Hacia más y mejor uso de las tecnologías de información para fortalecer la gestión pública

Hacia más y mejor uso de las tecnologías de información para fortalecer la gestión pública

Por Diego Pando

El gobierno electrónico en la Argentina debe avanzar hacia la interacción de los distintos organismos públicos. Esto mejorará la producción e intercambio de información para la toma de decisiones, disminuirá las cargas administrativas de los ciudadanos y reducirá los tiempos para procesar y entregar servicios.
 
Director del Programa de Gobierno Electrónico de la Universidad de San Andrés


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La gestión pública no escapa a la tendencia general marcada por las profundas transformaciones que produce y puede producir la utilización intensiva de tecnologías de información (TI) para que las organizaciones fortalezcan sus capacidades para alcanzar con mayor eficacia y eficiencia sus objetivos. Dicha utilización, denominada genéricamente como gobierno electrónico, se ha convertido en un componente clave de todo proceso de modernización estatal, en la medida en que mejora la calidad de la información para la toma de decisiones, agiliza los tiempos para procesar y entregar bienes y servicios, disminuye las cargas administrativas para ciudadanos, reduce costos de transacción, facilita la rendición de cuentas e incentiva la transparencia.

En este sentido, el presente documento se propone identificar fortalezas y debilidades del gobierno electrónico en la Argentina, así como sus principales desafíos y restricciones. Asimismo, sobre el final se esbozan una serie de reflexiones para una mayor y mejor utilización de TI para fortalecer la gestión pública.

Breve diagnóstico sobre el gobierno electrónico en la Argentina

El gobierno electrónico en la Argentina se ha construido fundamentalmente a partir de la iniciativa individual de los distintos organismos públicos, con ritmos de crecimiento y desarrollo desiguales. En este sentido, es importante diferenciar experiencias y descubrir matices para no caer en miradas simplistas, las cuales conducen a definiciones totalizadoras que ponen el análisis del proceso en una “bolsa común”. Lejos de los brillos de los extremos (blanco o negro), la realidad se presenta en distintas tonalidades de grises (más claros o más oscuros pero grises al fin). Seguramente estos grises no tengan los brillos de los extremos ni conduzcan a definiciones totalizadoras pero pueden abrir paso para una mejor evaluación del proceso en cuestión.

Así, el panorama varía desde aquellos organismos que hacen un uso poco intensivo de las TI hasta otros que hacen de estas herramientas una utilización estratégica para modernizar sus procesos de gestión. Mientras que los primeros se limitan a una mirada unidireccional, estática, con poco valor agregado y con intentos que no van más allá de avanzar hacia la despapelización de la gestión, los otros han logrado importantes avances en la producción e intercambio de información para la toma de decisiones, la disminución de cargas administrativas para los ciudadanos y la reducción de los tiempos para procesar y entregar servicios.

El hecho de que la incorporación de TI por parte de las agencias gubernamentales se haya realizado principalmente a partir de la consideración por parte de cada una de ellas de sus necesidades particulares, sin una estrategia global ni liderazgo político que brinde consistencia y coherencia sistémica al desarrollo del gobierno electrónico, ha ocasionado que el país presente una heterogénea oferta de servicios electrónicos, tanto en sus instancias públicas nacionales como subnacionales. La imagen de “mosaicos policromáticos”, en los que se destacan las áreas tributarias y financieras, constituye una buena metáfora de lo que es en la actualidad el gobierno electrónico en la Argentina.

Esta situación ha generado “islas” que se caracterizan por un manejo poco eficiente y descoordinado de la información (más allá de los recursos disponibles), con diversidad de clasificaciones y diferentes codificaciones de los datos públicos. La autonomía y la disgregación de las unidades informáticas de los organismos de la administración pública nacional se reflejan en el hecho de que cada organismo tiene libertad para definir su propia política informática, con escasos mecanismos de coordinación intersectorial, lo cual tiende a producir discrecionalidad y variedad de metodologías e infraestructura.

Además, existe una considerable heterogeneidad en las unidades informáticas de la administración pública nacional. Así, los casos van desde el Chief Information Officer (CIO) que reporta al máximo responsable político de la organización con total responsabilidad sobre la gestión de la información con plantas de 800 agentes, hasta unidades informales menores que reportan al responsable de administración con una planta de 3 personas contratadas. Esta asimetría de recursos repercute en la satisfacción de las necesidades e intereses de los usuarios externos a los que cada organismo debe servir.

Lo mencionado hasta aquí se refleja, por ejemplo, en la transferencia de software. Ante cada decisión de incorporación de software, y a pesar de disponer de los permisos legales, la mayoría de los organismos públicos reinventa e incorpora de manera autónoma diferentes soluciones para cumplir las mismas funciones, sin aprovechar lo que otros han hecho. Más allá de las razones que tienen que ver con los costos que puede llegar a tener apropiar un sistema desarrollado por otro (especialmente para los organismos más débiles), aparecen otras razones importantes vinculadas a la falta de conocimiento de los desarrollos informáticos de otros organismos y a las dificultades para quebrar el modus operandi tradicional que presiona a las organizaciones y a las políticas públicas hacia la cultura del formalismo burocrático, en la cual la lógica de trabajo basada en la departamentalización no incentiva la colaboración.

Por otro lado, existe escasa interacción entre los responsables de la gestión informática de los distintos organismos, la cual se da más por relaciones voluntarias particulares que por cuestiones institucionales. En esta situación, las decisiones estratégicas de adquisición tecnológica fueron tomadas por cada organismo sin tener en cuenta la situación o planes de los demás, aunque estos fueran conocidos. Esta lógica, además, fue potenciada por el funcionamiento independiente de las unidades ejecutoras impulsadas por los organismos internacionales de crédito.

El desafío de la interoperabilidad

Del diagnóstico presentado en el apartado anterior se desprende que el principal desafío del gobierno electrónico en la Argentina consiste en avanzar hacia lo que se denomina interoperabilidad, entendida como el desarrollo de capacidades por parte de los organismos públicos (independientemente de su nivel) para interactuar compartiendo datos e información a través del diseño e implementación de servicios electrónicos coordinados.

En la actualidad, el intercambio de datos e información es bajo, dado que los mismos suelen encontrarse distribuidos en diferentes organismos y estar disponible sólo para las tareas propias de cada uno de ellos. Asimismo, no se dispone de un ambiente estable para la interoperabilidad, con el agravante de que la mayoría de las agencias estatales desconoce el tema y por lo tanto no se desarrollan iniciativas para instalarlo, al menos, en sus agendas de trabajo.

No obstante, cabe señalar que han existido intentos por generar proyectos de desarrollo interinstitucionales basados en el esfuerzo personal de los actores involucrados. A menudo se produjeron fracasos, sin que exista memoria aprovechable entre las experiencias. Algunos organismos realizan intercambios bilaterales de información y se reconoce que existen cuestiones que es preciso abordar. Sin embargo, no hay procesos estandarizados, sino más bien enfoques ad hoc que se aplican caso por caso. Estos intercambios bilaterales entre sistemas se realizan de manera específica, normalmente sin formalización e independientes uno de otro. Las especificaciones se hacen por acuerdos de partes de bajo nivel, en los cuales la relación no está formalizada.

Otras experiencias en materia de interoperabilidad (más sofisticadas pero escasas) constituyen incipientes acciones institucionalizadas de gestión de proyectos para el desarrollo de procesos interinstitucionales. Existen métricas básicas y un razonable seguimiento de la calidad de los mismos. Se cumple con características básicas de seguridad y confiabilidad a nivel de cada una de las partes. No obstante, no hay capacitación ni comunicación formal de los procedimientos utilizados y hay un alto grado de dependencia del conocimiento de determinadas personas.

En términos generales, la experiencia demuestra que el Estado argentino tiene un largo camino por recorrer para asumir el costo de su estructura y complejidad y no transferir este costo a sus ciudadanos. Si uno se pregunta, por ejemplo, por qué habitualmente los datos son pedidos por distintos organismos públicos de forma parecida una y otra vez y deben ser informados por parte de personas físicas o jurídicas en reiteradas oportunidades, la respuesta la encuentra en este bajo nivel de interoperabilidad. Esta duplicación trae aparejada la multiplicación del trabajo y del costo correspondiente (tanto para la administración como para la sociedad) y produce una baja en la calidad de la información en su conjunto, dado que los datos generalmente terminan no siendo consistentes. Adicionalmente, esta entrega diferida de información puede ser utilizada de forma espuria por los informantes, que aprovechan la no integración pudiendo presentar discrecionalmente variantes de la información en función de sus propios intereses (tal es el caso, por ejemplo, de algunas empresas que cotizan en Bolsa y tienen la obligación de presentar sus balances ante la Administración Federal de Ingresos Públicos, el Banco Central, la Comisión Nacional de Valores, la Inspección General de Justicia, entre otros organismos).

Principales restricciones para el desarrollo del gobierno electrónico

El horizonte del gobierno electrónico no es abierto, sino restrictivo. El peor riesgo consiste en considerar a la implementación de TI en la administración pública argentina como un proceso unidireccional que puede seguirse de manera irrestricta, sin considerar los principales obstáculos a la misma. Sobre estos factores pondremos énfasis a continuación. Cabe señalar que muchas de estas restricciones se potencian, se retroalimentan, se superponen unas a otras y terminan configurando un escenario con condiciones limitantes para el desarrollo del gobierno electrónico. Y, desde ya, son restricciones que no están dadas de una vez y para siempre.

Una primera restricción fue señalada anteriormente: la mayoría de los organismos públicos de la Argentina se caracterizan por ser jerárquicos y monolíticos, así como por su lógica de trabajo basada en la división departamental y en la especialización de funciones, lo cual no contribuye al trabajo transversal. La tensión y los problemas de acción colectiva dentro del propio sector público dificultan el intercambio de experiencias y el aprendizaje. Asimismo, los organismos públicos suelen sentirse dueños de la información que producen y manejan y no tienen demasiados incentivos para compartirla, teniendo en cuenta que muchas veces el manejo de la misma constituye un factor de poder. Esta baja capacidad de interrelación ha provocado, por ejemplo, redundancia con diversidad de clasificaciones y codificaciones diferentes de los datos públicos.

Una segunda restricción, apoyada en el enorme potencial de cambio que significa la utilización de TI, consiste en asignar, ya sea por conveniencia o por error, a lo tecnológico una función casi mágica. Sin embargo, por tratarse (nada más ni nada menos) de herramientas, las TI constituyen un conjunto particular de medios y, como tales, dependen de su integración y coherencia con los objetivos que se persigan. El riesgo de pedirles a las TI lo que ellas no pueden dar consiste en generar falsas expectativas que terminen deslegitimando los beneficios reales y potenciales que conlleva su utilización en la administración pública.

La tercera restricción está dada por el hecho de querer copiar experiencias exitosas de utilización de TI, sin reconocer las propiedades de cada caso y su contexto, lo cual termina llevando al fracaso de los intentos. Al no reconocer las especificidades propias de nuestras administraciones, se tienden a proponer acciones que, aunque pueden ser pertinentes para algunos casos, se muestran desajustadas para otros, ya que se presentan débiles a la hora de identificar elementos contextuales que enmarcan y condicionan a las acciones de gobierno electrónico. No es lo mismo hacer gobierno electrónico en la Unión Europea, Estados Unidos o Australia que en la Argentina. La institucionalidad política, económica y social es diferente. Tampoco es lo mismo utilizar TI en el ámbito privado que en el público. Y tampoco es lo mismo implementar TI en un organismo clave para el Estado con destinatarios fuertes (como aquellos que se encargan de la recaudación de impuestos) que en otro con menor relevancia y destinatarios débiles. Las acciones de gobierno electrónico no se dan en el aire, sino que se enmarcan en una institucionalidad determinada, la cual determina los límites de factibilidad de dichas acciones.

La cuarta restricción es la escasez de una burocracia de profesionales informáticos estables, capacitados y bien remunerados, la cual termina debilitando la práctica del gobierno electrónico. La mayoría de los organismos públicos argentinos tienen dificultades para conseguir, formar y retener a su personal técnico, porque el mercado ofrece mejores salarios, otorga más posibilidades de desarrollo de carrera y brinda más prestigio. A diferencia de lo que sucede en el resto de las áreas de la administración pública, en las que la falta de competitividad suele darse en los niveles gerenciales y no en los niveles operativos, en el área informática la falta de competitividad salarial se presenta en ambos niveles. Por otro lado, no se dan estrategias de reconocimiento no monetario (algo que tampoco suele ocurrir en otras áreas de la administración pública).

Asimismo, excepto en algunos nichos particulares que tienen destinatarios fuertes (recaudación de impuestos, comercio exterior, finanzas públicas), la gestión del personal informático no parece orientarse en función de los objetivos estratégicos de los organismos públicos, ni parece tener los márgenes de flexibilidad que permitan la adaptación a los cambios en el entorno.

En quinto lugar, cabe señalar la tensión entre los tiempos de los plazos de compras y adquisiciones en el sector público y el dinamismo del cambio tecnológico. En función de los procedimientos burocráticos, luego de detectada y justificada la necesidad de incorporar tecnología, el proceso de compras y adquisiciones de los organismos de la administración pública nacional pasa por la evaluación del organismo rector, la publicación de pliegos, la atención de consultas, la evaluación de las ofertas y la selección. Muchas veces suelen aparecer impugnaciones (espurias o legítimas), variables comerciales de los proveedores, variaciones en los precios respecto de las previsiones y/o actualizaciones tecnológicas que afectan los tiempos previstos.

Finalizada la etapa de selección, llega el momento de la adquisición, la cual puede dilatarse por problemas presupuestarios, administrativos o políticos, agregando más demora a todo el proceso y aumentando el riesgo de la desactualización tecnológica de la compra.

En sexto lugar, la práctica de la evaluación es escasa en general y más aún en gobierno electrónico. La evaluación de las acciones públicas es importante porque produce información para orientar nuevos procesos de decisión, aprendiendo de los éxitos y de los fracasos, especialmente teniendo en cuenta que raras veces los problemas públicos tienen una solución definitiva. En este sentido, existe una brecha importante entre el consenso acerca de la importancia de la evaluación y las prácticas habituales de gestión y gobierno. Muchas veces la ausencia de evaluación de productos, resultados e impactos lleva a mayores inversiones insistiendo en esquemas erráticos de desarrollo de TI en la administración pública. En particular, la evaluación en materia de acciones de intercambio de información entre organismos públicos es más compleja que la evaluación de otras iniciativas, dado que el resultado no es producido por una sola agencia sino que se combinan esfuerzos generalmente de varios organismos con objetivos, estrategias, funciones, operaciones y públicos diferentes.

Una última restricción tiene que ver con la brecha digital. Pese al importante avance realizado en los últimos años con distintos programas (Conectar Igualdad, Argentina Conectada, Televisión Digital Terrestre), continuar reduciendo la brecha digital mediante no sólo la ampliación de la cobertura de conectividad sino también a través de planes de alfabetización digital para la población es clave dado que de nada sirven los servicios de gobierno electrónico si los destinatarios no pueden acceder a ellos.

Reflexiones finales

Para transitar este camino hacia una mayor y mejor utilización de TI desde una mirada que aporte a la integralidad sistémica, y sostener el esfuerzo inter-temporalmente, es necesario un liderazgo estratégico y un compromiso político del más alto nivel.

En este sentido, resulta clave el rol del organismo rector (Oficina Nacional de Tecnologías de Información-Subsecretaría de Tecnologías de Gestión), dependiente de la Jefatura de Gabinete de Ministros, para establecer una política de gestión de datos públicos; definir e implementar reglas de juego para la elaboración, verificación, publicación y difusión de los estándares que determinen un lenguaje común entre los organismos públicos; promover reservorios de software público para que puedan ser aprovechados por todos los organismos con el objetivo de establecer un círculo virtuoso de desarrollo y mejora continua; proveer pautas para la asignación de recursos financieros, humanos y tecnológicos para el desarrollo de servicios y de infraestructura; difundir experiencias entre los funcionarios de las áreas informáticas, y brindar capacitación y asistencia técnica, entre otras cosas. Estas iniciativas están orientadas a afianzar el desarrollo y crear una base para que todos los organismos públicos puedan avanzar en la utilización de TI pero manteniendo un determinado nivel de coherencia y consistencia con los demás.

No quisiera finalizar estas reflexiones sin una última idea (pero no menos importante).

La utilización de TI asegurando integralidad sistémica implica introducir cambios que afectan las formas de gestión, modifican las estructuras jerárquicas, replantean flujos de trabajo, rediseñan procesos, reasignan recursos humanos, transfieren partidas presupuestarias; en última instancia, cambios que alteran el equilibrio de poder existente en los organismos públicos. Iniciativas tales como la realización de trámites en línea, la presentación de declaraciones juradas y pagos de impuestos por Internet o una ventanilla única para la realización de operaciones de comercio exterior, por mencionar sólo algunos ejemplos, son cuestiones que trascienden lo tecnológico.

Por lo tanto, no debería perderse de vista que avanzar hacia una mayor y mejor utilización de TI para fortalecer el aparato estatal es un trabajo eminentemente político, en el sentido de que para la pluralidad de actores que intervienen significa tensiones, negociación, incertidumbres, costos y beneficios. El reconocimiento de esta conflictividad inherente a toda iniciativa de impacto basada en el uso de TI, sirve para llamar la atención de los riesgos asociados a promover esfuerzos guiados pura y exclusivamente por la apelación a la buena voluntad de los organismos.

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Artículos de este número

Oscar Oszlak
La capilaridad social del rol del Estado
Ernesto Gantman
Equidad distributiva y autoritarismo
Cristina Zurbriggen
Estado post-desarrollista
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