Entre lo conceptual y lo político

Entre lo conceptual y lo político

Por Mónica Hirst

La cooperación para promover el desarrollo y combatir la pobreza presenta nuevas configuraciones que favorecen la identificación y profundización de intereses comunes entre los países que conforman “la clase media global”. La Argentina y su potencialidad como fuente de bienes públicos.
 
Profesora de Política Internacional de la Universidad Torcuato di Tella.


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En sus diferentes formatos, la Cooperación Internacional (CI) corresponde a un campo relevante de la agenda multilateral sea por su instrumentación en el relacionamiento Norte-Sur por vía de las determinaciones normativas aplicadas a los donantes bilaterales, su centralidad para la definición de responsabilidades y tareas de un conjunto de organismos internacionales en temas de paz y desarrollo y su valor para la construcción de puentes de transmisión de conocimiento, lealtades políticas y solidaridad entre los países en desarrollo.

La definición de estrategias de ayuda a partir de la identificación del segmento de los Países de Renta Media (PRMs) pretende introducir un enfoque diferenciador para el Norte y dentro del Sur. Se trata de un concepto más benevolente que el de “graduación”, pero que también trae aparejada la idea de que “ya es tiempo”, sosteniendo que la CI debe ser una doble vía para esta categoría de países. Es precisamente por este motivo que el concepto de PRMs comenzó a incidir sobre las consignas globales de la CI. Sin embargo, el número representativo de naciones (47 por ciento de los miembros de la ONU) que se encuadran en esta categoría –una especie de clase media global– dificulta la creación de normas que uniformicen criterios y expectativas realistas. Se trata de un grupo que reúne realidades muy diversas y que agrega en una misma categoría micro-estados, países medianos y naciones continentales.

Paralelamente a las normativas globales sobre las responsabilidades del grupo de Países de Alta Renta (PRA) para que mantengan y amplíen sus compromisos de apoyo al grupo de Baja Renta (PRB), los PRMs representan un eje de vinculación entre ambos extremos. La expectativa es que su actuación podría ampliarse en el campo de la formulación de políticas y de articulación de dinámicas cooperativas de múltiples direccionamientos Norte-Sur y Sur-Sur. Sin embargo, se ha generado una “lógica” suma-cero para los PRMs, en la cual la ampliación de sus responsabilidades como donantes conduciría a la superación de posición como receptores. Analizar el caso argentino podrá ser útil para deconstruir este tipo de argumentación que, además, es propicio a una cultura de premios y castigos en el ámbito de la asistencia para el desarrollo.
Si bien se limita a ser una terminología técnica, la categoría PRMs se inscribe en la tendencia, acentuada desde el fin de la Guerra Fría, por parte de la literatura académica y técnica, de utilizar rotulaciones que indican nuevas formas de agrupaciones inter-estatales con base en los indicadores económicos y políticos, roles y funciones. Existiría un cierto paralelismo entre los conceptos de PRMs y de países intermedios; ambos aglomeran países más fácilmente identificados por lo que no son antes que por lo que son. La heterogeneidad entre estos países es un factor sobresaliente y su identificación tiende a ser difusa y a veces subjetiva.

La utilización de la categoría de PRM es de por si problemática para abordar el tema de la CI. Su faceta simplificadora puede ser interpretada como un camino legitimador para el abandono de compromisos previos de los PRAs. Por lo contrario, el apoyo al desarrollo debe contemplar políticas sustentadas que eviten procesos de reversión, mismo en aquellos casos que presentan una tendencia a la mejoría en los indicadores sociales e institucionales. Existe también el riesgo de que los cuestionamientos políticos sobre los desvíos interpretativos de esta categorización, debido a la artificial homogeneidad a la cual alude, motive reacciones defensivas desde la “vereda” receptora, más aún cuando se trata de los PRMs. De hecho, esta perspectiva puede conducir a una noción segmentada de la CI, contraproducente para los PRMs, más aún cuando estos son identificados como “donantes emergentes”. De hecho, los PRMs comprometidos con la Conferencia Internacional sobre la Población y el Desarrollo (CIPD) pretenden:

1) Construir una visión dinámica y maleable entre la condición de receptor y donante.
2) Evitar que se confunda la cooperación que pueden ofertar para fortalecer la Cooperación Sur-Sur (CSS) con su identificación como potenciales donantes subordinados a normativas predeterminadas aplicadas a los PRAs.
La capacidad de oferta de bienes públicos, particularmente en el campo de la cooperación técnica, tanto regionales como internacionales, de estos países es crucial. Para esto es importante que se elaboren instrumentos que otorguen visibilidad y especificidad a la CSS, lo cual no existe aún en el sistema multilateral de apoyo al desarrollo. Este déficit genera imprecisiones e interpretaciones erróneas –tanto en el plano normativo como discursivo– en la actual economía política de apoyo al desarrollo.

Un camino de aprendizaje

Existe una vinculación positiva entre los nuevos formatos de articulación inter-estatal de países intermedios –que pueden o no ser poderes regionales– y la valorización de la agenda de CSS, en la cual se destaca un grupo de PRMs. Además de apoyarse en oportunidades comerciales, la cooperación representa un camino de aprendizaje político, económico y cultural. También puede constituirse en un medio para el fortalecimiento recíproco de la gobernabilidad democrática.

Esta cooperación viene presentando nuevas configuraciones que favorecen la identificación y profundización de intereses comunes entre PRMs; abren campos de colaboración con los países de renta alta y estimulan la ampliación de las expectativas de la CI de los PRBs.

En términos políticos, algunos PRMs donantes han asociado la ampliación de sus compromisos con la CSS con la necesidad de su participación e influencia en las políticas globales de cooperación para el desarrollo.

La reflexión sobre la CI vinculada a los PRMs no puede ser disociada del cuadro de cambios e incertidumbres observado en el sistema mundial, agravados en el período más reciente. En el área de la CI se constata un agotamiento del modelo de asistencia concebido desde la posguerra frente al escenario de carencias e insuficiencias por parte de los PRBs, que sufren las consecuencias del nuevo marco de disparidades introducido por el impacto de la globalización. Más aún, el proceso de “securitización” reciente de la política internacional, además de desviar la atención antes dirigida a temas de desarrollo, profundizó el sesgo asistencialista de la CI, reduciendo aún más sus atributos transformadores en los planos social, económico y político-institucional.

El escenario internacional viene estimulando la generación de nuevas percepciones y estrategias de acción para lidiar con la agenda social global, en relación con la necesidad de combatir o aliviar las manifestaciones más dramáticas de las carencias del mundo en desarrollo. La necesidad de asegurar acciones de mediano plazo que otorguen un sentido universal y obligatorio por parte de los países del Norte ganó mayor importancia en el período reciente. La configuración de nuevos principios para la Cooperación Norte-Sur (CNS) (apropiación, alineamiento, armonización, gestión de los resultados y mutua rendición de cuentas) fueron definidos en el último trienio en diferentes foros internacionales dedicados al tema

La urgente necesidad de combatir la pobreza

La formulación de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), lanzados en 2000 en el ámbito de la ONU, además de abordar lo que se denomina ahora el universo “multidimensional de la pobreza”, estableció un nuevo marco de expectativas para la CI. Identificado como un instrumento que amplía las características inclusivas de la globalización, los ODMs están legitimados por un incuestionable consenso Norte-Sur en cuanto a la urgente necesidad de combatir la pobreza. Si bien el tema de la cooperación es abordado específicamente por el Objetivo 8, el mismo trasciende a los demás por su centralidad funcional para atender las metas básicas configuradas y las sumadas por las adaptaciones propias de los países en desarrollo.
Es importante remarcar que los “sentimientos contradictorios” y percepciones críticas respecto de los ODMs están más presentes en los PRMs que en los PRBs y los PRAs. Al mismo tiempo en que son reconocidos sus atributos, especialmente el de estimular el reconocimiento del Norte de los dramáticos escenarios sociales que subsisten en el mundo en desarrollo, se procura mantener cierta autonomía en la gestión de políticas públicas locales relacionadas con el elenco de objetivos. Al lado de críticas constructivas que valoran la importancia de una agenda universal de derechos y deberes, en algunos casos se ha buscado ampliar la propuesta original (por ejemplo la inclusión del concepto de trabajo decente por parte de la Argentina, con vistas a universalizar la protección social). El marco de coincidencias que podrían existir entre las agendas sociales de los PRMs –especialmente en el segmento mejor posicionado económica, social e institucionalmente– y los ODMs lleva a que estos sean reconocidos como “oportunidades” más que como recetas cerradas. La condición de receptor de los PRMs pasó a estar en gran medida “condicionada” por los criterios establecidos por los ODMs.

Si bien es cierto que los PRMs a menudo combinan su condición de receptor con el de donante, se debe tener presente que la mayor disposición de estos países por expandir sus políticas de cooperación horizontal está acompañado por el interés por reducir sus condiciones de receptores de CI. Además del hecho de que los mismos son proclives a prescindir de la cooperación Norte-Sur, sea en forma bilateral o proveniente de organismos multilaterales, estos se tornan sujetos políticos pro-activos en la definición de la forma y el contenido de la cooperación que reciben. Dichos PRMs están mejor posicionados para aumentar sus desembolsos para la ejecución de proyectos de cooperación técnicos con organismos internacionales, lo cual también contribuye para aumentar su “poder” de decisión sobre las formas y los contenidos de los mismos.

En la medida en que los PRMs amplían sus aptitudes de donantes, crece el interés de los PRAs por desarrollar proyectos triangulares de cooperación. Pero se torna difícil escapar de los campos de interés previamente definidos por estos países –el poder de la agenda–, lo cual implica la imposición de ciertos condicionantes para el montaje de sus asociaciones con los PRMs. Este tipo de cooperación casi siempre combina recursos de los PRAs con la experiencia de los PRMs, dado que se pretende “aprovechar” el conocimiento y sensibilidad del Sur para maximizar resultados. También se pretende capitalizar ventajas tales como afinidades culturales (inclusive lingüísticas) y políticas, así como el contacto directo y cotidiano con la exclusión social que los países en desarrollo comparten.

De hecho, la cooperación triangular aún tiene que encontrar su lugar en la arquitectura global de la cooperación para el desarrollo. En la actualidad, se pretende ampliar el compromiso económico y el desarrollo institucional de los “donantes emergentes”, lo cual abre un nuevo tipo de expectativa en cuanto al papel político de estos en la definición de la agenda triangular de CI. Cuando la opción de triangulación involucra organismos multilaterales se amplían las posibilidades de diseñar proyectos menos “contaminados” por las asimetrías del orden internacional. Esto constituye un desafío para los países del Sur en los años venideros que deberán lograr influenciar los procesos de reestructuración institucional global y de redefinición de los mandatos de las agencias multilaterales.

Para los PRMs, la cooperación triangular corresponde a un nuevo camino para el fortalecimiento de sus capacidades de ofertante de bienes públicos internacionales desde el universo de la CSS, lo cual debería suponer una articulación inter-pares Norte-Sur-Sur. Se considera que la cooperación es triangular cuando involucra a actores institucionales en las tres “puntas” de la acción; una articulación trilateral basada sobre aportes y atributos diferenciados que son “competitivos” en el universo de la CI. Pero mantener este equilibrio significa prever una serie de cuidados para evitar posiciones desequilibradas en el diseño y conducción de la acción cooperadora, lo cual debe llevar a una distribución equitativa de las responsabilidades económicas. El desafío para los PRMs será evitar que sus acciones donantes sean confundidas con la de un PRA.

Uno de los mayores déficit de la cooperación internacional, sea cual fuere su formato, es respecto de los mecanismos necesarios para asegurar una coordinación eficiente inter e intra donantes y receptores. La dispersión y la superposición son problemas compartidos en el terreno operacional y de la gestión política y burocrática –en el Norte y el Sur– que nacen y se multiplican alrededor de los programas de asistencia internacional. Más allá de los problemas de coordinación, la comunicación entre los actores locales y externos –gubernamentales y multilaterales– y la competencia política son frecuentemente responsables por resultados contraproducentes y frustrantes que contribuyen a comprometer los nobles propósitos de la CI. La CSS gestionada por los PRMs no sólo está expuesta a este tipo de falencia, sino que a veces es doblemente afectada por ella debido a los escasos recursos económicos y humanos con los cuales opera. Por esto mismo, ampliar la capacitación para la cooperación en el ámbito de las agencias de los Estados con condiciones de oferta a la cooperación internacional corresponde a una meta crucial.

Reflexiones finales

1. El actual contexto de crisis económica global puede representar un estímulo para la construcción de nuevos consensos Norte-Sur y Sur-Sur de cooperación internacional. Se trata de una coyuntura en la cual inevitablemente serán ampliadas las responsabilidades de los organismos multilaterales ya que estos disponen de la legitimidad política y capacidad técnica para encauzar nuevos enfoques y la definición de nuevas líneas de actuación para afrontar el impacto de la crisis en el mundo en desarrollo.

2. Este escenario presenta desafíos pero también genera oportunidades para los PRMs –la Argentina en particular– para revaluar las estrategias de la CIPD. Este tipo de esfuerzo podrá ser promovido con los países y organismos donantes interesados en profundizar su presencia en iniciativas de cooperación triangular y fomentar programas de intercambio de experiencias y capacidades en la región y fuera de ella.

3. La Argentina, como otros PRMs que se destacan en la configuración de una nueva agenda de CSS, tendrá elementos para aportar y absorber en el proceso de revisión y construcción de consensos mínimos de la comunidad mundial en lo que respecta a la CIPD. Se trata de un actor comprometido con los ideales del desarrollo desde que esta temática se instala en la agenda mundial; un activo participante de la tercera ola democrática que pudo transformar su propio padecimiento en una herramienta para la diseminación en los ámbitos interamericanos y global de la lucha por los derechos humanos; un productor destacado de bienes agrícolas que deberá unirse a los esfuerzos tan necesarios para evitar una crisis de alimentos en los países de menor desarrollo relativo, y una pieza indispensable del proceso de construcción de un espacio de regional de integración y cooperación en América del Sur.

4. La formulación de una política de CI en y para la Argentina debe tener presente la situación particular de este país como PRM. La potencialidad de sus atributos como fuente de bienes públicos, severamente afectados en los años ’80 y ’90, se ha recuperado poco a poco en lo que respecta a estrategias de desarrollo, instrumentos sustentables de producción y políticas sociales orientadas a la reducción de la pobreza y la desigualdad. Sin embargo, el aprovechamiento de sus de recursos humanos, naturales, materiales y de conocimiento social y científico-tecnológico carece aún de acciones que potencien capacidades institucionales y de gestión en todos los niveles de la organización del Estado. Además, las carencias institucionales argentinas podrán verse afectadas por un nuevo ciclo de adversidades, en el cual se combine una excesiva exposición a los condicionantes políticos internos con el impacto de la graves turbulencias económicas internacionales. La recuperación económica de la Argentina está fuertemente vinculada a su desempeño como productor de bienes agrícolas en un contexto reciente de notable expansión de la demanda internacional. Este hecho por sí mismo ofrece al país la oportunidad de ampliar y diversificar su oferta de bienes públicos internacionales en un área especialmente sensible para los PRBs.

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Artículos de este número

Roberto Felleti
Integración financiera regional
Alejandro Vanoli
El cambio de paradigma económico post crisis
Gustavo Grinspun
¿Herramienta estratégica o institucionalidad inercial?
Alberto D. Cimadamore
Realidad y viabilidad de la integración sudamericana
José Miguel Amiune
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