Hacia una infraestructura sustentable

Hacia una infraestructura sustentable

Por Marcelo Somenson

En nuestro país los criterios de protección ambiental dirigidos a los proyectos de infraestructura han sido incorporados formalmente hace ya varios años. Sin embargo, la realización de estudios ambientales en programas, planes y políticas es aún incipiente, volviéndose necesario democratizar y transparentar más los espacios de toma de decisiones respecto de los grandes proyectos de infraestructura para que estos incorporen criterios de sustentabilidad.
 
Ecólogo graduado de la UNLP. Especialista en evaluación ambiental de proyectos de infraestructura. Especialista ambiental (externo) de la Dirección Nacional de Vialidad


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En el presente artículo analizaremos brevemente algunos de los recorridos y desarrollos conceptuales seguidos en los últimos años desde instancias gubernamentales cuyo propósito fue el de incorporar la dimensión ambiental al diseño de proyectos de infraestructura. El trayecto recorrido es largo y diverso, pero aún quedan horizontes por alcanzar.

Infraestructura y ambiente

La construcción de grandes obras de infraestructura, tales como vías de comunicación (autopistas, ferrocarriles, puertos, etc.), obras de generación o transmisión de energía (tendidos eléctricos, centrales eléctricas), redes de servicios públicos (redes sanitarios, gas, transporte público), generan profundas transformaciones sobre el territorio, estructurando tanto el uso y ocupación del suelo como los flujos de materias, energía, información y personas.
Estas transformaciones se traducen en significativos, extendidos y persistentes impactos ambientales y sociales, muchos de ellos de signo negativo o no deseables, que necesitan ser identificados y controlados de manera oportuna y efectiva.

Impactos tales como la pérdida del suelo fértil, la pérdida de vegetación nativa, la contaminación del suelo, agua o aire o el riesgo de desastres naturales pueden derivarse de proyectos de infraestructura que no atendieron adecuadamente las consideraciones ambientales.

Estudios de impacto ambiental de los proyectos de infraestructura

A partir de la década de los ’80 y especialmente de los ’90, los preceptos de protección ambiental fueron incorporados a los proyectos de infraestructura a través de la exigencia de someterlos a un proceso legal y administrativo de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA), consistente en la realización de un estudio de los efectos sociales y ambientales del proyecto, para poder incorporar de manera oportuna las medidas de prevención, compensación y/o control ambiental que correspondan.

Los organismos de crédito internacional tales como el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) ejercieron un rol importante en la incorporación de la EIA en los proyectos de infraestructura en toda nuestra región.

Así es que se redactaron manuales sectoriales para la evaluación y manejo ambiental de obras de infraestructura, tales como el manual ambiental para centrales hidroeléctricas editado por la Secretaría de Energía o el manual ambiental “MEGA” de la Dirección Nacional de Vialidad, que ya va por su segunda edición.
Este avance permitió mejorar el control de los impactos directos que generan este tipo de obras sobre su entorno inmediato, especialmente sobre el medio natural, tanto durante la etapa constructiva de las obras como durante las etapas de operación y mantenimiento.

Las Evaluaciones Ambientales Estratégicas

Sin embargo, las grandes obras de infraestructura generan efectos e impactos ambientales y sociales que se manifiestan en un área mucho más amplia que su área inmediata u operativa, provocando efectos (positivos o negativos) sobre aspectos sociales, culturales, poblacionales, económicos y/o naturales.

A pesar de ello, las medidas de mitigación ambiental que son incorporadas a los proyectos de infraestructura, se concentran y restringen a controlar aquellos impactos generados por dichos proyectos en forma directa y sobre su área de implantación inmediata. Por ello normalmente no son atendidos los impactos de tipo indirecto, ni acumulativo o que se extiendan más allá del área inmediata a la obra.
Por otra parte, proyectos de diferentes tipo de infraestructuras (de transporte, de energía, hidráulicas, urbanas, de comunicaciones, etc.) se relacionan entre sí, de formas tales que pueden variar entre proyectos mutuamente complementarios hasta incompatibles entre sí.

Por todo esto comenzó a ser evidente que resultaba necesario desplazar el análisis ambiental desde la escala de proyectos al de programas, planes y políticas, de forma de incorporar los criterios ambientales en la toma de decisiones en instancias más tempranas, donde todavía son posibles las evaluaciones de alternativas conceptualmente diferentes y se pueden ver las interacciones de los diferentes proyectos entre sí.

Así nace el concepto de Evaluación Ambiental Estratégica (EAE), entendido como aquel dirigido a la evaluación de programas, planes y políticas (PPP), a través de la aprobación en el año 2001 de una directiva por el Parlamento Europeo.

En nuestra región y en nuestro país, en forma reciente y desde el sector público, se han comenzado a realizar Evaluaciones Ambientales Estratégicas de planes de infraestructura y de planes de desarrollo.

Un ejemplo de ello es la metodología desarrollada por la Corporación Andina de Fomento (CAF, una entidad de financiamiento multilateral) para la evaluación ambiental y social con enfoque estratégico, que fuera aplicada sobre el plan de infraestructura IIRSA (Iniciativa para la Integración de las Infraestructuras Sudamericanas), consistente en grupos de obras de infraestructura a escala Sudamérica, en el cual se articulan obras viales, ferroviarias, portuarias, aeronáuticas, energéticas y de desarrollo productivo que cruzan el continente de lado a lado.

A nivel local, la realización de Evaluaciones Ambientales Estratégicas (EAE) es aún incipiente, si bien existen algunos ejemplos tales como la realizada por la Subsecretaría de Planificación de la Inversión Pública dependiente del Ministerio de Infraestructura de la Nación del Programa de la Macrorregión Pehuenche, el cual abarca obras en cinco provincias, o la realizada por la provincia de Buenos Aires del Plan de Saneamiento o por la provincia de Santa Fe del Plan de Infraestructura Vial o las encomendadas por el Ministerio de Turismo de la Nación para proyectos de corredores turísticos en Tierra del Fuego o San Juan o la organizada por la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nación, para el Plan Integral Estratégico para la Conservación y Aprovechamiento Sostenible del Delta del Paraná (PIECAS).

Un aspecto relevante y central que necesita señalarse, visto desde la planificación del desarrollo sustentable, es el hecho de que los conflictos, riesgos y/o límites sociales y ambientales al estilo de desarrollo actual no podrán resolverse realizando evaluaciones ni actuaciones a nivel de proyectos, debiendo ascenderse a niveles de políticas, planes y programas.
A partir de la construcción de una nueva ruta en una zona poco desarrollada, se torna comercialmente rentable la producción de cierto cultivo (por ej. soja), generando el reemplazo de las comunidades naturales (bosque chaqueño) por grandes extensiones de cultivos monoespecíficos, con gran pérdida de biodiversidad, desplazamiento de las comunidades rurales tradicionales hacia los centros urbanos, con pérdida de su calidad de vida, desarticulación social y pérdida de patrimonio cultural de dichas poblaciones.
Estos impactos indirectos y acumulativos asociados al Proyecto no serán atendidos por él ni por el correspondiente estudio de impacto ambiental.

Sustentabilidad Ambiental de la Infraestructura

Los métodos de evaluación ambiental de proyectos continuaron evolucionando, de forma tal que ya es posible realizar la evaluación ambiental de cualquier actividad, incluyendo empresas, personas o proyectos, a partir de la elaboración de índices complejos, que resumen en forma sintética la totalidad de las consecuencias ambientales generadas.

Así, nacieron conceptos como la “Huella de Carbono”, que estima la cantidad de dióxido de carbono (en peso) que en teoría genera cualquier proyecto o actividad. O la “Huella Hídrica”, como aquel volumen de agua necesario para abastecer una tarea y diluir todos sus efluentes. O la “Huella Ecológica”, entendida como la superficie necesaria para sustentar cierta actividad (calculada ya por algunos países como parte de sus reportes anuales). Estos conceptos también pueden emplearse para evaluar la sustentabilidad de los proyectos y programas en infraestructura, por ejemplo al analizar entre alternativas de medios de transporte con diferente huella de carbono.

A nivel internacional se ha continuado con el desarrollo de métodos y procedimientos para garantizar que los proyectos de infraestructura tengan incorporados criterios de sustentabilidad, partiendo desde la definición explícita de criterios de sustentabilidad ambiental para cada sector, hasta la organización de sistemas de valoración y certificación de la sustentabilidad.

Entre los primeros sistemas de certificación de calidad de la gestión ambiental se pueden mencionar a las Normas ISO, como la ISO 14.000, dirigida a organizaciones.

También fueron definidos a nivel internacional y en nuestro país criterios de sustentabilidad para planes, programas o proyectos de desarrollo turístico, incluyendo indicadores de nivel de desempeño ambiental o indicadores de sustentabilidad, que deben ser controlados en forma periódica, que atienden tanto los aspectos económicos de la actividad, como los sociales, los ambientales, culturales, de calidad de gestión y de seguridad. Tanto es así que existen desde hace algunos años sistemas de certificación de la sustentabilidad de actividades turísticas, bajo estándares reconocidos y explícitos, tales como el que posee la ciudad de Buenos Aires o la provincia de Buenos Aires.

Otro sector en el cual han sido definidos criterios de sustentabilidad y sistemas para la valoración y certificación de sustentabilidad es el urbanístico y arquitectónico, a través de estándares dirigidos a proyectos de edificios y a planes de desarrollo urbano. El sistema de certificación se denomina LEED (Líderes en Diseño Ambiental y de Energía), siendo en la actualidad lentamente incorporado por el mercado local.

Asimismo, existen evaluaciones de la sustentabilidad destinadas a las ciudades, tales como el Programa Municipios Sustentables, promovido por la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nación, el cual posee un sistema de evaluación y puntuación de la sustentabilidad, atendiendo un conjunto de criterios que hacen a la calidad de la gestión municipal, del manejo ambiental y territorial y a la calidad democrática e institucional local.

Por su parte, a nivel internacional también han sido definidos criterios de sustentabilidad para el transporte, que atienden cuestiones tales como la accesibilidad de públicos diferenciales, el ordenamiento territorial en relación al transporte, la eficiencia energética, la generación de residuos, la generación de gases de efecto invernadero, la seguridad vial, entre otros.

Por ejemplo, la Agencia Federal de Carreteras de Estados Unidos ha diseñado y viene aplicando un sistema de autoevaluación de la sustentabilidad de proyectos tales como autopistas. A través de un programa llamado INVEST, define a las carreteras sustentables como parte integral del desarrollo sustentable, es decir, una carretera sustentable debe satisfacer los requisitos funcionales del ciclo de vida del desarrollo social y el crecimiento económico, mejorando el entorno natural y reduciendo el consumo de recursos naturales.

Estudio de caso: Evaluación Ambiental Estratégica del Plan Integral de Desarrollo Urbano: Paseo de la Ribera

La Municipalidad de Zárate (100.000 hab.), provincia de Buenos Aires, ubicada sobre la barranca del río Paraná, ha formulado un Plan Integral para el Desarrollo Urbano de su frente ribereño a lo largo de unos 5 kilómetros, reconvirtiendo históricas y abandonadas áreas industriales y portuarias, en zonas residenciales, comerciales y paseos públicos, plan llamado “Paseo de la Ribera”.

Se trata de un emprendimiento mixto, bajo una forma de asociación público-privada, donde se aprovecha la plusvalía que se generará con la reconversión urbana para su inversión en obras de infraestructura y en equipamiento, como un “derrame” de los beneficios que se generarán sobre la calidad de vida y sobre el espacio público local.

Dado lo complejo y sensible del área donde se localiza el Plan Urbano, especialmente luego de episodios de inundaciones urbanas en la región y con presencia de humedales, la municipalidad decidió contratar una evaluación ambiental realizada en forma independiente.

El estudio ambiental fue encomendado a la consultora Ubajay SA, quedando la coordinación del estudio bajo la dirección de quien escribe.

En la provincia de Buenos Aires los planes de desarrollo urbano no tienen obligación legal de someterse al procedimiento de Evaluación de Impacto Ambiental, ya que la normativa vigente establece dicha exigencia únicamente para proyectos de obras, no para programas ni planes. En este marco, la consultora propuso realizar una Evaluación Ambiental Estratégica del Plan Urbano, cuyos objetivos centrales fueron los siguientes:

* Identificar los aspectos ambientales y sociales “significativos” que deberían ser atendidos por el plan y verificar su grado de incorporación.
* Verificar la consideración de los riesgos ambientales actuales y futuros.
* Identificar los programas y proyectos de obras complementarios al plan, de manera de apuntar a su sustentabilidad.
* Establecer términos de referencia para los proyectos particulares de arquitectura que se vayan a ir formulando en el área planificada.
* Recomendar criterios de participación ciudadana para el plan, así como estrategias de compensación social por efectos indeseados del desarrollo urbano, tales como la “gentrificación” (término vinculado al reemplazo de una población por otra, a partir de cambios en el valor del suelo y propiedades y de las actividades comerciales, con desintegración social y pérdida de valores culturales y simbólicos de la población preexistente).

Para la realización del estudio se convocó un grupo de profesionales con experiencia en las áreas críticas a evaluar: aspectos urbanísticos y de uso y ocupación del suelo (Arq. Urbanista D. Perret), aspectos de ecología de humedales (Dr. H. Sívori del Centro de Investigación en Ecología de Humedales de la UBA), aspectos sociales en proyectos de infraestructura y posibles relocalizaciones (Sociólogo S. Cesillini), evaluación de impactos ambientales de obras civiles (Lic. Biol. P. Lago) y coordinación de estudios ambientales de proyectos de infraestructura (Lic. Ecol. M. Somenson).

Criterios de diseño urbano sustentable

Para el análisis y valoración ambiental del Plan de Desarrollo Urbano se consideraron los criterios de diseño sustentable o de ciudades sustentables o smart cities definidos a nivel internacional. En este caso, los criterios de diseño urbano sustentable adoptados fueron los establecidos por el sistema LEED.

Entre los criterios de diseño urbano sustentable se destacan los siguientes:
* Espacios verdes y calidad del espacio de uso público.
* Eficiencia energética.
* Uso de materiales reciclables, reutilizables, de bajo impacto.
* Ahorro del agua y tratamiento de efluentes.
* Transporte público, accesibilidad, intermodalidad, conectividad, “caminabilidad”.
* Gestión de residuos sólidos urbanos.
* Criterios de economía urbana de los servicios públicos, densificación y diversificación de usos.
* Protección del patrimonio cultural.
* Cumplimiento de las normas de ordenamiento del uso del suelo.
* Mecanismos de participación pública.
* Gestión de riesgos naturales.
* Protección y puesta en valor del patrimonio natural urbano.
* Acceso público a la información, mecanismos de participación pública, calidad de gobernanza.

Aspectos ambientales y sociales significativos

A partir de la evaluación del Plan de Desarrollo Urbano bajo los criterios de sustentabilidad arriba resumidos, así como del estudio de las condiciones actuales del área y de entrevistas con referentes clave locales, se formularon una serie de “aspectos ambientales y sociales significativos”, que deberían ser atendidos por el plan. De esta forma, la Evaluación Ambiental Estratégica resultó en una especie de Evaluación de Sustentabilidad Ambiental del Plan Urbano, identificando aquellos aspectos del mismo que ameritaban una mejora o recomendación.

Estos aspectos socioambientales incluyen componentes particularmente valiosos, vulnerables y/o conflictivos existentes actualmente en el sector planificado y/o que se podrían generar durante su concreción a futuro.

Se listan a continuación los aspectos ambientales y sociales significativos mencionados y las recomendaciones resultantes de su evaluación ambiental.

Conclusiones

En nuestro país los criterios de protección ambiental dirigidos a los proyectos de infraestructura han sido incorporados formalmente hace ya varios años, especialmente a través de la obligación de realizar Estudios de Impacto Ambiental para los proyectos y Planes de Manejo Ambiental para la obras, sean de transporte, eléctricas, hidrocarburíferas, hídricas, redes sanitarias, entre otras.

Sin embargo, la realización de estudios ambientales en espacios de decisión más tempranos, como son programas, planes y políticas, es aún incipiente, siendo deseable que en un futuro cercano su realización resulte formalmente exigible.

Para la adecuada realización de estos estudios estratégicos resultará necesario contar con sistemas de información ambiental actualizados y de acceso público, incluyendo informes periódicos de sustentabilidad o de desempeño ambiental del sector público.

Asimismo, si bien se han producido grandes avances en los últimos años, aún necesitan democratizarse y transparentarse más los espacios de toma de decisiones respecto de los grandes proyectos de infraestructura, como uno los principios de la sustentabilidad.

Respecto de la definición de criterios explícitos de sustentabilidad ambiental para los diferentes tipos de infraestructura, así como de la organización de sistemas de verificación y certificación de planes, programas o proyectos de infraestructura sustentables, el camino por recorrer es más largo. No obstante, se observan alentadores avances en algunos sectores, tales como turismo, eficiencia energética o diseño de obras de arquitectura.

Finalmente, en relación a la planificación del desarrollo sustentable, resulta conveniente incorporar los principios de la sustentabilidad desde la misma definición de las políticas en infraestructura, las cuales a su vez deben estar articuladas con las políticas de ordenamiento territorial, de desarrollo económico y de desarrollo humano. Esto es así más allá de los beneficios de incorporar los aspectos ambientales a nivel de proyectos y/o durante la ejecución de las obras.

A su vez, la incorporación de procedimientos o sistemas para el control de calidad de la gestión y de indicadores de desempeño ambiental (como los arriba comentados), al interior de los espacios de planificación y proyectación de infraestructura, seguramente incidirán positivamente sobre la calidad de los procesos de planificación, ejecución y control, lo que representará una mejora en la obtención de los objetivos y beneficios de las inversiones realizadas (retornos) y en una reducción de los riesgos y los costos e impactos ambientales evitables.

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