Entre la necesidad y las restricciones: hacia una estrategia de seguridad europea

Entre la necesidad y las restricciones: hacia una estrategia de seguridad europea

Por Federico Merke

En los √ļltimos a√Īos la Uni√≥n Europea se enfrenta a un escenario en el cual se encuentra rodeada de conflictos geopol√≠ticos y humanitarios. La meta es estabilizar el vecindario y luchar contra el terrorismo y el crimen organizado, manteniendo un equilibro entre intereses geopol√≠ticos y preferencias normativas, por un lado, y crecimiento econ√≥mico y gasto en defensa y seguridad, por el otro.
 
Director de las licenciaturas de Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la Universidad de San Andrés. Investigador del CONICET y Profesor en el Instituto del Servicio Exterior de la Nación. Estudió Relaciones Internacionales en la Universidad de Salvador (grado) y en la Universidad de Warwick (posgrado).


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En 2003, la Uni√≥n Europea (UE) dio a conocer su primera Estrategia de Seguridad Europea. Su p√°rrafo inicial observaba que ‚ÄúEuropa nunca ha sido tan pr√≥spera, segura o libre. La violencia de la primera mitad del siglo XX ha dado lugar a un per√≠odo de paz y estabilidad sin precedentes en la historia europea‚ÄĚ. Cierto, la guerra entre Estados pr√°cticamente ha desaparecido del mapa europeo. Pero en los √ļltimos a√Īos la UE ha entrado en una etapa de estancamiento econ√≥mico, de cuestionamiento a su proyecto de integraci√≥n, de ascenso de partidos populistas de derecha, de rechazo creciente a la inmigraci√≥n y de temor frente a lo que implica el terrorismo inspirado en el radicalismo religioso. M√°s a√ļn, el ambiente geopol√≠tico en el que est√° inserta Europa es menos benigno que diez a√Īos atr√°s. Los instrumentos que posee la UE no han variado mucho e incluso han visto disminuir su efectividad.

Frente a este escenario, la Estrategia de Seguridad de 2003 parece haber quedado muy atr√°s en el tiempo. El documento busc√≥ ser la contraparte europea de la Estrategia de Seguridad Nacional de Estados Unidos. Conceptualmente interesante, el documento fue m√°s bien un diagn√≥stico de los desaf√≠os que enfrentaba Europa antes que una estrategia clara, precisa, de qu√© hacer y c√≥mo hacerlo. En 2008 tuvo lugar una revisi√≥n del documento de 2003. El resultado fue una ampliaci√≥n de asuntos y desaf√≠os que reflej√≥ en parte la ampliaci√≥n de la UE, incorporando de este modo distintas posturas nacionales. Como sea, la estrategia de seguridad europea tiene ya siete a√Īos. Actualmente, la Alta Representante de la UE, Federica Mogherini, est√° llevando adelante un proceso de consultas y conversaciones para presentar, en 2016, una nueva estrategia de seguridad. Son varios los cambios y las transformaciones ocurridas desde 2003/2008 que dan forma al contexto bajo el cual la UE redefine su estrategia.

En primer lugar, el Tratado de Lisboa (12/2007) permiti√≥ darle a la UE mayor impulso a su pol√≠tica exterior con la creaci√≥n del Servicio de Acci√≥n Externa de la UE y alineando otros instrumentos bajo el mando del Alto Representante de la Uni√≥n para Asuntos Exteriores y Pol√≠tica de Seguridad, cargo ocupado primero por Catherine Ashton y luego por Federica Mogherini. Aunque a√ļn persiste un trabajo por delante, el Servicio mostr√≥ ser un jugador en s√≠ mismo exhibiendo liderazgo en las negociaciones con Ir√°n y con Serbia/Kosovo.

En segundo lugar est√° la ampliaci√≥n de la UE con trece nuevos miembros en direcci√≥n a la frontera con el ex espacio sovi√©tico. En este sentido, la UE ha ocupado el espacio simb√≥lico de lo que significa Europa, como regi√≥n geogr√°fica y cognitiva, y esto es una transformaci√≥n pol√≠tica fundamental porque la UE es el principal actor pol√≠tico y econ√≥mico de Europa. Esta observaci√≥n parece obvia pero no lo es si uno mira atr√°s a 2003, cuando la ampliaci√≥n hacia el este apenas estaba por comenzar. El desaf√≠o de coordinar una estrategia com√ļn de seguridad entre veintiocho miembros es fenomenal y el a√Īo pr√≥ximo podremos saber bien a qu√© resultado lleg√≥ al UE en este sentido.

En tercer lugar est√° la crisis de 2008 que afect√≥ profundamente las econom√≠as nacionales de la UE. Aunque la recuperaci√≥n parece estar en marcha, lo cierto es que desde 2008 los l√≠deres europeos han estado m√°s preocupados en resolver urgencias fiscales y de deudas que en encarar desaf√≠os estrat√©gicos en el campo de la seguridad internacional. Los recortes presupuestarios en el campo de la defensa as√≠ lo mostraron. Como resultado, desde 2008 el gasto en defensa de la UE se ha reducido en un diez por ciento, mientras que el gasto militar de Rusia se ha incrementado en m√°s de cuarenta puntos. Hoy la UE provee cerca de seis mil soldados para misiones de la ONU. No solo representa menos de la mitad de lo que aportaba hace diez a√Īos sino que representa solo el siete por ciento del total de tropas bajo mando de la ONU. En 2001, la UE gast√≥ en defensa cuatro veces el gasto de China y Rusia combinadas. En 2015, gast√≥ casi lo mismo que China y Rusia combinadas. El ascenso del resto no es un mero eslogan.

En cuarto lugar est√°n los cambios ocurridos en el vecindario m√°s pr√≥ximo de Europa, cambios que apuntan a mayores niveles de incertidumbre, violencia y fragilidad institucional. Rusia se ha vuelto m√°s asertiva en su relaci√≥n con Occidente en general y con la UE en particular. Sus incentivos a la cooperaci√≥n se han reducido y su nacionalismo est√° a flor de piel. Tanto la UE como la OTAN aparecen ahora como los principales obst√°culos en su proceso de restauraci√≥n de su liderazgo regional. Si la asertividad rusa es funci√≥n de su expansi√≥n o de su declive es materia de debate. Lo que parece cierto es que en el corto y mediano plazo la relaci√≥n con la UE estar√° plagada de avances y retrocesos siempre parciales y en funci√≥n de las distintas √°reas tem√°ticas, como migraci√≥n, energ√≠a, terrorismo, comercio o finanzas. Algo similar ocurre en Medio Oriente y el norte de √Āfrica, regiones profundamente alteradas por la Primavera √Ārabe. Todo sugiere que ambas regiones han entrado en una larga fase de turbulencia, inestabilidad pol√≠tica y nuevas formas de radicalismo religioso (como el Estado Isl√°mico) y terrorismo, como lo muestran los recientes ataques en Francia, B√©lgica o Dinamarca. Reacia a intervenir militarmente en estas regiones, la UE ha comenzado a tomar cartas en el asunto y la noticia ac√° es la reciente decisi√≥n de Alemania de enviar tropas a Siria en apoyo a los combates desarrollados por Francia, Estados Unidos o incluso Rusia.
En 2003 el escenario era el de una UE pr√≥spera, confiada en su potencial, en ampliaci√≥n, y ayudando al desarrollo y la paz de su vecindario m√°s cercano. En 2015, el escenario es el de una UE m√°s estancada, perpleja frente a su propia sociedad civil y rodeada de conflictos geopol√≠ticos y humanitarios de toda clase. Con estas crisis teniendo lugar en el vecindario europeo, como Ucrania, Medio Oriente o el Magreb, la UE no puede esperar que Estados Unidos se haga cargo de cada uno de estos desaf√≠os. En efecto, el presupuesto de la UE, aprobado en noviembre de 2015, refleja estas necesidades. El rubro ‚Äúseguridad y ciudadan√≠a‚ÄĚ recibi√≥ un aumento del sesenta por ciento en relaci√≥n al presupuesto de 2015. Asimismo, el rubro ‚ÄúEuropa Global‚ÄĚ goz√≥ de un incremento del treinta y cinco por ciento en relaci√≥n a 2015. Pero son apenas cambios de maquillaje que evitan preguntarse por la posibilidad de que Europa sea una potencia militar.

Para responder esta pregunta, primero ser√≠a bueno examinar qu√© tipo de organizaci√≥n regional es la UE. En principio, la UE es un caso extremadamente original de integraci√≥n porque no es un Estado ni una organizaci√≥n internacional t√≠pica sino un conjunto complejo de procesos ‚Äúinter‚ÄĚ y ‚Äúsupra‚ÄĚ estatales. A medida que uno se mueve de los temas econ√≥micos a los pol√≠ticos y luego a los militares, el rol y la autoridad de la UE decrecen. Algunas √°reas son competencia casi exclusiva de la UE (comercio, pesca, competencia), otras poseen competencias mixtas (energ√≠a, empleo) y otras siguen estando en poder exclusivo de los Estados: de los cinco temas m√°s importantes en una democracia (salud, educaci√≥n, justicia, gasto social e impuestos) ninguno es competencia de la UE. La UE no cobra impuestos, gasta poco y en muchas √°reas no tiene el monopolio de la autoridad. Cerca del setenta por ciento del presupuesto se destina a la pol√≠tica agr√≠cola com√ļn y los fondos regionales. La burocracia de Bruselas es diez veces m√°s peque√Īa que la burocracia federal de Alemania. La UE no tiene polic√≠a, ni ej√©rcito, ni sistema integrado de inteligencia. Hablar de ‚ÄúBruselizaci√≥n‚ÄĚ o de ‚Äúd√©ficit democr√°tico‚ÄĚ es no comprender un mecanismo que para avanzar necesita enormes consensos dentro y entre los Estados y dentro y entre las agencias de la UE. El fuerte de la UE es la regulaci√≥n, no el gasto (que es poco) ni la implementaci√≥n (todav√≠a muy en manos de los Estados).

A partir de este cuadro, cuesta mucho pensar una UE como potencia militar unificada. A diferencia de Jap√≥n, la UE tiene el territorio, la poblaci√≥n y los recursos materiales para ser una superpotencia. A diferencia de Rusia y China tiene una econom√≠a industrial y de servicios amplia, estable y diversificada. Sin embargo, la UE est√° lejos de percibirse a s√≠ misma como potencia militar y pocos ciudadanos estar√≠an dispuestos a sacrificar, en la jerga de los economistas, un poco de manteca por m√°s ca√Īones. Lo original de la UE ha sido la utilizaci√≥n de una f√≥rmula post-soberana para resolver sus problemas de seguridad. Es post-soberana porque ninguna de las cuatro f√≥rmulas cl√°sicas fue utilizada. No se trata de una alianza colectiva porque no se dirige a actores externos. No se trata de una seguridad colectiva porque los Estados no son todos iguales, ni se trata (solamente) sobre la agresi√≥n. No se trata de equilibrio de poder porque la l√≥gica centr√≠fuga fue reemplazada por una l√≥gica centr√≠peta, con centro simb√≥lico en Bruselas. Tampoco fue un orden liberal en donde las transformaciones dom√©sticas paralelas llevaron a relaciones horizontales menos conflictivas entre los Estados. La f√≥rmula post-soberana de la UE se bas√≥ en el proceso mismo de integraci√≥n el cual deseguritiz√≥ las relaciones entre sus miembros.

Desde su creaci√≥n, entonces, la UE cumpli√≥ tres funciones principales en materia de seguridad. Primero, asegur√≥ su propia reproducci√≥n, y de este modo garantiz√≥ un centro (simb√≥licamente ubicado en Bruselas) en lugar de varios. Segundo, ejerci√≥ con relativo √©xito un poder de disciplinamiento en su near abroad. Esto se pudo ver con los diez nuevos Estados que ingresaron durante el 2004. Los criterios de Copenhague y otras formas de intromisi√≥n en los asuntos internos de estos candidatos tuvieron el efecto que se esperaba. B√°sicamente, la idea fue ‚Äúresuelvan sus conflictos y sus problemas de seguridad y entonces podr√°n ser miembros de la UE‚ÄĚ. Esto explica en parte por qu√© la UE nunca dijo ‚Äúno‚ÄĚ a un candidato sino que la respuesta ha sido siempre el diplom√°tico ‚Äús√≠, pero‚ÄĚ. En otro sentido, la ‚Äúpol√≠tica de la promesa‚ÄĚ sirvi√≥ por un tiempo a que muchos Estados de Europa Oriental implementaran programas o soluciones complicadas que de otro modo hubieran tenido mucha mayor resistencia frente a sus audiencias dom√©sticas. Este efecto magn√©tico que tuvo la UE fue construyendo una l√≥gica de anillos que fueron de un centro ubicado en Bruselas y luego a los Estados miembros plenos, en particular los doce que comenzaron a utilizar el euro, luego los nuevos miembros y luego los candidatos, divididos seg√ļn sus posibilidades. Este magnetismo, se supuso, no terminar√≠a en Europa necesariamente. Distintos acuerdos con pa√≠ses del Mediterr√°neo y norte de √Āfrica se sustentaron en esta l√≥gica, aunque de manera un poco m√°s d√©bil ya que la promesa de incorporaci√≥n a la UE no exist√≠a con ellos y por lo tanto la presi√≥n para avanzar hacia las reformas ‚Äúsugeridas‚ÄĚ por la UE ser√≠an menores. Tercero, desarroll√≥ un rol que le posibilitar√≠a ser un interventor potencial en conflictos intraestatales. La UE despleg√≥ sus propias fuerzas en Bosnia y el Congo y comenz√≥ a dise√Īar una fuerza de despliegue r√°pido como instrumento militar de la PESC.

Cu√°nto queda de esto es materia de debate. Aunque la UE se presenta como un actor global, con posturas y acciones globales (hoy posee ciento cuarenta delegaciones), su influencia m√°s all√° de su vecindario es todav√≠a un desaf√≠o por delante. Por varios motivos, sostiene Jan Techau, la UE ha perdido su impulso de poder transformador. La pol√≠tica de la ampliaci√≥n, sin duda, fue una de las mejores pol√≠ticas externas que sirvi√≥ para inducir transformaciones dom√©sticas en los nuevos miembros. Aunque es probable que esto ocurra tambi√©n con algunos pa√≠ses de los Balcanes, es muy dif√≠cil esperar que se proyecte m√°s all√° de este espacio, por ejemplo, hacia Turqu√≠a o el norte de √Āfrica. Tanto el Sur como el Este de Europa son hoy dos regiones menos pac√≠ficas y menos libres que lo que eran diez a√Īos atr√°s. La ayuda al desarrollo de la UE tampoco ha mostrado tener un efecto sustantivo en la paz y la prosperidad de estas regiones. Y el modelo de integraci√≥n de Bruselas, basado en un equilibrio post-westfaliano entre soberan√≠a y bienes p√ļblicos regionales, no ha podido ser exportado hacia otras regiones como Am√©rica del Sur o el Sudeste Asi√°tico, m√°s preocupadas en fortalecer la soberan√≠a estatal que en debilitarla a cambio de mayor prosperidad regional. Y la debilidad interna de la UE, provocada por la crisis del euro, la posible salida del Reino Unido, la crisis migratoria y la reacci√≥n populista, han puesto en jaque el poder blando, o soft power, europeo.

El vecindario, ciertamente, se ha modificado. Hasta no hace mucho, Bashar al-Asad era considerado el enemigo n√ļmero uno de la UE, seguido por Vladimir Putin. Sin ser enemigo, Tayyip Erdogan era considerado un l√≠der cada vez menos confiable para cooperar en asuntos estrat√©gicos, mucho menos para negociar el tan demorado ingreso de Turqu√≠a a la UE. Pero en pol√≠tica internacional muchas veces son los hechos el material desde donde uno hace pol√≠tica. As√≠, el extremismo radical y la crisis de refugiados han tra√≠do a la UE un ba√Īo de realpolitik. Rusia ahora es vista como un aliado para luchar contra el Estado Isl√°mico. Asad ahora es considerado una pieza clave en Siria para contener en el terreno a las fuerzas extremistas. Y no hay forma de encarar la crisis de refugiados sin tener un plan compartido con Turqu√≠a. Como ense√Īa el realismo, cuando se trata de la supervivencia, los intereses estrat√©gicos, como la supervivencia, se imponen a las consideraciones normativas. Si este argumento es correcto, entonces la UE no puede esperar que todos ‚ÄďIr√°n, Asad, el Estado Isl√°mico, Rusia, Turqu√≠a y Arabia Saudita‚Äď pierdan al mismo tiempo. Si este argumento es correcto, la UE deber√≠a acordar prioridades, asignar recursos acorde a ellas y estar dispuesta a negociar con actores que no necesariamente comparten los valores europeos.

En este contexto, el 18 de noviembre de 2015 la Comisión Europea publicó su revisión de la Política Europea de Vecindad (PEV). Originalmente escrita en 2004, la PEV buscó transformar el vecindario, desde Marruecos hasta Moldavia, para hacerlo más ameno al mercado y a la democracia. Hoy los objetivos son otros, reflejo de una lectura más realista acerca de lo que sucede en las regiones vecinas. La nueva versión tiene como meta estabilizar el vecindario y para esto incluye no solo la cooperación económica y política sino también en seguridad, en particular en lo que hace a la reforma de la seguridad, la lucha contra el terrorismo y contra el crimen organizado.

En efecto, el desorden en Medio Oriente y norte de √Āfrica, la crisis de refugiados, el revisionismo ruso y la ambig√ľedad de Estados Unidos han colocado a la UE frente a la necesidad de contar con una estrategia de seguridad com√ļn. Pero la UE tiene mucha visi√≥n, algo menos de liderazgo y casi nada de estrategia para abordar los problemas de seguridad regional y global que enfrenta. Su √ļltima amenaza, la guerra asim√©trica contra el Estado Isl√°mico, ha vuelto m√°s clara esta ausencia. Tambi√©n ha vuelto m√°s claro el hecho de que la seguridad interna y externa a Europa se construir√° cada vez m√°s como una cinta de Moebius: tan pronto uno va por dentro de la cinta, termina del lado de afuera y viceversa. Este es el caso de la conexi√≥n entre terrorismo y migraciones, entre fronteras comunes y crimen organizado. Contra este trasfondo, sin embargo, Jan Techau observa que en las relaciones de la UE con Ir√°n, con Serbia y Kosovo y con Rusia, tres casos en donde se pudo apreciar mayor coordinaci√≥n desde Bruselas, existieron cinco factores que incrementaron los niveles de cooperaci√≥n y racionalidad de la diplomacia europea. En primer lugar, existi√≥ una superposici√≥n de intereses nacionales entre los Estados miembro. En segundo lugar, la UE tuvo poder de regateo a partir de contar con ofertas atractivas (acceso al mercado, membrec√≠a o eliminaci√≥n de sanciones). En tercer lugar, la UE se aline√≥ con Estados Unidos como un poder de reserva diplom√°tico y militar. En cuarto lugar, las instituciones de la UE contaron un mandato claro por parte de sus miembros. Finalmente, un alto nivel de apoyo pol√≠tico a las instituciones europeas por parte de las capitales europeas. Estos cinco factores, observa Techau, rara vez est√°n presentes y por lo tanto, sugiere, la UE deber√≠a poder examinar en qu√© casos podr√≠an aparecer y actuar en esa direcci√≥n.

Más allá de estas consideraciones, hablar de la estrategia de la UE sigue siendo un trabajo en desarrollo. Al final del día, son los Estados, y los Estados más importantes, los que están en condiciones de poner en blanco y negro sus preferencias estratégicas. El rol de Alemania, y de Angela Merkel en particular, ha sido crucial para enfrentar la crisis financiera, rescatar la eurozona y a Grecia del colapso, manejar el conflicto con Rusia y reaccionar a la crisis de refugiados. Pero en materia de lucha contra el extremismo, Francia ha sido la más activa en países como Mali, Irak o Siria. Como era de esperar luego de los ataques terroristas del 13 de noviembre en París, Francia viene pidiendo al resto de los miembros de la UE un mayor compromiso, diplomático pero sobre todo material, en la lucha contra el Estado Islámico. Más recientemente, Alemania y el Reino Unido aprobaron el uso de sus fuerzas armadas, ya sea para dar a apoyo logístico (en el caso de Alemania) o para abrir fuego aéreo sobre los extremistas (en el caso del Reino Unido). Pero más allá de estos tres países (que concentran dos tercios del gasto en defensa de la UE), sin embargo, va a ser difícil seguir sumando fuerzas de países que conciben la defensa y las amenazas de modos muy distintos. Basta comparar la estrategia de seguridad polaca, que le dedica solo una oración a los desafíos de Medio Oriente y se concentra en Rusia y su zona de influencia, con el nuevo libro blanco de Italia, el cual identifica al Mediterráneo como su máxima prioridad. Como sea, el futuro de la UE en materia de seguridad dependerá mucho de qué tipo de equilibro establezcan Francia, Alemania y el Reino Unido. Un equilibro entre intereses geopolíticos y preferencias normativas, por un lado, y otro entre crecimiento económico y gasto en defensa y seguridad.

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