La Argentina y los avances hacia una visión compartida de defensa en Unasur

La Argentina y los avances hacia una visión compartida de defensa en Unasur

Por Alfredo W. Forti

La construcción de un esquema regional cooperativo en defensa debe pensarse como la cristalización en esta área de los actuales consensos, acuerdos, actividades y principios que se lograron en los últimos años al interior de la Unasur. El desafío es alcanzar niveles parejos en cuanto a desarrollo, análisis, asesoramiento, dirección y planificación de la política de defensa y seguridad regional, para lograr un pensamiento estratégico común.
 
Asesor Especial en Defensa del Secretario General de la OEA. Ex Director del Centro de Estudios Estratégicos de Defensa de Unasur y Secretario de Asuntos Internacionales de la Defensa, Ministerio de Defensa, Argentina


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I

La experiencia argentina de reforma tanto de su política de defensa como de las propias Fuerzas Armadas constituye un proceso poco estudiado y sin precedentes en América latina. Si tuviéramos que sintetizar las principales características de nuestra reforma podríamos mencionar cinco puntos medulares:

* Implementación de la Conducción Política (civil) de la Defensa y su instrumento militar (nivel estratégico nacional).
* Incorporación de la doctrina de Conjuntez en las FF.AA. y fortalecimiento del Estado Mayor Conjunto con la creación del Comando Operacional (nivel estratégico militar).
* Investigación y sanción a las violaciones de los derechos humanos por militares (política transversal de memoria, verdad y justicia).
* Eliminación de las hipótesis de conflicto como ejes ordenadores de la política de defensa (reemplazadas por un posicionamiento estratégico defensivo y adopción de planeamiento estratégico por capacidades).
* Acompañamiento activo de la jurisdicción Defensa a la política de integración regional (creación de una Secretaría de Asuntos Internacionales de la Defensa y activo papel en Unasur).

Esta reforma comienza con el fin de la dictadura en 1983. Desde la asunción del presidente Alfonsín la temática Defensa tuvo sus avances y retrocesos, consumándose un importante hito en 1988 cuando se aprueba con un amplísimo consenso político y social la Ley de Defensa. Esta ley estableció taxativamente la separación de defensa y seguridad e incluyó en su letra y espíritu los principios enumerados precedentemente. Sin embargo, no es sino hasta el 2006 (18 años después de promulgada) cuando el presidente Néstor Kirchner reglamenta la Ley de Defensa, y es recién ahí cuando se comienza a efectivizar la reforma, bajo la conducción de la primera mujer ministra de Defensa, Nilda Garré.

¿Por qué su pudo diseñar, consensuar y realizar en la Argentina estas reformas tan profundas en un sector tan delicado como la Defensa? Sin duda que existen varias razones y causas objetivas, desde la inclaudicable lucha de los familiares de víctimas y organismos de derechos humanos, hasta la voluntad política de algunos gobiernos para vencer múltiples obstáculos opuestos por la corporación militar y sus aliados políticos y formadores de opinión. Sin embargo, la particularidad del caso argentino es que, a diferencia de los otros procesos de transición democrática en países hermanos como Uruguay, Brasil, Chile, y Paraguay, la transición en nuestro país fue por colapso de la dictadura y en todos los otros casos fueron procesos más pautados, pactados y negociados entre los militares y las contrapartes civiles, con las consiguientes limitaciones a los gobiernos constitucionales a la hora de reformar a los militares desde la conducción política en las nacientes democracias.

La implementación de la nueva política de defensa argentina incorporó asimismo la creación de un nuevo componente en su estructura orgánica, la Secretaría de Asuntos Internacionales de la Defensa (SAID). Esta instancia de la orgánica ministerial tuvo como objetos centrales planificar y coordinar de manera coherente y coordinada la vinculación política e institucional con ministerios de defensa, fuerzas armadas extranjeras y organismos multilaterales de defensa, así como optimizar y adecuar las actividades ministeriales y militares de cooperación internacional siguiendo los lineamientos establecidos por el nivel de conducción estratégico nacional.

Viendo en retrospectiva estos desarrollos del año 2007, resulta relevante destacar por ejemplo el objetivo específico número 1 asignado a la SAID en el decreto de creación de la referida secretaría que dice:

“Proyectar, junto a los países vecinos, un sistema de defensa subregional que fomente y consolide a la región como una zona de paz y cooperación, mediante el fomento de la confianza mutua, la interoperabilidad entre sus integrantes, y el afianzamiento de un modelo de defensa nacional autónomo-cooperativo”.

Es de importancia destacar esto pues esta reestructuración a lo interno de la jurisdicción Defensa en nuestro país se llevó a cabo en paralelo con la emergencia de otro fenómeno, esta vez de carácter regional, como lo es el proceso de integración sudamericana bajo el paraguas de Unasur. Este proyecto, a diferencia de los anteriores, tiene como atributo central que el objetivo de integración regional está guiado por el eje ordenador de la política y no de la economía o el comercio. Asimismo en Unasur se incorpora por primera vez el componente de la defensa, creándose, por iniciativa de Brasil, en 2008, el Consejo de Defensa Suramericano (CDS), “como un órgano de consulta, cooperación y coordinación en materia de Defensa” con los objetivos de consolidar a Sudamérica como Zona de Paz, construir una identidad sudamericana en materia de defensa, y fortalecer la cooperación regional.

II

El Ministerio de Defensa argentino y su política internacional tuvieron una activa participación en la elaboración del propio Estatuto del Consejo de Defensa Suramericano y en la generación de propuestas concretas que aportaron contenido relevante a la iniciativa. Ejemplo de ello es que los valores y principios centrales del CDS reflejan una destacada coherencia y consistencia con los adoptados por la reforma al interior de nuestro país. No es casualidad que el propio estatuto del CDS hable de conceptos como Sudamérica como Zona de Paz o de adoptar un “posicionamiento estratégico defensivo ante amenazas extrarregionales” en coincidencia con lo prescripto en el nuevo ordenamiento legal interno nuestro a partir de la eliminación de las hipótesis de conflicto con países hermanos.

Tan sólo un año más tarde de la creación del CDS, en marzo del 2009, los ministros de Defensa de Unasur aprobaron, por iniciativa argentina, la creación del Centro de Estudios Estratégicos de Defensa (CEED), con el objeto de “generar un pensamiento estratégico a nivel regional, que coadyuve a la coordinación y la armonización en materia de políticas de Defensa en Suramérica”. El Centro, con sede en Buenos Aires, constituyó la primera instancia permanente creada por un Consejo de Unasur. Su estructura está conformada por una dirección y un equipo de trabajo conformado por delegados representantes de los doce ministerios de Defensa de Unasur. El CEED elabora estudios de análisis e investigación exclusivamente para el Consejo de Defensa Suramericano. La relevancia de estos documentos e investigaciones radica en que los mismos integran las perspectivas nacionales a través de la actividad del colectivo de delegados con una dinámica de trabajo compartido y mediante una metodología incluyente que permite recoger y reflejar la pluralidad de visiones y perspectivas.

Otra iniciativa de nuestro país planteada en 2008 por la ministra Garré a sus pares de Unasur fue la idea de crear un Colegio Suramericano de Defensa que, luego de diversas etapas de negociaciones, se hizo realidad en 2015 en la forma de la Escuela Suramericana de Defensa (ESUDE), que estará ubicada en la sede de Unasur en Quito. El desafío de la ESUDE es convertirse en un centro para la formación de posgrado y capacitación de civiles y militares en materias de Defensa y Seguridad Regional, específicamente en las materias de desarrollo, análisis, asesoramiento, dirección y planificación de la política de defensa y seguridad regional, que imparta y promueva el pensamiento estratégico común. De lograrlo, la ESUDE constituirá un hito en materia de formación e instrucción para generar una identidad común propia que nos autonomice definitivamente de usinas de pensamiento, formación y doctrina militar extrarregionales.

El Centro de Estudios Estratégicos y la Escuela Suramericana de Defensa, ambos órganos permanentes del Consejo de Defensa de Unasur, son muestras de avances tangibles en el camino de adoptar una visión común regional en materia de defensa, basada en la cooperación, las medidas de confianza mutua, la coordinación de políticas y, con ello el sólido basamento para una verdadera doctrina sudamericana en materia de defensa.

III

Sumado a los referidos avances tangibles en la “institucionalización” de la cooperación sudamericana en defensa, no es de menor importancia hacer referencia a dos principios y conceptos de carácter estratégico que, a partir del consenso, comienzan a ser parte de nuestro nuevo y emergente acervo en defensa regional. Ellos son:

El interés regional

Probablemente uno de los conceptos más novedosos y significativos surgidos en estos años de vida institucional del CEED/CDS/Unasur. El “interés regional” constituye una categoría política y analítica incorporada al propio Estatuto del Centro de Estudios Estratégicos de Defensa, y es definido como “el conjunto de los factores comunes, compatibles y/o complementarios del interés nacional de cada uno de los países miembros de Unasur”.

Entre los factores comunes del interés nacional que podemos identificar como “interés regional” se hallan los objetivos de carácter permanente como la defensa de la soberanía, la integridad territorial, y la democracia en nuestras naciones. Más recientemente aparece el objetivo común de consolidar a Sudamérica como Zona de Paz. Respecto de la defensa de la democracia, la Unasur aprobó en 2010 un mecanismo para fortalecer la acción conjunta regional y enfrentar colectivamente cualquier intento de ruptura del orden constitucional o desestabilización institucional en los países miembros, el cual ha sido ya invocado o inclusive activado en situaciones específicas.

Sin embargo, en el ámbito regional ha venido avanzando la idea de que no hay mayor ejemplo paradigmático que ilustre el concepto de “interés regional” como los cuantiosos recursos naturales estratégicos que abundan en Suramérica y que por su diseminación que no respeta fronteras, constituyen de hecho activos comunes a nuestros doce países de Unasur.

En efecto, si tomamos en cuenta la relación población-territorio-riquezas naturales, Sudamérica se destaca como la región comparativamente más rica del orbe en materia de recursos estratégicos. Con una superficie de 18 millones de km2 y una población de 400 millones de habitantes, la región posee: el 30% del total de los recursos hídricos mundiales (agua dulce), con una población de menos del 6% del total mundial; más de un cuarto de las reservas mundiales de minerales combustibles o energéticos convencionales (petróleo, gas y carbón) y no convencionales, siendo al mismo tiempo una de las regiones que menos consumo realiza de dichos productos (el consumo regional para 2011 fue de 5,8%); las mayores reservas mundiales de minerales críticos como el litio, niobio, así como plata o cobre; una capacidad de producción de alimentos para una población diez veces mayor a la nuestra, y, sumado a todo lo anterior, en nuestro territorio se concentra la mayor riqueza en biodiversidad del planeta.

Paradójicamente a esta bendición de la naturaleza, somos al mismo tiempo una región que ha subestimado el valor de concebir en clave regional un plan estratégico de gestión y explotación de nuestras inconmensurables riquezas, a efectos de garantizar el control, acceso y usufructo endógeno de las mismas. De hecho, la ausencia de una política regional en la materia ignora un factor de alcance geoestratégico fundamental: la abundancia de recursos en nuestra región tiene como contracara la escasez y la apetencia de los mismos para actores extrarregionales.

Desde la perspectiva de la defensa, la historia demuestra que la relación geopolítica de escasez y abundancia es la fuente de conflictos por el acceso y control de los recursos estratégicos. En el ámbito de Unasur, la Argentina ha venido liderando el impulso a debatir esta importante temática y resultado de ello se han llevado a cabo diversos encuentros, seminarios y conferencias en los que se ha venido avanzando visiones conjuntas y comunes y la definición del papel de la defensa en la protección de los recursos estratégicos que hacen parte del interés regional.

Defensa Regional Cooperativa

Otro concepto geoestratégico que se ha venido consolidando en Unasur es la tendencia hacia la configuración de un esquema regional cooperativo fundado en una doble categoría: “cooperación hacia adentro” y “disuasión hacia afuera”.

En efecto, la cooperación “hacia adentro” –base del actual proceso regional de integración– es la categoría en la dimensión en la que el Consejo de Defensa Suramericano precisamente viene avanzando a paso firme a través de las diversas iniciativas y logros antes mencionados.

Por su parte, la categoría referida a la disuasión “hacia afuera”, implica que nuestras capacidades regionales en materia de defensa y militar deben concentrarse y fundirse en una sola cuando de lo que se trata es de proteger los factores centrales del referido interés regional como soberanía, integridad territorial y recursos estratégicos naturales, frente a los riesgos y amenazas derivadas del eventual accionar de terceros Estados.

IV

Los desafíos hacia el futuro del presente proceso integracionista consisten en gran medida en garantizar la continuidad de la voluntad política que caracterizó al liderazgo fundador de Unasur, quienes como Chávez o Kirchner ya no están, y avanzar en la institucionalización del proyecto.

En el campo de la defensa, un proyecto concreto que podría constituir parte de los primeros pasos hacia la materialización de un esquema cooperativo de defensa regional, podría ser el de avanzar en la creación de un “Contingente Suramericano de Paz”; propuesta que no hace más que afianzar y expandir las actuales experiencias exitosas que vienen ejecutando países de la región en pos de combinar sus esfuerzos en materia de seguridad internacional.

Los antecedentes en esta materia comenzaron con las experiencias de Chile, Argentina, Brasil y Uruguay, que en misiones de mantenimiento de la paz de Naciones Unidas, tanto en Chipre, Haití como en el Congo, integraron bajo su bandera a contingentes nacionales de países hermanos como Ecuador y Paraguay. Sin embargo la experiencia que merece destacarse y que supera a estas acciones es la referida a la Fuerza Binacional de Paz Argentino-Chilena “Cruz del Sur”. Esta Fuerza Binacional Conjunta-Combinada, puesta a disposición de Naciones Unidas en calidad de stand by force en el año 2011, posee un Estado Mayor Conjunto Combinado, un Componente Terrestre, un Componente Aéreo y un Componente Naval, que desde el año 2010 viene ejercitándose, adiestrándose, equipándose, así como desarrollando una importante doctrina combinada conjunta, contado actualmente ya con una doctrina y adiestramiento común y equipamiento interoperable. En tiempo reciente, Brasil y Perú han expresado su interés de incorporarse a esta ejemplar experiencia, lo que con la inclusión del resto de los Estados miembros, conducirá tarde o temprano a la conformación de una verdadera Fuerza Suramericana de Paz.

Si aplicamos el principio político de Unasur de “soluciones regionales a problemas regionales” no es inapropiado postular que sean este tipo de fuerzas combinadas de la región las que, por ejemplo, se encarguen de contribuir al proceso de paz que se gesta en Colombia para las futuras tareas de supervisión de las fases de desarme, desmovilización y reinserción de combatientes en el más antiguo conflicto armado interno de América latina.

La creación de un “Contingente Suramericano de Paz” tendría por objeto satisfacer las necesidades que en la materia pudiera registrar la región como también otros lugares fuera de ella en los que Sudamérica pueda contribuir a la paz y estabilidad internacional. Un contingente multinacional sudamericano entrenado, alistado y equipado bajo una doctrina común, daría a nuestra región un destacado protagonismo y ejemplo ante la comunidad internacional.

Otro proyecto concreto que podría asimismo ser un componente del esquema cooperativo regional está relacionado con los efectos del cambio climático, el calentamiento global, y desastres antropogénicos de gran magnitud que se vienen presentando en recurrencia y magnitudes sin precedentes. En circunstancias tales como terremotos, erupciones volcánicas, inundaciones, incendios forestales y huracanes las instancias nacionales encargadas de atender estas situaciones recurren a las fuerzas armadas por ser las instituciones con el equipamiento, el despliegue y las capacidades para brindar el apoyo logístico y respuesta en áreas como ingeniería, transporte, comunicaciones, búsqueda y rescate, etc. Sin embargo la realidad demuestra que los recursos y capacidades nacionales son permanentemente excedidos por la magnitud y complejidad de los desastres.

Es en este ámbito donde se podría plantear la materialización efectiva de un Mecanismo Suramericano de Respuesta y Asistencia ante Desastres Naturales, a partir de la operacionalización conjunta y combinación de capacidades de los respectivos sistemas nacionales de defensa. El CDS ha venido trabajando desde su inicio en esta materia con actividades iniciales como intercambio de experiencias que han ido avanzando hasta la elaboración de un “Protocolo de Cooperación entre los Ministerios de Defensa Suramericanos para casos de desastres naturales y antrópicos de gran magnitud” y más recientemente en el levantamiento de un “Inventario de Capacidades de Defensa en Desastres Naturales y Antrópicos para uso y cooperación en el ámbito del CDS”. Nuestro país ha venido participando y contribuyendo en esta materia, particularmente con el desarrollo del “Sistema Crisis”, un conjunto de herramientas metodológicas e informáticas para la gestión integral de las emergencias, apoyando la prevención, respuesta y recuperación ante situaciones de crisis.

Para finalizar, la construcción de un esquema regional cooperativo en defensa como el que se plantea en estas propuestas, constituye una proyección hacia el futuro de los actuales consensos, acuerdos, actividades y principios que se lograron en los últimos años al interior del Consejo de Defensa Suramericano y de la Unasur.

El mayor desafío a futuro es garantizar la sostenibilidad y la institucionalización de estos principios seguido de la materialización de los referidos mecanismos regionales, de manera que lo que hoy son consensos políticos de gobiernos se conviertan en herramientas permanentes de políticas de Estado comunes de las doce naciones de la Unión Suramericana.

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Artículos de este número

Nilda Garré
Prefacio
Juan Gabriel Tokatlián
El lugar de la Seguridad y la Defensa en las relaciones entre Estados Unidos y América latina
Héctor Saint-Pierre
Breve reflexión sobre el empleo de las fuerzas armadas
Emmanuel Bonforti
El Ejército, una institución en disputa. Crítica al enfoque liberal. ¿Es posible pensar un Ejército con convicciones nacionales y populares?
Paz Tibiletti
Los cambios en el área de Defensa. ¿Fuerzas armadas democráticas? Una mirada hacia la región
Alfredo W. Forti
La Argentina y los avances hacia una visión compartida de defensa en Unasur
Dora Barrancos
Relaciones de género en el ámbito de Defensa: el camino hacia la equidad
Mirta Iriondo Carlos de la Vega
Defensa, conducción política y desarrollo
Loreta Telleria Escobar
Posneoliberalismo y fuerzas armadas en Bolivia
Sabina Frederic
La formación de los militares argentinos en democracia: panorama y desafíos futuros
Máximo Badaró
Dentro y fuera del cuartel: transformaciones en la vida cotidiana del Ejército Argentino (1990-2010)
Natalia Federman
La política de archivos de las FF.AA. en el proceso de memoria, verdad y justicia
Ileana Arduino
La reforma del sistema de justicia militar: una política pública de derechos humanos para las Fuerzas Armadas
Luciano Anzelini
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