El transporte en el “ciclo largo” de la democracia argentina

El transporte en el “ciclo largo” de la democracia argentina

Por Alberto Muller

Las tres décadas de democracia han representado vicisitudes económicas y políticas diversas, en una trayectoria que dista de tener estabilidad. Con sus particularidades, el sistema de transporte ha acompañado esta senda oscilante. De todos modos, y pese a los cambios acontecidos, hoy no existen limitantes significativos al desarrollo de actividades por restricciones de transporte. Queda mucho por hacer, pero la principal deuda sigue estando en la planificación con una perspectiva de largo plazo.
 
Profesor Titular FCE-UBA - Director del CESPA


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A manera de introducción

El 10 de diciembre de 1983 comienza el período con pleno funcionamiento de las instituciones democráticas de mayor duración en la historia de la Argentina. Es cuando el fraude, la proscripción, la censura y la violencia dejan de ser aceptados o tolerados.

Este es un hecho que merece ser valorado en sí mismo, más allá de los logros o retrocesos que se verificaron en estas tres décadas. No hay correlaciones “fáciles” o inmediatas entre respeto a los derechos civiles y logros y avances de una sociedad. La plena vigencia de la libertad de expresión o el matrimonio igualitario son un genuino producto de la vida democrática; pero la relación entre instituciones democráticas y el desempeño económico se muestra ya bastante más tortuosa. Por ejemplo, el período más exitoso en los últimos 60 años en la economía argentina en términos de diversificación productiva y expansión de la infraestructura (1960-1975) se dio en el marco de una considerable inestabilidad institucional, bajo gobiernos tanto autoritarios como democráticos, con y sin proscripciones.

No es la democracia como opción institucional lo que estará en juicio cuando analicemos lo ocurrido en un sector específico, como es el caso del transporte. Evaluaremos –y no sin dureza– el desempeño de actores públicos o privados en este período, porque lo realizado en el transporte tiene claroscuros que es menester resaltar. Pero esto no se traducirá en juicio alguno acerca del régimen democrático. En este sentido, no hay propiamente “deudas de la democracia”; hay logros y tareas pendientes, sobre lo que la democracia permite un debate abierto.

El desempeño del transporte es en parte el reflejo de realidades que trascienden al sector, y que se corporizan en los sucesivos patrones que han regido el devenir socioeconómico de la Argentina.

Por otro lado, hay realidades sectoriales que imprimen su lógica y dinámica, y que deben ser consideradas con toda la autonomía que merecen, con relación al contexto global. Como veremos, si las reformas de los ’90 impactaron fuertemente en el transporte, generalizando el retiro del Estado, al mismo tiempo se tradujeron en acciones en sentido contrario en el transporte automotor urbano.

El devenir de cualquier actividad debe ser entonces analizado como el resultado del entrecruzamiento de ambos planos, el socioeconómico general y el sectorial, y no en forma mecánica. Los resultados en consecuencia pueden mostrar diversidades, que es necesario reconocer.

Con estas premisas, encaramos entonces esta reflexión sobre lo ocurrido en el sector transporte, en estas tres inéditas décadas de vigencia de las instituciones democráticas.

Dada la brevedad del espacio disponible no haremos una reseña integral. Adoptamos como eje lo ocurrido en términos de las reformas institucionales, y sus consecuencias. Luego de referirnos a lo ocurrido en el ciclo neoliberal, donde tales reformas tuvieron lugar, consideramos el período que emerge a la gran crisis de 2001-2002, que caracterizamos como neodesarrollista; en él, parte de esas reformas son revertidas. Por último, mencionaremos los tópicos más salientes de la agenda de temas pendientes.

Las reformas: el neoliberalismo en acción

Las reformas neoliberales de la década de 1990 impactaron con profundidad allí donde la presencia estatal, en la prestación o la regulación, era importante. Su motivación básica fue de orden fiscal; se trataba de equilibrar a toda costa las cuentas públicas, a fin de sostener el régimen de convertibilidad, en un escenario comprometido por el pago de los servicios de la deuda pública. Esto se reflejó en reformas regulatorias y privatizaciones que apuntaron a desligar al Estado de compromisos financieros. Acompañando un posicionamiento muy propio de la época, se privó a las reformas de cualquier propósito sectorial. Era la época en que se sostenía que “la mejor política industrial es no tener política industrial”.

Como sector con amplia presencia estatal, el transporte no escapó en principio a esta lógica, como muestra la enumeración siguiente:

* Se desguazó la flota marítima estatal y se avanzó raudamente en el cese de bandera para las embarcaciones en general, a fin de renegociar condiciones laborales.
* Se liberalizó el régimen portuario, dando espacio para iniciativas privadas en forma masiva, tanto para nuevas instalaciones como para la operación de puertos preexistentes.
* La aerolínea de bandera fue vendida, y se abrió el mercado aéreo a múltiples oferentes. Se entregó en concesión la mayor parte del sistema aeroportuario.
* Se instauró un sistema de peaje que apuntó a crear un circuito enteramente privado de financiamiento de parte no menor de la infraestructura vial. Asimismo, se instrumentaron concesiones sin peaje, del tipo construir-operar-transferir.
* Se desmembró la empresa ferroviaria, liquidando la casi totalidad de los servicios interurbanos de pasajeros por ser deficitarios; los servicios de carga fueron adjudicados a quienes ofrecieron mayor canon y mayor absorción de personal.
* El transporte automotor fue un objetivo secundario, por cuanto en ese momento no representaba compromiso fiscal importante, pero hubo algunas acciones a mencionar. Se ratificó por ley la desregulación que de hecho imperaba en el transporte de cargas; pero además se avanzó en una reforma en el transporte interurbano por ómnibus que se tradujo en una virtual desregulación, pese a que no había razones sectoriales que demandaran intervenir en esta actividad. Ya el transporte urbano fue afectado muy parcialmente, quizás a la luz de las pocas y negativas experiencias de desregulación ocurridas en otros países (básicamente, Gran Bretaña y Chile). Con algunas flexibilidades, se mantuvo un régimen regulado.

Pero el transporte mostró también algunas excepciones significativas a las tendencias de la época. En primer lugar, contabilizamos dos casos de subsidio estatal en el diseño original de la privatización. Nos referimos al subsidio a la Hidrovía Paraná al Océano, y al transporte ferroviario metropolitano. En el caso de la Hidrovía, se trató de no cargar a los usuarios de los canales de navegación (y en definitiva, a los productores primarios de granos) con el costo completo de la obra, pese a que eran sus principales beneficiarios; ya el subsidio al ferrocarril metropolitano responde al mero reconocimiento de que la actividad no puede autofinanciarse.

En segundo lugar, hubo algunos avances en las condiciones laborales de los conductores del transporte automotor urbano (eliminación de la venta de boletos), así como también en la calidad de los vehículos. En alguna medida, esto representó una simetría con la artesanalización que mostró el transporte automotor urbano en pleno modelo desarrollista, en la década de 1960, cuando se produjo la disolución de grandes empresas estatales y el reemplazo de ómnibus, trolebuses y tranvías por meros camiones carrozados para el (mal) transporte de pasajeros.

Los efectos de estas reformas fueron variados, porque en esto no hay panaceas, mal que le pese al discurso que entonces pregonaba una única solución para todas las actividades, que no era sino desregular y privatizar.

El transporte fluvio-marítimo y el sistema portuario se desarrollaron con bastante soltura, al amparo en buena medida de las desregulaciones laborales, pero también con el aporte de nuevas prácticas, que viabilizaron una rápida contenedorización del comercio exterior. Se movilizaron además recursos para la construcción de infraestructura relacionada con la elaboración y comercialización de granos, la que ha respondido adecuadamente (merced quizás a cierta sobreinversión) al creciente flujo de producciones granarias.
El transporte aéreo mostró una vez más que no hay espacio en cabotaje para mucho más que una empresa, lo que fue visible en el fracaso de algunos competidores agresivos del bloque Aerolíneas Argentinas-Austral. Pero la dominancia de este último, ahora en manos españolas, no le impidió un empeoramiento significativo de la calidad, desde lo que había sido una de las mejores empresas estatales.

El ferrocarril de cargas convocó a operadores de calidad variable, que en conjunto supieron sacar provecho de las anteriores inversiones estatales, logrando algo tardíamente niveles de tráfico interesantes gracias al boom de los granos, pero sin aportar las inversiones que permitan la sostenibilidad en el largo plazo. El ferrocarril metropolitano, en mano de operadores más inexperientes, tuvo una evolución más controversial; pero logró un incremento de tráficos (neteado de la evasión) del orden de 25%. Esta situación se mantuvo hasta la crisis de 2001-2002. No hubo inversiones significativas, más allá de la más o menos precaria reposición de activos vencidos; los estándares de servicio en muchos casos ni siquiera replicaron los obtenidos veinte años antes.

El autotransporte interurbano de pasajeros vivió un cambio fundamental, con la salida de un conjunto de operadores tradicionales y el ingreso de nuevos actores, en un panorama de gran inestabilidad y sobreoferta; mientras que la demanda se mantuvo relativamente estable, el parque tuvo un incremento de 70%. Esto puso en riesgo la continuidad del sector, obligando a un congelamiento de hecho del nuevo régimen, a seis años de su implementación. El sector permaneció en un régimen de emergencia por más de diez años.

Por último, las concesiones de corredores interurbanos por peaje –otorgadas con gran liberalidad y con evidencias de colusión entre oferentes– debieron ser tempranamente renegociadas. Tratándose de un negocio inédito, donde la recaudación precedió a las inversiones, enfrentó una abierta resistencia de los usuarios. El canon neto originariamente generado por el sistema se transformó rápidamente en subsidio. Los otros regímenes de concesión sin peaje fueron en cambio más exitosos. Las concesiones urbanas, asentadas sobre principios más razonables, fueron en cambio sostenibles, aun cuando sus renegociaciones carecieron de la necesaria transparencia, al no existir procedimiento competitivo alguno.

El transporte y el ciclo neodesarrollista

La nueva etapa que se abre tras la crisis de 2001-2002 trae consigo un nuevo patrón de políticas, que luego de insinuarse en los inicios del ciclo que comienza en 2003, va tomando forma en los años siguientes, aunque sin seguir lineamientos programáticos firmes. En general, y las excepciones son pocas, la administración neodesarrollista, lejos de pretender un avance sistemático de la empresa estatal sobre la privada, practica una suerte de estatismo de última instancia.

Es así como se producen cambios radicales en algunas áreas –como es el caso del sistema previsional, que retorna al Estado en 2009, luego de 15 años de gestión privada, o el de YPF– mientras que en otras observamos una visible continuidad.

Esto último es, en grandes líneas, lo que ocurre en el sector transporte; aquí, las (contra)reformas operadas son más que nada reactivas.

Los cambios institucionales en lo referido a concesiones viales son mínimos; pero la sostenibilidad de estas pasa a depender centralmente del subsidio estatal, dado que los peajes no son ajustados en ritmo compatible con la inflación. En las concesiones interurbanas, puede afirmarse que gran parte de lo recaudado se destina hoy día a solventar los esquemas de recaudación. Este sistema se torna entonces perverso, por cuanto combina lo peor de ambos mundos: no desmoviliza recursos estatales, y recurre a un esquema de cobro relativamente caro. De todas maneras, cabe rescatar la inversión realizada en la generalidad de la red pavimentada –especialmente la de jurisdicción nacional– que hoy ofrece condiciones mayormente buenas de transitabilidad. A este resultado contribuyeron los regímenes de concesión sin peaje, que continuaron en vigencia.

El esquema de concesionamiento aeroportuario no tuvo variaciones significativas.
Tras fracasos sucesivos de dos operadores de origen español, Aerolíneas Argentinas retornó al Estado, en una expropiación sin costo, pero que implicó asumir un monto importante de pasivos. La nueva gestión encaró un agresivo plan de reequipamiento, centrado en aeronaves provistas por Brasil, mediante un esquema de financiamiento. Esto permitió una recuperación importante de tráficos, sobre todo en cabotaje, con un claro mejoramiento de la calidad del servicio. Pero hubo otra novedad, y fue la entrada –auspiciada desde el Estado en 2005– de un operador extranjero en cabotaje (LAN), como forma de “rescatar” una empresa local, en 2005. Al ser parte de un grupo mayor, esta vez la competencia en cabotaje ha venido para quedarse, al contrario de los ensayos anteriores.
El transporte ferroviario de cargas asistió a un retorno del Estado, por el fracaso de dos concesionarios de carga (ALL y Belgrano Cargas); esto ha dejado en manos gubernamentales cerca de la mitad de la red, aunque los volúmenes de tráfico son considerablemente menores.

Igualmente, en el transporte metropolitano retornó al Estado el grueso de la red, merced a masivos incumplimientos de dos operadores privados, donde el mal servicio y los accidentes fueron tornándose la norma. En este caso, puede verse claramente la vocación de “estatismo de última instancia”, que se tradujo en una muy tardía cancelación de las concesiones. La parca inversión realizada en el marco del sistema de concesiones fue sustituida por una fuerte corriente capitalizadora, que permitió una renovación generalizada de parque móvil, así como también el avance en la electrificación de la vía a La Plata (aún no concluida). La inusitada velocidad de reequipamiento llevó al reemplazo incluso de material relativamente nuevo o renovado. Significó perder una oportunidad quizás única de desarrollo industrial local, al recurrirse exclusivamente a material importado desde China.

Luego de una gestión mayormente calamitosa de los escasos servicios interurbanos que quedaron en la década de 1990, se encuentra en curso un conjunto de inversiones que en su momento representarán una renovación, limitada a dos corredores troncales.
En el caso del automotor de cargas, no hay novedades por contabilizar; tampoco en el ámbito del transporte fluvio-marítimo, donde mayormente se replican las características de la década anterior; no ha habido contra-reforma alguna.

En el transporte automotor urbano, el cambio más impactante es la instrumentación de un sistema de subsidios. Surgidos como una forma de paliar la grave crisis económica y social de 2001-2002, ellos se mantuvieron a lo largo del tiempo, llegando a cubrir un 50% o más del costo de prestación del servicio. Esto se vio acompañado, en varias ciudades del interior, por la conformación de operadores estatales (Córdoba, Rosario, Salta), pero no en la Región Metropolitana de Buenos Aires. Ha habido también cambios regulatorios, que apuntan a una mayor injerencia estatal en la determinación de la red. Esto se ha visto acompañado por un inusitado florecer de estudios integrales de demanda de transporte urbano, algo que –más allá de la fiabilidad variable de los resultados obtenidos– sienta las bases para un abordaje más centrado en la planificación y el activismo estatal.

El caso del autotransporte interurbano muestra un escenario opuesto, lo que es una evidencia de la falta de una concepción estratégica para el transporte. Luego de más de diez años del régimen de emergencia, en 2009 se instrumentó una reforma que virtualmente liberalizó las tarifas, pero sin apertura a nuevos operadores. El resultado de esto fue un pronunciado incremento tarifario (más del 36% anual entre 2009 y 2013), acercando rápidamente los valores a los del transporte aéreo. Esto significó una fuerte transferencia de recursos desde los usuarios a los operadores y trabajadores del sector.

Por último, desde el Estado hubo un intento tardío de introducir una estrategia de largo plazo para el sector, a través de la elaboración del Plan Federal de Transporte, movilizando recursos y generando instancias de debate público. Dado lo tardío de la iniciativa –y la escasez de recursos humanos calificados y articulados en el ámbito del Estado– no se llegó a una enunciación acabada del plan. Las tareas realizadas, sin embargo, pueden constituir una base importante para la agenda pendiente.

Conclusiones

Las tres décadas de democracia han representado vicisitudes económicas y políticas diversas, en una trayectoria que dista de tener estabilidad. Con sus particularidades, el sistema de transporte ha acompañado esta senda oscilante. La reflexión sobre las circunstancias vividas permite arribar a algunas conclusiones, someras dado el carácter breve de este trabajo.

En primer lugar, el sistema de transporte en su conjunto logra dar respuesta, en general con eficacia, a los requerimientos de movilidad; no puede argüirse que hoy existen limitantes significativos al desarrollo de actividades por restricciones de transporte.

En el ámbito interurbano, las cuestiones más urgentes –además de adecuaciones regulatorias– se refieren a los dos tópicos siguientes: rol del sistema ferroviario y fluvio-marítimo, ante la absoluta preeminencia del automotor de cargas; y función de la empresa de transporte aéreo estatal. Esto último se refiere tanto a la coexistencia de un competidor en cabotaje como a la atención de rutas regionales e internacionales, donde compite en condiciones desfavorables, dada su reducida escala, originándose un importante quebranto.

En el ámbito urbano, el panorama es bastante más complejo. Si hasta la década de 1990 la demanda de viajes en vehículos individuales era relativamente baja –merced tanto a la eficacia del transporte público como al estancamiento económico de los quince años anteriores– a partir de entonces una creciente masa de vehículos particulares fue tomando cuenta de cada vez más viajes. Esto ha llevado incluso a la desaparición del servicio público de autotransporte en ciudades medias, y en general a una mayor participación del automóvil y la motocicleta, con consecuencias tanto en la congestión como en la emisión de contaminantes. Desde la década de 1970 hasta la actualidad, los viajes en automóvil en la Región Metropolitana de Buenos Aires se han triplicado.

Esta problemática –que replica lo que ocurre en la generalidad de las áreas urbanas en el mundo, aunque con matices diferenciadores– debe ser encarada con una perspectiva integral, especialmente a la hora de evaluar proyectos de gran porte, cuya racionalidad puede ser más o menos discutible. Aquí reside uno de los desafíos más urgentes para el transporte.

La formulación de políticas debe encuadrarse en un marco de planificación, tanto a los fines de coordinación como de contar con una perspectiva de largo plazo. Quizás estos tiempos políticos no parezcan favorables a este tipo de ensayos, pero la creación de nuevas reparticiones públicas dedicadas a la planificación del transporte sea una señal en sentido contrario; como ya hemos indicado, la evolución de un sector responde tanto a patrones globales como a realidades sectoriales. Habrá que esperar y ver.

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Las deudas de la Democracia I

Artículos de este número

Abraham Leonardo Gak
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Las libertades, los derechos y el Estado (Notas sobre las deudas de nuestra democracia)
Alejandro Grimson
Las deudas culturales de la democracia
E. Raúl Zaffaroni
Colonización y caos institucional
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Democracia y políticas de seguridad
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Lo que se logró, lo que falta y lo que hay que defender en las universidades nacionales
Diego Hurtado
Deudas de nuestra democracia con las políticas de ciencia y tecnología
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La perspectiva industrial argentina
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