraron en 1962 la misi√≥n de Juan Llamazares, que por entonces recorri√≥ ocho pa√≠ses africanos.

El segundo impulso se produjo en 1965, durante el gobierno de Arturo Illia, cuando el embajador Carlos Alberto Leguizamón presidió otra misión especial al continente africano. En esta década se crearon varias embajadas: Sudáfrica, Marruecos, Nigeria, Ghana, Argelia, Senegal, Liberia y Etiopía. El tercer impulso fue la misión comercial a cargo de los consejeros Ramiro Arias y Rodolfo Potente, en 1974, durante la presidencia de Juan Domingo Perón.

Durante el gobierno militar autodenominado Proceso de Reorganizaci√≥n Nacional (1976-1983) se produjo el cuarto impulso, con varias misiones comerciales que firmaron los primeros acuerdos de cooperaci√≥n con pa√≠ses del √Āfrica Negra, en el marco de una preocupaci√≥n dominante en la pol√≠tica exterior argentina de la √©poca: el cierre de los mercados tradicionales por las pol√≠ticas proteccionistas de subsidios de la Comunidad Econ√≥mica Europea. √Āfrica fue as√≠ percibida como un mercado alternativo.

En 1982, con la crisis de Malvinas, los Estados africanos que hasta entonces hab√≠an sido considerados marginales en la pol√≠tica exterior argentina, recibieron varias misiones pol√≠ticas de buena voluntad e invitaciones a los jefes de Estado para visitar Buenos Aires, para conseguir su apoyo en la Asamblea General de las Naciones Unidas cuando se tratara el asunto Malvinas. Este quinto impulso convirti√≥ a los Estados africanos en objeto de ‚Äúuso diplom√°tico‚ÄĚ.

As√≠ como la pr√°ctica diplom√°tica regular muestra que votos africanos y mercados aparecen subyacentes a los impulsos, existe otro tema que podr√≠a ser considerado una constante hasta la d√©cada de los ochenta, referido a la rep√ļblica blanca y racista de Sud√°frica. Buenos Aires mantuvo una pol√≠tica dual para Sud√°frica y una pol√≠tica ambigua para con los pa√≠ses africanos en relaci√≥n al r√©gimen del apartheid. La pol√≠tica dual consisti√≥ en mantener un discurso y una acci√≥n multilateral condenatorios del apartheid y buenas relaciones bilaterales con el gobierno blanco sudafricano. La pol√≠tica ambigua procuraba evitar tomar actitudes radicales con Pretoria por su pol√≠tica racista.

Pero durante el gobierno de Ra√ļl Alfons√≠n la ruptura de relaciones diplom√°ticas con Sud√°frica, el 22 de mayo de 1986, marc√≥ el fin de las ambig√ľedades entre los pa√≠ses de la llamada √Āfrica Negra y Sud√°frica. Constituy√≥ el sexto impulso, que apuntaba a consolidarse como pol√≠tica, al desarrollar una serie de acciones que se enmarcaban en un dise√Īo de pol√≠tica exterior donde los No Alineados y el tercer mundo ten√≠an un lugar.

Entre los gestos se destacan los viajes argentinos a nivel presidencial y ministerial, tal el de Alfons√≠n a Argelia en octubre de 1984 ‚Äďque se constituy√≥ en la primera visita oficial de un jefe de Estado argentino al √Āfrica‚Äď y su asistencia a la cumbre de los No Alineados, en Zimbabue, en septiembre de 1986. Tambi√©n se enviaron y se recibieron misiones de cooperaci√≥n cient√≠fica y tecnol√≥gica y se increment√≥ la relaci√≥n comercial. El gobierno consideraba a la cooperaci√≥n t√©cnica entre pa√≠ses en desarrollo una parte integral de la pol√≠tica exterior del Estado y por ello en 1986 se dirigieron a los Estados africanos dos misiones de cooperaci√≥n, cinco en 1987 y dos en 1988. Asimismo, en 1987 y 1988 se realizaron en la Argentina cuatro seminarios argentino-africanos vinculados a temas agr√≠colas, contando con el apoyo de organismos nacionales altamente capacitados como el Instituto Nacional de Tecnolog√≠a Agropecuaria (INTA) y el Instituto Nacional de Tecnolog√≠a Industrial (INTI).

De este modo, durante la administraci√≥n alfonsinista tuvo lugar el impulso m√°s intenso, con objetivos pol√≠tico-diplom√°ticos y comerciales, elabor√°ndose esta vez un dise√Īo que comenz√≥ a implementarse, pero que se desvaneci√≥ por la falta de continuidad durante la administraci√≥n que lo sucedi√≥.

Durante la gesti√≥n de Carlos Menem, a lo largo de los noventa, no hubo estrategias para √Āfrica: fue el momento m√°s alto de la ‚Äúpol√≠tica de la no pol√≠tica‚ÄĚ. La relaci√≥n diplom√°tica se restringi√≥ a aquellos pa√≠ses con los cuales la Argentina manten√≠a una vinculaci√≥n comercial constante y montos importantes, o a Estados con potencialidades, como Nigeria o Sud√°frica. As√≠, se mantuvo una vinculaci√≥n directa entre el perfil pol√≠tico-diplom√°tico y el enfoque pragm√°tico de las relaciones externas, con una balanza comercial favorable a la Argentina. Se cerraron las embajadas en Etiop√≠a, Costa de Marfil, Gab√≥n, Senegal y Zaire.

Pero a este declive del perfil pol√≠tico en los pa√≠ses del √Āfrica Negra debe contraponerse un dato no menor: el restablecimiento de relaciones diplom√°ticas con Sud√°frica, el 8 de agosto de 1991, y la consiguiente reapertura de la embajada argentina. Este s√©ptimo impulso se reafirm√≥ con el viaje de Menem a Sud√°frica el 24 de febrero de 1995, que lo constituy√≥ en el primer mandatario americano en visitar oficialmente la flamante democracia. Una misi√≥n comercial multisectorial presidida por el embajador Eduardo Sadous, en mayo de 1999, a Angola, Mozambique y Costa de Marfil, cerr√≥ la gesti√≥n.

La profunda crisis pol√≠tica y econ√≥mica que vivi√≥ la Argentina a principios del nuevo siglo llev√≥ a descuidar tanto el dise√Īo como la implementaci√≥n de la pol√≠tica exterior, que en el mejor de los casos fue reactiva. En ese contexto, se continu√≥ con el enfoque pragm√°tico-comercialista, manteniendo las relaciones con los Estados del norte de √Āfrica y Sud√°frica, con una balanza comercial altamente favorable a la Argentina.

El dato nuevo lo constituy√≥ el avance conjunto en las relaciones de la Argentina y Brasil con los Estados del √°rea, pudiendo hablarse ahora de un ‚Äúimpulso multilateral‚ÄĚ en el sentido de las negociaciones entre Mercosur y SACU (la Uni√≥n Aduanera del √Āfrica Austral, integrada por Sud√°frica, Namibia, Lesoto, Suazilandia y Botsuana) que tuvieron un hito en Florian√≥polis en 2000 y avanzaron con la firma, el 16 de diciembre de 2004 en Belo Horizonte, Brasil, de un Acuerdo Preferencial de Comercio, un Protocolo para la Soluci√≥n de Controversias y un Memor√°ndum de Entendimiento.

Durante la primera década del siglo XXI parece comenzar a gestarse un nuevo impulso con iniciativas tendientes a facilitar la relación bilateral, tales como la apertura o reapertura de embajadas (en Angola, Mozambique y Etiopía) y la firma de acuerdos. Aquí es importante subrayar que mientras en el período 1960-2003 se firmaron 88 actos internacionales, entre 2003 y 2011 se suscribieron 70 acuerdos, lo cual es un indicador de la mayor institucionalización de los vínculos y de los intereses.

Sin embargo y a pesar de los acuerdos y de la visita de los ministros de Relaciones Exteriores y funcionarios de nivel en el continente, entre 2003 y 2012 solamente hubo dos viajes presidenciales por √Āfrica. En 2008 la presidenta Cristina Fern√°ndez visit√≥ √Āfrica Norsahariana (Argelia, T√ļnez, Libia y Egipto) en una misi√≥n comercial multisectorial en el marco de la cual se organizaron reuniones pol√≠ticas bilaterales y se firmaron acuerdos de cooperaci√≥n en agricultura, tecnolog√≠a, comercio e inversiones, desarrollo social, ganader√≠a y pesca. En 2012, la primera mandataria lleg√≥ a Luanda, Angola, acompa√Īada de una nutrida comitiva de empresarios, para participar de la Feria Empresaria Argentina. Por otra parte, se recibi√≥ en Buenos Aires a los presidentes de Angola y Guinea Ecuatorial, y autoridades de alto rango como ministros y cancilleres.

En cada uno de estos encuentros bilaterales, al igual que en los √°mbitos multilaterales, se destac√≥ en el discurso la adscripci√≥n a la Cooperaci√≥n Sur-Sur. Tambi√©n la Argentina particip√≥ en las cumbres entre los pa√≠ses de Am√©rica del Sur y √Āfrica (ASA, en 2006, 2009 y 2013) y entre Am√©rica del Sur y los Pa√≠ses √Ārabes (ASPA, en 2005, 2009 y 2012), que cuentan con varios pa√≠ses africanos.

Tambi√©n se ha avanzado en la cooperaci√≥n t√©cnica horizontal a trav√©s del Fondo Argentino de Cooperaci√≥n Sur-Sur y Triangular (FO.AR), creado en 1992, que desarrolla sus acciones principalmente sobre tres temas: administraci√≥n y gobernabilidad, derechos humanos, y desarrollo sustentable. Las acciones con los pa√≠ses africanos giraron en torno al apoyo al desarrollo productivo de los sectores agr√≠colas y de servicios que promuevan la preservaci√≥n de los recursos naturales. Esta actividad pudo desenvolverse gracias a las fortalezas argentinas, a la expansi√≥n de la frontera agr√≠cola africana y a la revaluaci√≥n de los precios de los alimentos. Cabe se√Īalar que en muchas de las iniciativas de cooperaci√≥n horizontal intervienen tambi√©n otros organismos nacionales especializados, tales como el INTI, el INTA y el Ministerio de Ciencia, Tecnolog√≠a e Innovaci√≥n Productiva.

En efecto, la organizaci√≥n por parte del Ministerio de Agricultura de la visita de ministros de agricultura africanos y funcionarios de organizaciones internacionales africanas en 2011 y 2013 dej√≥ de manifiesto el inter√©s argentino por estrechar v√≠nculos con √Āfrica en materia de agricultura y agroindustria que impliquen el traspaso de tecnolog√≠a para incrementar la producci√≥n y la apertura de mercados para las empresas de maquinaria argentinas. Ambas reuniones se enmarcaron en la necesidad de establecer las l√≠neas de cooperaci√≥n estrat√©gicas para el sector agroalimentario en vistas del futuro rol de √Āfrica como proveedor de alimentos.

No es un dato menor la satisfactoria balanza comercial para la Argentina que se mantiene a lo largo de los a√Īos. Si bien los flujos de intercambio representan una baja porci√≥n del comercio de la Argentina con el mundo, en promedio un 6% en la √ļltima d√©cada, lo importante es el salto que el mismo tuvo: de 1.275,566 millones de d√≥lares en 2001 a 4.022,152 millones de d√≥lares en 2010. En el per√≠odo 2005-2010 el intercambio comercial se duplic√≥, report√°ndose en 2010 un fuerte super√°vit: se exportaron al continente 4.000 millones de d√≥lares y se importaron 337 millones de d√≥lares.

Los principales socios han sido Angola, Egipto, Marruecos, Libia, T√ļnez, Sud√°frica, Argelia, Nigeria, Kenia y Mozambique, donde se exportan principalmente materias primas, pero cada vez con un mayor componente de productos con valor agregado, tanto en productos de consumo terminados como maquinarias y equipos de transporte. En este sentido, los analistas destacan que es interesante el caso argentino porque a pesar de la supremac√≠a de los productos oleaginosos, agropecuarios, cereales y l√°cteos, los productos industriales y los combustibles tambi√©n est√°n presentes, lo cual implica un cierto potencial para insertarse en el mercado africano. En cuanto a las importaciones desde √Āfrica, se centran en combustibles minerales y productos qu√≠micos.

Si bien es cierto que los efectos negativos de la crisis financiera internacional han llegado a las costas de los pa√≠ses del Atl√°ntico Sur provocando serias restricciones econ√≥micas, es tambi√©n importante no bajar los brazos y avanzar con iniciativas de cooperaci√≥n Sur-Sur que puedan resultar mutuamente beneficiosas. Este es el caso del Plan argentino para √Āfrica (2016-2019) que se ha dise√Īado desde la Canciller√≠a argentina, con el fin de contribuir desde la cooperaci√≥n internacional en sus distintas modalidades, a fortalecer los v√≠nculos bilaterales y regionales con los pa√≠ses africanos a trav√©s de acciones de cooperaci√≥n en √°reas estrat√©gicas como agroindustria y ciencia y tecnolog√≠a.

√Āfrica es un continente heterog√©neo y m√ļltiple que la Argentina debe descubrir e invitar al di√°logo y la cooperaci√≥n, pues sus m√ļltiples aristas complementan y enriquecen la diversidad. Si bien los obst√°culos a superar son numerosos, destac√°ndose entre ellos los ligados a situaciones internas a ambos lados del Atl√°ntico, a la fuerte persistencia de vinculaciones verticales con los centros de poder del norte y al hist√≥rico desconocimiento mutuo, la continuidad de los v√≠nculos ser√° esencial para la consolidaci√≥n de la cooperaci√≥n Sur-Sur argentino-africana bajo modalidades end√≥genas de trabajo conjunto y perspectivas que incluyan los intereses de ambas partes.

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