IIRSA: mucho de pasado desarrollista y poco de futuro sustentable

IIRSA: mucho de pasado desarrollista y poco de futuro sustentable

Por Antonio De Lisio


 
Geógrafo. Msc Ciencias del Ambiente por París VII. Doctor en Arquitectura Mención Acondicionamiento Ambiental por la FAU-UCV. Profesor Titular FAU-UBA. Investigador CENDES. Ex Director CENAMB. Ex Secretario Ejecutivo UNAMAZ


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La Iniciativa es un sistema que busca mejorar la conectividad del ‚Äúcoraz√≥n‚ÄĚ de la Am√©rica del Sur con el objetivo de mantener el modelo primario exportador de los pa√≠ses de la regi√≥n. El problema no s√≥lo es la presi√≥n sobre la naturaleza sino tambi√©n la exclusi√≥n que estos megaproyectos generan en las poblaciones locales. Con este modelo, sigue quedando pendiente la implementaci√≥n de pol√≠ticas de desarrollo propias que se ocupen de una integraci√≥n hacia adentro.

El art√≠culo hace parte la investigaci√≥n La IIRSA o la Integraci√≥n F√≠sica Suramericana como dilema eco-sociopol√≠tico, que el autor desarroll√≥ como becario CLACSO-ASDI durante el a√Īo 2013.

La Iniciativa para la Integraci√≥n de la Infraestructura Regional Suramericana (IIRSA) aparece oficialmente en las declaraciones de la Uni√≥n de Naciones del Sur (Unasur) como uno de los resultados de la Primera Reuni√≥n de Presidentes Suramericanos realizada en la ciudad de Brasilia en el a√Īo 2000, convocada por el presidente Fernando Henrique Cardoso y cont√≥ con la participaci√≥n de sus hom√≥logos de Argentina, Bolivia, Chile, Colombia, Ecuador, Guyana, Paraguay, Per√ļ, Suriname, Uruguay y Venezuela. La IIRSA en la pr√°ctica es un conjunto de proyectos dirigidos a la construcci√≥n de la infraestructura f√≠sica, especialmente de represas hidroel√©ctricas como las planificadas en el r√≠o Madeira, y de v√≠as de transporte terrestre y fluvial, como la Transamaz√≥nica Sur, la hidrov√≠a Paraguay-Paran√°, que destacan en una cartera de 31 proyectos estructurantes y 87 proyectos individuales.

Sobre todo en el campo del transporte, la idea de la IIRSA no es nueva, ya que en el distante a√Īo 1967, el Hudson Institute public√≥ ‚ÄúThe Long-Range Potential of Latin America: A Year 2000 Ideology‚ÄĚ, documento en el que su autor, J. Karlik, propon√≠a el desarrollo de un sistema integrado de transporte para mejorar la conectividad del ‚Äúcoraz√≥n‚ÄĚ de la Am√©rica del Sur, para as√≠ garantizar la explotaci√≥n de los ingentes recursos naturales interiores de alta relevancia mundial. Esta propuesta se formul√≥ en uno de los m√°s conspicuos think tank norteamericanos, en una d√©cada en la que los gobiernos suramericanos se mostraban decididos a aumentar la ocupaci√≥n del interior de los pa√≠ses: primero Kubitschek con la creaci√≥n de Brasilia, posteriormente Bela√ļnde Terry, con la Carretera Marginal de la Selva, y Paz Estenssoro con la construcci√≥n de la vialidad entre el altiplano boliviano y Santa Cruz. Tambi√©n fue el decenio de las reformas agrarias en Colombia y Venezuela, procesos en los que se privilegiaron los sistemas de riego y el otorgamiento de fondos, especialmente para intensificar la colonizaci√≥n de Los Llanos de la cuenca del r√≠o Orinoco. Luego, dos d√©cadas despu√©s, se formula la estrategia nacional brasile√Īa de ‚ÄúEixos Nacionais de Integra√ß√Ęo e Desenvolvimento‚ÄĚ (ENID), asumida como prioridad de la Constituci√≥n brasile√Īa de 1988.

Todas estas acciones estuvieron dirigidas a mantener el modelo primario exportador de los pa√≠ses suramericanos, que los gobiernos de hoy parece intentan mantener con la IIRSA. Se sigue anclado en los planteamientos que resaltan la riqueza natural del interior suramericano, contenedor privilegiado, tanto por cuant√≠a como por calidad, de cuatro recursos naturales: hidrocarburos, minerales, biodiversidad y agua, que tanto antes como ahora resultan fundamentales para el comercio mundial. La Iniciativa en el fondo mantiene la idea de territorios-contenedores, de cornucopias de la abundancia, mostr√°ndonos que no hemos superado el s√≠ndrome territorial de El Dorado, el mito fundacional colonial que ha venido acompa√Ī√°ndonos como una especie de desconcierto sobre la riqueza, el crecimiento, el progreso, el desarrollo, todos esquivos desde hace m√°s de 500 a√Īos.

La insostenibilidad de IIRSA

En la actualidad, de acuerdo al Consejo Suramericano de Infraestructura y Planeamiento (COSIPLAN), la IIRSA se estructura en los siguientes Ejes de Integraci√≥n y Desarrollo (EIDs): Andino, Andino del Sur, Capricornio, Hidrov√≠a Paraguay-Paran√°, Amazonas, Interoce√°nico Central, Mercosur-Chile, Per√ļ-Brasil-Bolivia, Del Sur y Escudo Guayan√©s. En estos se pretenden implantar los proyectos de infraestructura (Figura 1), que a nuestro juicio han sido concebidos con falencias ambientales, sociales y territoriales que limitan las posibilidades para propiciar el desarrollo duradero.

La Iniciativa ha sido concebida atendiendo los valores de mercado, dirigidos especialmente a potenciar el intercambio de bienes y productos de Suram√©rica con los pa√≠ses asi√°ticos de la Cuenca del Pac√≠fico, debi√©ndose resaltar que un factor clave es facilitar el comercio entre Brasil, pa√≠s atl√°ntico y la principal econom√≠a del continente y la sexta a nivel mundial, con China, la segunda econom√≠a mundial y la de mayor crecimiento sostenido en los √ļltimos diez a√Īos. La acometida IIRSA est√° dirigida a lograr un comercio m√°s fluido, precios m√°s bajos, econom√≠as de escala, concentraciones empresariales (clusters), reducci√≥n de costos, entre otras. Durante los quince a√Īos transcurridos desde el consenso sobre la Iniciativa se han seguido las orientaciones formuladas por los multilaterales Banco Interamericano de Desarrollo (BID), Banco de Desarrollo de Am√©rica Latina (CAF) y el Fondo Financiero para el Desarrollo de los Pa√≠ses de la Cuenca del Plata (FONPLATA), que conformaban la Secretar√≠a T√©cnica original de la misma. En el COSIPLAN de la Unasur, creado en el a√Īo 2009 y que en la actualidad maneja los proyectos IIRSA, no se ha hecho esfuerzo alguno de reorientaci√≥n.

Figura N¬ļ 1. Mapa Proyectos IIRSA 2012-2022

Fuente: UNASUR/COSIPLAN 2011

Tal como cuestiona Margarita Florez: ‚ÄúHay una pr√©dica gubernamental de la conveniencia de la IIRSA desde el punto de vista econ√≥mico. Pero nadie ha preguntado sobre la conveniencia ambiental y social de estos proyectos, a pesar del discurso y de la preocupaci√≥n oficial sobre el cambio clim√°tico‚ÄĚ.

En COSIPLAN/Unasur se maneja el supuesto de que la infraestructura, predominantemente de transporte y energ√©tica, se constituye en un factor clave para la integraci√≥n pol√≠tica y desarrollo suramericano. Los proyectos estar√≠an dirigidos a superar las llamadas ‚Äúbarreras f√≠sicas‚ÄĚ (un eufemismo que evita hablar de las interrupciones para el flujo de las mercanc√≠as), que dificultan el acercamiento de mercados y la apertura de nuevas oportunidades comerciales. As√≠, formalmente planteada, luce como una propuesta reduccionista, exclusivamente ingenieril, ya que obvia el hecho de que la infraestructura, para su participaci√≥n en el crecimiento econ√≥mico, ‚Äúdepende de la estructura jer√°rquica de las regiones, su composici√≥n industrial, los niveles de poblaci√≥n, la movilidad del capital y el trabajo, entre muchos otros factores‚ÄĚ. Entonces, si s√≥lo se invirtiera en transporte y energ√≠a, dejando los restantes aspectos de lado, resulta imposible lograr meta alguna del desarrollo. Los territorios muestran facilidades de infraestructura porque son pr√≥speros, y no al rev√©s como dicen en COSIPLAN, que tendr√°n prosperidad debido a la infraestructura. De concretarse el conjunto de proyectos IIRSA, el subdesarrollo suramericano se convertir√≠a en la mejor expresi√≥n de la llamada ‚Äúmaldici√≥n de los recursos naturales‚ÄĚ sobre la que han advertido diversos economistas, y que enmarca una relaci√≥n sociedad-naturaleza m√°s cercana al neo-extractivismo desarrollista y a la reprimarizaci√≥n de la econom√≠a que a los principios del desarrollo alternativo regional.

En este marco de reflexión, a continuación se discuten algunas de las limitaciones más destacadas de IIRSA para propiciar el futuro sostenible en el continente.

Los impactos ambientales

La cartera de proyectos que se manejan en la Iniciativa están presionando en las unidades eco-geográficas de relevancia regional: Chaco, Los Andes, Amazonía, Pampas, Mata Atlántica, cruzadas por los grandes ríos suramericanos y contenedoras de la relevante biodiversidad continental de relevancia mundial (ver Figura 2). Entre los impactos ambientales identificados de la IIRSA aparece la deforestación propiciada especialmente por la construcción y ampliación de la vialidad.

Figura N¬ļ 2. Las principales unidades eco-geogr√°ficas suramericanas

Fuente: elaboración propia

En el cuadro a continuación se muestra a nivel de corredores viales IIRSA la incidencia de la intervención en la cubierta vegetal:

Cuadro N¬ļ 1. Coberturas naturales y deforestaci√≥n en Corredores de Transporte Vial IIRSA

* Deforestación en %.
Fuente: Conservación Internacional Fundación Amigos del Museo Noel Kempff: (2007)

De acuerdo con los datos presentados, los corredores IIRSA se desarrollan en su gran mayor√≠a en √°reas con predominancia de formaciones boscosas. El √ļnico corredor en el que no se alcanza por lo menos el 50% de cobertura arb√≥rea es el Arco Norte Boa Vista-Georgetown, pero debi√©ndose advertir que el √°rea muestra la mayor cantidad relativa de cobertura por cuerpos y cursos de agua, el otro componente del medio natural particularmente sensible a los impactos IIRSA. Sin embargo el problema no s√≥lo es la presi√≥n sobre la naturaleza, preocupa la exclusi√≥n que estos megaproyectos generan en las poblaciones locales, asunto que abordamos seguidamente.

Las desigualdades sociales fronterizas. La pobreza, freno de integración

Los proyectos IIRSA se extienden entre pa√≠ses lim√≠trofes que muestran fuertes asimetr√≠as sociales. Estas desigualdades impiden beneficios similares a ambos lados de la frontera de las mejoras de la infraestructura. Estas, contrariamente, pueden convertirse en un factor de conflicto que atenta contra cualquier intenci√≥n de integraci√≥n. Este es un aspecto que en COSIPLAN no se ha tomado debidamente en consideraci√≥n, ya que los EDIs cruzan realidades nacionales y subnacionales con resaltantes diferencias en t√©rminos de pobreza, como se puede apreciar en la figura correspondiente (Figura N¬ļ 3).

Los valores muestran que existen diferencias notables entre las entidades subnacionales de los países que comparten proyectos, debiéndose tener particularmente en cuenta las diferencias transfronterizas entre:
Sur de Brasil - Norte de Uruguay.
Suroeste Brasil - Este Paraguay y Bolivia.
Norte y Noroeste de Brasil y Sur y Sureste países andinos.
Norte Argentina - Oeste Paraguay y Bolivia.

Figura N¬ļ 3 Niveles de Pobreza en Suram√©rica

Fuente: Ra√ļl Schuschny y Guillermo Gallopin 2004. La distribuci√≥n espacial de la pobreza en relaci√≥n a los sistemas ambientales en Am√©rica Latina. Serie Medio ambiente y desarrollo N¬į 87, CEPAL, Santiago de Chile

El sesgo y la desarticulación regional

Como elemento clave para la comprensi√≥n de los desequilibrios fronterizos, se debe resaltar que Brasil intenta imprimirle un gran impulso a la IIRSA como parte de la pol√≠tica territorial nacional dirigida a consolidar al pa√≠s como global player. En los restantes pa√≠ses, en unos m√°s que otros, no se logra esta visi√≥n territorialmente articuladora compleja y multidimensional. La Iniciativa avanza como proyecto continental especialmente en los sectores fronterizos donde la econom√≠a y la poblaci√≥n brasile√Īas tienen mayor presencia. As√≠, mientras la frontera sur con Uruguay, Argentina y en menor proporci√≥n con Paraguay est√° altamente ocupada, la que comparte con los pa√≠ses andinos, a excepci√≥n de Per√ļ, est√° poco poblada, y en el caso del Escudo de las Guayanas est√° pr√°cticamente despoblada. Esta contrastada situaci√≥n de la frontera interior brasile√Īa, de m√°s 17.000 kil√≥metros y que envuelve a m√°s de medio millar de municipios econ√≥mica y demogr√°ficamente dis√≠miles de ese pa√≠s, ayuda a explicar por qu√© Unasur/COSIPLAN promueve la densificaci√≥n y hasta superposici√≥n de los EDIs-IIRSA hacia el sur, dejando al norte guayan√©s y andino-caribe√Īo en situaci√≥n de marginalidad (Figura 4). De los 31 proyectos estructurantes de IIRSA s√≥lo 5, equivalentes al 16%, se localizan al norte del r√≠o Amazonas.

En la b√ļsqueda de mayores facilidades para que los productos brasile√Īos lleguen a los mercados asi√°ticos, en la IIRSA se privilegia la interconexi√≥n interoce√°nica de la costa atl√°ntica y la costa pac√≠fico suramericanas, propiciando la ruptura de la unidad eco-geogr√°fica andina al poner a gravitar a los sectores cordilleranos de Per√ļ y Ecuador en los Ejes Amaz√≥nico, Interoce√°nico y Capricornio, mientras los Andes septentrionales colombo-venezolanos quedan pr√°cticamente en situaci√≥n marginal. Bolivia, por su parte, pareciera convertirse m√°s en un cruce de ejes, de paso entre los oc√©anos y menos en una unidad nacional subdividida en entidades subnacionales con identidades m√ļltiples pero siempre propias, siendo quiz√° las m√°s emblem√°ticas precisamente las andinas, especialmente las que se extienden sobre el Altiplano Boliviano o Meseta del Titicaca, la expresi√≥n m√°s acabada de la geograf√≠a cultural boliviana. Chile, en esta nueva geopol√≠tica econ√≥mica, parece perder cualquier raigambre geo-cultural andino cordillerana y al priorizar para las regiones andinas chilenas la conexi√≥n con el Eje Mercosur-Chile. Los Andes se convierten entonces desde la perspectiva Unasur/COSIPLAN en un conjunto de retazos, sin que exista claridad en c√≥mo recomponer un rompecabezas con cada vez m√°s piezas superpuestas como el excluyente EDI Brasil-Per√ļ.

En este mismo sentido, no hay que dejar de mencionar la desconexión que propicia la IIRSA del Escudo Guayanés, creando un Eje aparte para el noreste de Brasil, el sureste de Venezuela, Guyana y Suriname, a pesar de que eco-socialmente, en función de la identidad cultural de los pueblos originarios y de los problemas de deforestación y extractivismo maderero que acosan estas tierras, se vinculan a la región amazónica suramericana.

Conclusión

La nueva territorialidad productiva comercial exportadora que intenta IIRSA con las mejoras de vialidad, navegaci√≥n y el aumento del suministro el√©ctrico, promueve la integraci√≥n hacia afuera, de los pa√≠ses suramericanos con el mercado internacional, m√°s que la integraci√≥n hacia adentro. La Iniciativa se est√° convirtiendo en un instrumento de enajenaci√≥n eco-socio-territorial para las localidades que pierden el poder de decisi√≥n sobre el aprovechamiento de sus bases ecol√≥gicas de sustento. Esta p√©rdida de poder de decisi√≥n a nivel local genera los ‚Äúvac√≠os‚ÄĚ del desarrollo en el continente, y para llenarlos no son suficiente nuevas infraestructuras que cruzan localidades reducidas a simples sitios de paso de las carreteras e hidrov√≠as implementadas fundamentalmente para el transporte de commodities dirigidos el mercado internacional. La Iniciativa desdibuja las unidades eco-geogr√°ficas de un continente que es a la vez Andino, Amaz√≥nico, Guayan√©s, Platense, Chaquense. No se ha querido entender que un programa de desarrollo de infraestructura podr√≠a apalancar el porvenir suramericano s√≥lo en la medida en que las mejoras en la comunicaci√≥n y el suministro energ√©tico se acrisolen en esta amalgamada pero √ļnica matriz geogr√°fica, ecol√≥gica y social.

Figura N¬ļ 4. El sesgo territorial de la IIRSA

Fuente: ‚ÄĚ target="_blank">https://www.google.co.ve/IIRSA

Esta diversidad a√ļn espera por las acciones de articulaci√≥n regional necesarias para alcanzar el hasta ahora esquivo devenir sustentable del continente. Hoy con la IIRSA las opciones para el desarrollo alternativo se encuentran mediatizadas por gobiernos aferrados a la ‚Äúeconom√≠a‚ÄĚ marr√≥n del insostenible consenso de los commodities. El cambio pol√≠tico que signific√≥ el arribo al poder de presidentes de pensamiento progresista en los √ļltimos 15 a√Īos, lastimosamente, no ha resultado en la generaci√≥n de las propuestas de desarrollo ecol√≥gicamente viables, socialmente incluyentes, econ√≥micamente duraderas y territorialmente integradoras para un continente que es tan Atl√°ntico y Pac√≠fico como Caribe y Patag√≥nico. Todav√≠a esperamos la implementaci√≥n de pol√≠ticas de desarrollo propio. La IIRSA tal como est√° concebida dista mucho de ser una oportunidad para el esperado futuro sustentable de un continente que a√ļn mantiene como reto para el porvenir, generar las opciones regionales que permitan superar el dilema entre la gran la riqueza natural y la grave pobreza social de la mayor√≠a de nuestras localidades.

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