Gestión de las políticas de hábitat informal y capacidades de generación de nuevas reglas de juego

Gestión de las políticas de hábitat informal y capacidades de generación de nuevas reglas de juego

Por Daniel Galizzi

Para satisfacer la demanda de hábitat digno para toda la población hay que tener en cuenta los ingresos de la población, el mercado inmobiliario, las políticas tributarias, los nuevos instrumentos de gestión y el fortalecimiento del sector público.
 
Magíster en Administración Pública


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Cuando se analizan los procesos de gestión de políticas públicas, la problemática del hábitat informal, suele ser relegada o abordada indirectamente.

Si bien desde el inicio de los procesos de la segunda reforma del Estado, la gestión estatal ha sido considerada como cuestión prioritaria en la agenda de políticos y académicos, esta no suele ser analizada respecto de los procesos urbanos de configuración de hábitat informal.

En este artículo se presentará un análisis respecto de la gestión del hábitat, relacionada con la implementación de programas, y se reflexionará sobre cómo incorporar temas que indirectamente integran la problemática, proponiendo tomar una perspectiva más amplia de los procesos de gestión.

Se realizaran aportes que desplacen la mirada de la acción de los organismos gubernamentales, para también considerar la cuestión del hábitat como proceso social, contemplando las reivindicaciones por el reconocimiento de derechos y los temas conexos abordados por otras políticas.

El sentido último es reflexionar sobre cómo abordar el conflicto implícito en procesos de este tipo, y también reconocer caminos para generar nuevas reglas que aborden la complejidad del tema.

Gestión pública e implementación de programas

Es conocido que el proceso de reforma estatal al que se hizo referencia ha introducido nuevas tecnologías de gestión en el sector público, propias de las utilizadas en el campo de la gestión privada. La nueva gestión pública jerarquizó la toma de decisiones técnicas con el objetivo de aislar las variables políticas implícitas en las acciones de los procesos de gestión.

Actualmente se afirma que la utilización de esas nuevas tecnologías de gestión no evitan las tensiones políticas asociadas al conflicto que supone la gestión pública. Inmersas en procesos políticos más amplios, las políticas públicas tienen subyacente la participación de distintos actores, que interactúan en función de intereses divergentes, dando lugar a diferentes situaciones de conflicto.

Una de las tecnologías que se han introducido es la gestión por programas o proyectos. Estos suelen instalar normativas que fijan pautas para la gestión, condicionando los procesos de actuación, y las respuestas dadas a parte de los problemas sociales.

En los últimos años, la gestión de las políticas de hábitat se ha estructurado en torno a una diversidad de programas a través de los cuales se derivan los recursos estatales. La tendencia es reducir los problemas de gestión a los derivados de la implementación de estas iniciativas puntuales. Los programas son principalmente impulsados por el Estado nacional, y se ejecutan a través de los gobiernos provinciales y municipales. Se trata de programas para atender el déficit habitacional en villas y asentamientos, de vivienda social para el sector de menores ingresos o de mejoramiento barrial a través de provisión de infraestructura, por ejemplo. Algunos de los requerimientos que exige la implementación son la formulación de proyectos, la definición de procesos de contratación de obras, la articulación de programas con recursos asociados, por mencionar algunos de ellos.

Sin embargo, la problemática del hábitat es compleja y contiene aspectos políticos reconocibles desde el origen de cualquier situación de conflicto, que superan la lógica de la administración de programas particulares. Este perfil ubica la respuesta de las políticas públicas temporalmente detrás de la dinámica de los procesos sociales de ocupación informal del suelo.

La cuestión lleva a pensar en cómo se configura la problemática del hábitat para el conjunto de actores involucrados, qué relación guardan con otras políticas asociadas al tema, y en qué punto se considera el conflicto en tanto momento clave para reconfigurar las decisiones adoptadas. En particular si se tiene en cuenta que desde el origen de cualquier ocupación informal de suelo, se manifiesta el derecho de sectores sociales que ven postergado el acceso a vivienda, servicios, infraestructura y en definitiva a la ciudad.

Para el abordaje del tema es necesario considerar los aspectos administrativos comprometidos, y las estructuras gubernamentales con competencia, pero no es suficiente tener en cuenta sólo esto.

Un abordaje complejo exige adoptar una definición de gestión pública que incorpore elementos políticos que hacen que la administración estatal deje de apoyarse solamente en la resolución técnica de las decisiones públicas, sino que también incorpore la faz política de esos procesos.

Una definición conocida entiende que la gestión pública pasa a configurar un conjunto de prácticas políticas y sociales a través de la cuales se articulan –al mismo tiempo– las demandas de la población y las respuestas técnicas y administrativas a estas demandas. Estas prácticas difieren, en cada caso en particular, adoptando distintas formas de interrelación entre el aparato estatal y la sociedad, perfilando y contribuyendo con la constitución de distintos modos de organizar la demanda.

Desde esa perspectiva, Mark H. Moore, en su libro Gestión estratégica y creación de valor en el sector público, explica que la gestión se configura incorporando tanto la dimensión “operativa”, en tanto resuelve problemas concretos, como la dimensión “estratégica” en tanto agrega “valor” a la acción del Estado, en función del tipo de respuesta dada. Este no es un tema secundario ya que remite a la capacidad del Estado para atender la demanda de la población. Agregará valor con sus acciones, en tanto la población esté satisfecha con la resolución alcanzada a un tema determinado.

La aplicación de tecnologías específicas, como pueden ser los programas de vivienda social, de urbanización de asentamientos o de mejoramiento barrial, focalizan la atención en demandas particulares, de situaciones consolidadas urbanamente. En este sentido los modelos racionales que proponen los programas para su implementación tratan de resolver situaciones preexistentes, pero no son suficientes para atender las demandas no previstas en los diseños. Atender el conjunto de la demanda requiere incorporar las variables políticas a los proceso de gestión, replanteando los límites de la intervención estatal y fijando nuevas reglas para su tratamiento.

La gestión pública no es sólo la aplicación de instrumentos o tecnologías. También exige al Estado la atención de la problemática en términos de políticas públicas, y de nuevas condiciones que permitan anticipar situaciones de conflicto, reconociendo y atendiendo la demanda por el hábitat social previamente. En este punto pasan a tener importancia las capacidades del Estado para intervenir en la problemática.

Estado y capacidades de gestión

Atender la demanda social, y aun la aplicación de instrumentos como los mencionados, supone reconocer las capacidades que tiene el Estado para ello.

Este tema se ha introducido en la agenda académica como preocupación respecto de las posibilidades estatales para alcanzar resultados en su accionar.

En este sentido se sostiene que el Estado no es un ente aislado de los procesos sociales, en el mismo se reconoce el escenario en el que se procesan los intereses de distintos grupos sociales, y por ende es imposible separarlo de la sociedad. La naturaleza relacional del Estado implica un intercambio ente actores sociales y gubernamentales en la que subyace una relación de dominación que es garante de la relación capitalista.

La capacidad de gestión del Estado se pone en juego en los procesos sociales y en particular en la resolución o respuesta a cada problema social. Esas capacidades cuando logran dirimir situaciones de conflicto comprometen los marcos institucionales, transformando normas formales e informales y poniendo en discusión las pautas en que se desarrollan dichos procesos y las visiones desde las cuales actúan los actores.

Las capacidades de gestión, entonces, refieren a esta relación de intercambio donde se procesan las diferencias, se configuran los problemas y se encuentran las soluciones en términos de respuestas políticas a los mismos.

La gestión pública y la capacidad del Estado son claves para la configuración de las políticas públicas, en tanto ellas son consideradas el producto de un proceso de disputa de intereses entre distintos actores sociales respecto de un tema considerado como problema social.

Hay que repensar la configuración del problema del hábitat social si se quiere abordar en forma más compleja. Los programas recortan ese problema para atender partes del mismo, por ejemplo la provisión de viviendas o de infraestructura básica para villas o asentamientos.

Para ello se precisa repensar los procesos de gestión para incorporar cuestiones que se analizan en forma muy secundaria o no se analizan, buscando mejorar las capacidades de gestión para instalar nuevas reglas de abordaje de la problemática.

Este punto es relevante porque el cambio de perspectiva incorporando temas que no suelen ser considerados –como pueden ser la articulación con otras áreas de políticas, la regulación de los mercados de suelo, la incidencia del mercado de empleo o el fortalecimiento de unidades gubernamentales–, modifica el tipo de respuesta, pero también y principalmente reconfigura el problema, en tanto estos no son realidades objetivas que se presenten aislados del proceso de gestión en que se reconocen.

Las reglas institucionales

Los procesos sociales a los que venimos haciendo referencia se desarrollan en un marco de restricciones o posibilidades, dado en parte por el conjunto de normas que estructuran el orden social. Las instituciones son el marco en donde se desarrolla la dinámica de la gestión pública. En forma genérica se las ha mencionado como “reglas de juego” que conforman la interacción de los agentes implicados en un determinado contexto político: las instituciones pueden explicarse a partir de comprender los sistemas jurídicos en tanto “reglas” formales de esa interacción.

Otras miradas sostienen que una institución está conformada por normas, y también por procesos y valores que configuran una determinada “manera de hacer”, condicionando el accionar de los distintos actores que participan de la gestión de lo público: las instituciones son reglas de juego formales e informales que estructuran las relaciones entre los actores sociales. Además de las leyes (normas formales), pueden reconocerse rutinas, procedimientos que organizan las relaciones y perspectivas comunes de interpretación de la realidad (ritos, símbolos, costumbres) que constituyen las vías y estructuras de socialización de las personas. En su conjunto todas estas instituciones pueden asociarse a reglas de comportamiento, que restringen el accionar de actores.

Resulta claro que las leyes formales revisten un rol importante dentro del marco institucional, sin embargo las reglas que se generan por vías informales no son tan tenidas en cuenta, a pesar de que también conforman ese mismo marco.

Las capacidades de gestión para generar este conjunto de reglas resulta clave para el abordaje de la problemática del hábitat social. Son importantes los esfuerzos por impulsar la aprobación de leyes, pero no es menor la importancia de impulsar cambios en la configuración y cambio de esas normas informales.

En ambas empresas resultan claves las capacidades de gestión, en particular en aquellas reglas que implican regulaciones a procedimientos, la modificación de pautas interpretativas, los usos y significados con los que trabaja sobre este tema, que son de tipo informal. Costumbres, valores socialmente aceptados, prácticas generalmente aceptadas conforman un conjunto de reglas que pueden estructurar de una u otra manera las políticas de hábitat, reconfigurar el problema para que sea abordado de manera que comprenda la complejidad y el alcance del mismo.

Capacidad de gestión para generar nuevas reglas

En definitiva, la gestión de políticas de hábitat es un tema que requiere ser tratado particularmente. Es uno de los campos de las políticas públicas donde se expresa más claramente la complejidad de los procesos de gestión.

Esta se presenta como un desafío que implica la coordinación de recursos, la mediación entre actores, y la flexibilidad y adaptación a las tensiones originadas en intereses encontrados, que se expresan en el territorio.

Con ese sentido es necesario pensar de un modo diferente el abordaje, para dar respuestas efectivas a las demandas de la población por acceso a un hábitat digno, ya que la problemática excede las respuestas de implementación de programas.

Teniendo en cuenta el sentido que hemos dado a la gestión pública en este trabajo, la articulación de recursos de diferentes niveles de gobierno, la atención de las tensiones derivadas del conflicto social, el impulso de nueva legislación, la promoción de nuevas reglas, requieren de capacidades de gestión específicas que permitan incorporar otros temas como parte del problema.

Sólo el hecho de regularizar situaciones informales y reconocer los derechos de la población exige revisar la perspectiva de abordaje, porque la satisfacción de la demanda requiere contemplar los aspectos políticos que el proceso supone.

Especialmente a la luz de los escasos resultados obtenidos, tanto en regularizar situaciones existentes como en atender la demanda nueva.

Las capacidades de aportar una mirada instrumental –capacidades interpretadas como un “medio”–, también se presentan como forma de interpelación de las políticas en la dinámica de la gestión, es decir en los “fines” que persigue toda acción de gobierno.

El esfuerzo por encontrar respuestas diferentes a la implementación de programas, requiere del fortalecimiento de la capacidad del Estado para generar nuevas reglas.

En general los intentos se focalizan en la producción normativa de tipo formal. No es menor obtener la aprobación de leyes que dan un marco jurídico positivo a procesos sociales, sin embargo no hay que perder la perspectiva de la gestión y la dinámica que se genera en torno a la problemática del hábitat, ya que en ese proceso también se producen pautas, prácticas y criterios de valoración que pueden ser institucionalizados.

Contemplar cuestiones que escapan a las previsiones de los programas requiere de la generación de nuevas reglas que incorporen cuestiones asociadas a la temática en forma indirecta pero con indiscutible incidencia.

Ingresos de la población, funcionamiento del mercado inmobiliario, políticas tributarias, nuevos instrumentos de gestión, fortalecimiento del sector público, son algunas de las cuestiones que es necesario incorporar cuando se trata de dar respuesta a la demanda por un hábitat digno para toda la población.

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Artículos de este número

Andrea Catenazzi
La planificación urbana en cuestión
Tomás Bontempo y Silvia Bossini Pithod
Rol del Estado, inversión pública e inclusión social
Sebastián Tedeschi
Cuatro claves en políticas de hábitat desde la perspectiva de los derechos humanos
María Laura Rey
Hacia una política de inclusión
Maria Cristina Cravino
El ciclo de las villas y el mercado inmobiliario informal
Nora Prudkin, Cristina Cataldo y María Teresa Heras
Un enfoque desde el Estado para el desarrollo sustentable
Javier Fernández Castro
Posibilidades y límites del proyecto urbano como herramienta de inclusión socioespacial.
Florencia Almansi
La vulnerabilidad ambiental y la normativa urbana
Daniel Galizzi
Gestión de las políticas de hábitat informal y capacidades de generación de nuevas reglas de juego
Andrea Castaño y José Rocha
La lucha por la tierra en el proyecto popular
Néstor Jeifetz y María Carla Rodríguez
Producción autogestionaria del hábitat

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