El trabajo decente

El trabajo decente

Por Fabio Bertranou

El concepto de trabajo decente, su evolución y desarrollo desde su introducción por la Organización Internacional del Trabajo en 1999. Su adopción en nuestro país y la gradual institucionalización por parte del gobierno y las organizaciones de empleadores y de trabajadores. La importancia de la agenda de trabajo decente en la Argentina como estrategia para afrontar las consecuencias de la reciente crisis económica y financiera mundial.
 
Economista Universidad Nacional de Cuyo y Doctor en economía de la Universidad de Pittsburgh. Especialista en Mercado de Trabajo y Protección Social, Oficina Internacional del Trabajo


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Trabajo decente: desde su introducción a su institucionalización

El trabajo decente es un concepto propuesto por la Organizaci√≥n Internacional del Trabajo (OIT) para establecer las caracter√≠sticas que debe reunir una relaci√≥n laboral acorde con los est√°ndares laborales internacionales, de manera que el trabajo se realice en condiciones de libertad, igualdad, seguridad y dignidad humana. El concepto de ‚Äútrabajo decente‚ÄĚ fue propuesto por Juan Somav√≠a a la Organizaci√≥n en su primer informe como Director General de la misma, en 1999, y buscaba en ese momento dar respuesta al deterioro de los derechos de los trabajadores que se registr√≥ mundialmente durante la d√©cada de los noventa, como consecuencia del proceso de globalizaci√≥n, y a la necesidad de atender la dimensi√≥n social de este proceso.

De esta forma, el concepto de trabajo decente fue adoptado por los mandantes de la OIT ‚Äďgobiernos y organizaciones de empleadores y de trabajadores‚Äď como una manera de identificar las prioridades de la Organizaci√≥n. Se basa en el reconocimiento de que el trabajo es fuente de dignidad personal, estabilidad familiar, paz social, democracias que act√ļan en beneficio de todos, y crecimiento econ√≥mico, que aumenta las oportunidades de trabajo productivo y el desarrollo sostenible de las empresas. En un lapso relativamente breve, este concepto ha logrado consenso mundial entre gobiernos, empleadores, trabajadores, la sociedad civil y la comunidad internacional sobre el hecho de que el empleo productivo y el trabajo decente son elementos fundamentales para alcanzar una globalizaci√≥n justa, reducir la pobreza y alcanzar un desarrollo equitativo, inclusivo y sostenible. El trabajo decente es esencial para el bienestar de las personas, en otras palabras, adem√°s de generar un ingreso, el trabajo facilita el progreso social y econ√≥mico, y fortalece a las personas, a sus familias y comunidades.

La OIT, tambi√©n en su papel como agencia de desarrollo, ofrece apoyo a trav√©s de programas nacionales de trabajo decente elaborados en colaboraci√≥n con sus mandantes. La puesta en pr√°ctica del Programa de Trabajo Decente se logra a trav√©s de la aplicaci√≥n de los cuatro objetivos estrat√©gicos de la OIT: (i) crear trabajo ‚Äďuna econom√≠a que genere oportunidades de inversi√≥n, iniciativa empresarial, desarrollo de calificaciones, puestos de trabajo y modos de vida sostenibles‚Äď; (ii) garantizar los derechos de los trabajadores ‚Äďpara lograr el reconocimiento y el respeto de los derechos de los trabajadores; de todos los trabajadores, y en particular de los trabajadores desfavorecidos o pobres que necesitan representaci√≥n, participaci√≥n y leyes adecuadas‚Äď; (iii) extender la protecci√≥n social ‚Äďpara promover tanto la inclusi√≥n social como la productividad al garantizar que mujeres y hombres disfruten de condiciones de trabajo seguras, que les proporcionen tiempo libre y descanso adecuados, que tengan en cuenta los valores familiares y sociales, que contemplen una retribuci√≥n adecuada en caso de p√©rdida o reducci√≥n de los ingresos, y que permitan el acceso a una asistencia de salud apropiada‚Äď; y (iv) promover el di√°logo social ‚Äďla participaci√≥n de organizaciones de trabajadores y de empleadores, s√≥lidas e independientes, es fundamental para elevar la productividad, evitar los conflictos en el trabajo, as√≠ como para crear sociedades cohesionadas‚Äď.

Luego de casi una década de labor en el desarrollo y aplicación de la agenda de trabajo decente, la OIT adoptó por unanimidad la Declaración sobre la justicia social para una globalización equitativa, el 10 de junio de 2008. Esta es la tercera declaración de principios y políticas de gran alcance adoptada por la Conferencia Internacional del Trabajo desde la Constitución de la OIT en 1919.

Es heredera de la Declaración de Filadelfia, de 1944, y de la Declaración de la OIT relativa a los principios y derechos fundamentales en el trabajo y su seguimiento, de 1998. La Declaración de 2008 expresa la visión contemporánea del mandato de la OIT en la era de la globalización y constituye la institucionalización de la agenda de trabajo decente al situarla en el centro de las políticas de la Organización para alcanzar sus objetivos constitucionales.

Resulta interesante destacar que esta tercera Declaraci√≥n de la OIT surge en el momento que se iniciaba la crisis econ√≥mica y financiera mundial m√°s importante desde la ocurrida en los a√Īos treinta, y es el resultado de los debates a partir de las observaciones que hab√≠a realizado la Comisi√≥n Mundial sobre la Dimensi√≥n Social de la Globalizaci√≥n advirtiendo los riesgos que entra√Īaba la mundializaci√≥n para la justicia social. De esta manera, para evitar los efectos adversos del proceso de globalizaci√≥n, la Declaraci√≥n propicia pol√≠ticas basadas en los objetivos estrat√©gicos, a saber, el empleo, la protecci√≥n social, el di√°logo social y los derechos en el trabajo; y simult√°neamente hace hincapi√© en la importancia de un enfoque hol√≠stico e integrado al reconocer que esos objetivos son ‚Äúinseparables, est√°n interrelacionados y se refuerzan mutuamente‚ÄĚ, garantizando la funci√≥n de las normas internacionales del trabajo como medio √ļtil para alcanzar todos esos objetivos.

La adopción de la agenda de trabajo decente en la Argentina

En el a√Īo que irrump√≠a el concepto de trabajo decente, la Argentina estaba en los proleg√≥menos de su mayor crisis econ√≥mica en la historia institucional. Durante la d√©cada de los noventa se hab√≠an producido importantes transformaciones de la pol√≠tica econ√≥mica que afectaron negativamente al mercado laboral y a su andamiaje institucional. De esta forma, no es sino hasta la irrupci√≥n de la crisis en 2001-2002 cuando surge m√°s visiblemente en el pa√≠s el trabajo decente como herramienta para afrontar sus severas consecuencias. La OIT particip√≥ en el Di√°logo Argentino durante 2002 y promovi√≥ a partir del proyecto de cooperaci√≥n t√©cnica ‚ÄúEnfrentando los Retos al Trabajo Decente en la Crisis Argentina‚ÄĚ (2003-2006) la adopci√≥n de la agenda de trabajo decente por parte de sus mandantes nacionales (gobierno, organizaciones de trabajadores y empleadores).

El enfoque sobre el trabajo decente comienza a plasmarse en el programa para la Argentina cuando, en 2003, a solicitud de la Oficina, (Secretariado T√©cnico de la OIT) el gobierno argentino, en acuerdo con el sistema de las Naciones Unidas, incluy√≥ dentro de los Objetivos de Desarrollo del Milenio para Argentina, el ‚ÄúObjetivo 3: Promover el Trabajo Decente‚ÄĚ. Asimismo, la Ley Nacional N¬ļ 25.877, llamada de ‚ÄúOrdenamiento del r√©gimen laboral‚ÄĚ, sancionada en 2004, establece en su art√≠culo 7 que ‚Äúel Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social promover√° la inclusi√≥n del concepto de trabajo decente en las pol√≠ticas p√ļblicas nacionales, provinciales y municipales‚ÄĚ. El concepto de trabajo decente, y la necesidad de promoverlo, ha sido incluido en normas legales, presupuestales, declaraciones y desarrollado tambi√©n en discursos del Presidente de la Naci√≥n, ministros de Trabajo y ministros de Relaciones Exteriores, as√≠ como en los pronunciamientos de los actores sociales en diferentes foros y ha sido recogido y analizado en m√ļltiples art√≠culos period√≠sticos.

En junio de 2004, a partir del compromiso del gobierno argentino y de los otros actores sociales con los principios del trabajo decente, se acuerda la ejecución del Programa Nacional de Trabajo Decente 2005-2007. El mismo se articuló en dos ejes. El primero se refiere a la integración de políticas económicas y sociales de modo que otorguen primacía a los objetivos en materia de creación de empleo decente, mientras que el segundo eje se refiere a las políticas del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social (MTEySS) en cinco áreas prioritarias: (i) políticas activas de empleo y formación; (ii) políticas de regularización del trabajo no registrado y de mejora de las condiciones de trabajo; (iii) Programa Nacional de Erradicación del Trabajo Infantil; (iv) políticas para la mejora de los ingresos del trabajo, y (v) políticas para la ampliación del sistema de protección social y del seguro de desempleo.

Luego de una satisfactoria evaluaci√≥n del primer programa nacional de trabajo decente 2005-2007, se consensu√≥ la elaboraci√≥n de un nuevo programa para el per√≠odo 2008-2011. Al igual que el anterior, este programa fue el resultado de un proceso a√ļn m√°s profundo de construcci√≥n colectiva en el que participaron representantes del MTEySS, la Uni√≥n Industrial Argentina (UIA), la Confederaci√≥n General del Trabajo de la Rep√ļblica Argentina (CGT) y la propia Oficina de la OIT en la Argentina. Este nuevo programa tiene como virtud darle continuidad al programa anterior y profundizar acciones iniciadas a partir de la normalizaci√≥n de la situaci√≥n econ√≥mica y social desde 2003.

En el mismo, las prioridades acordadas contemplaron: (i) articular la política laboral nacional con las políticas que impactan sobre la cantidad y calidad del empleo; (ii) mejorar las condiciones de empleo y empleabilidad, con énfasis en el empleo decente para la juventud y el desarrollo económico local; (iii) contribuir a la prevención y erradicación del trabajo infantil; (iv) ampliar la cobertura de la protección social; (v) fortalecer el diálogo social efectivo para que los mandantes promuevan las dimensiones del trabajo decente en las políticas sociolaborales, y (vi) contribuir a la reducción de la economía informal y el empleo no registrado.

El trabajo decente como respuesta a la crisis económica y financiera mundial

Reci√©n iniciado el nuevo programa nacional de trabajo decente de la Argentina en 2008, irrumpe la crisis econ√≥mica y financiera mundial a mediados de ese mismo a√Īo. Los programas de trabajo decente hab√≠an acompa√Īado el proceso de reconstrucci√≥n y consolidaci√≥n de las instituciones laborales como tambi√©n colaborado en dotar a los mandantes de herramientas y de un marco de discusi√≥n de pol√≠ticas de respuesta a la crisis de 2001-2002. Por lo tanto, no fue una sorpresa que la Argentina fuera uno de los pa√≠ses mejor dotados para enfrentar y administrar los efectos de la crisis.

A nivel global, la OIT respondió rápidamente a la crisis mundial con la propuesta de generar un Pacto Mundial para el Empleo (PME). Así, en la Conferencia Internacional del Trabajo de 2009, con la participación de varios líderes mundiales como los presidentes de Francia (Sarkozy), Brasil (Lula) y Argentina (Cristina Fernández de Kirchner), estableció al PME como un llamado a todos los Estados miembros para que tomen medidas a nivel nacional para superar la crisis. El PME aboga por mayor coherencia de las políticas internacionales y una mejor coordinación de ellas. Asimismo, el PME también reconoce y promueve acciones a nivel internacional para dar forma a una globalización justa y sostenible conforme a la Declaración de la OIT sobre la justicia social para una globalización equitativa, y compromete a la OIT misma a asignar los recursos humanos y financieros necesarios a fin de prestar asistencia a los mandantes.

Guy Ryder, director ejecutivo del Sector de Normas Internacionales del Trabajo, en la reuni√≥n tripartita de lanzamiento del PME en la Argentina hizo dos importantes reflexiones. La primera se refiere a que el pa√≠s ha sido uno de los m√°s activos y presentes en el seguimiento del PME. Esto no s√≥lo se refiere al activismo del Ministerio de Trabajo (a trav√©s de su ministro Carlos Tomada) sino tambi√©n a los representantes de empleadores (Daniel Funes de Rioja) y de trabajadores (Gerardo Mart√≠nez). La segunda reflexi√≥n se refiere a una de las conclusiones que se puede sacar de la experiencia de los dos √ļltimos a√Īos (2009-2010): es que los pa√≠ses con condiciones de di√°logo social, con instituciones laborales fuertes y eficaces, han sabido hacer frente a la crisis con m√°s √©xito que otros que no tienen las mismas condiciones.

Respuestas a la crisis con trabajo decente en la Argentina: alcances y desafíos

Es importante recalcar que la revisi√≥n de las pol√≠ticas y programas que se implementaron o ampliaron durante la crisis 2008-2009 debe hacerse teniendo en consideraci√≥n las acciones tomadas a partir de la profunda crisis que afect√≥ a la Argentina en 2001-2002. Desconocer las razones que originaron la crisis nacional a principios del milenio y los cambios que operaron en las pol√≠ticas p√ļblicas y la estrategia de crecimiento de esta √ļltima d√©cada, limitar√≠a la comprensi√≥n de las acciones tomadas en 2008-2009 en el sentido de que exist√≠a una importante experiencia acumulada en c√≥mo afrontar las consecuencias adversas de una crisis econ√≥mica con un enfoque que pone al empleo y las instituciones laborales en el centro de las respuestas.

Tal como lo se√Īalara Guy Ryder, un dato alentador es que en esta √ļltima crisis en la Argentina continuaron operando las instituciones laborales registr√°ndose una pol√≠tica activa de recuperaci√≥n del salario m√≠nimo y del salario promedio, en el marco de negociaciones colectivas. Por su parte, la instituci√≥n de la negociaci√≥n colectiva se mantuvo, y adem√°s de las pautas salariales se acordaron entre sindicatos y empresas cl√°usulas destinadas a amortiguar el impacto de la crisis en los sectores y las empresas m√°s afectadas. Asimismo, se reforzaron las pol√≠ticas y programas de sostenimiento de empleo y de protecci√≥n de ingresos de las familias vulnerables (ver el Cuadro 1 para un detalle de las medidas). Esto permiti√≥ minimizar el impacto de la crisis en la destrucci√≥n de puestos formales de trabajo como tambi√©n priorizar la asignaci√≥n de recursos en las familias con hijos con escasa protecci√≥n social.

Cuadro 1. Medidas tomadas para paliar los efectos de la crisis internacional en la Argentina entre 2008 y 2011

Fuente: Bertranou y Casanova (2011).

En cuanto a los desaf√≠os para la consolidaci√≥n del empleo y la protecci√≥n social, puede se√Īalarse que en 2010 la Argentina retom√≥ la senda de crecimiento econ√≥mico exhibida durante 2003-2008, interrumpida durante 2009 por la crisis financiera internacional. La veloz recuperaci√≥n econ√≥mica fue acompa√Īada tambi√©n por una r√°pida recuperaci√≥n del empleo, lo que permiti√≥ minimizar ciertos costos econ√≥micos y sociales vinculados al desempleo, al desempleo de larga duraci√≥n y a su vez motorizar la demanda dom√©stica. Debido a que el mercado de trabajo es la principal fuente de ingresos de los hogares, la falta de dinamismo en la actividad econ√≥mica as√≠ como las crisis entra√Īan usualmente grandes costos no s√≥lo econ√≥micos sino tambi√©n sociales. Es por ello que la Argentina enfrenta el desaf√≠o de consolidar un esquema macroecon√≥mico que permita mantener elevadas tasas de crecimiento, minimizando la volatilidad, tanto real como nominal. Este esquema, junto con el resto de las pol√≠ticas econ√≥micas y del mercado de trabajo, debe ser articulado de modo de generar un mayor dinamismo en el mercado de trabajo y en la generaci√≥n de ingresos.

Por otra parte, los √ļltimos a√Īos han sido testigos de la recuperaci√≥n y fortalecimiento de las instituciones laborales. Fue revitalizado el salario m√≠nimo, y con la sanci√≥n de la Ley de Ordenamiento Laboral se reivindic√≥ la negociaci√≥n colectiva a nivel rama de actividad, la que desde entonces ha crecido exponencialmente. Tambi√©n se ha reconstruido la capacidad institucional del MTEySS para llevar a cabo inspecciones, y se han desarrollado planes y acciones que han permitido detectar el empleo no registrado y regularizar la situaci√≥n de los trabajadores no registrados. Asimismo, desde la √≥rbita del MTEySS se desarrollan pol√≠ticas activas de empleo (red de servicios de empleo, programas de formaci√≥n y capacitaci√≥n, programas de empleo para desocupados) coherentes con la estrategia de centrar al trabajo como eje de vinculaci√≥n entre el funcionamiento de la econom√≠a con el bienestar de los hogares. Finalmente es importante se√Īalar la notable extensi√≥n de la cobertura de la protecci√≥n social a la poblaci√≥n vulnerable mejorando as√≠ la seguridad econ√≥mica.

A pesar de los avances conseguidos persiste el desafío de aumentar la cobertura de las políticas activas de empleo, adaptar los programas de formación a las necesidades del sector productivo, y consolidar los avances en materia de política laboral. Asimismo, resulta necesaria la articulación de las políticas e instituciones del mundo del trabajo con otras políticas de protección social para aumentar tanto la eficiencia y la productividad como también asegurar los progresos en materia de equidad.

En resumen, las respuestas de pol√≠ticas en la Argentina a las consecuencias de la crisis mundial han sido auspiciosas en cuanto a sus resultados. La econom√≠a ha respondido fuertemente acompa√Īada por la continuidad y el fortalecimiento de los pilares fundamentales del trabajo decente: el respeto a los derechos laborales, la generaci√≥n de empleo decente, el fortalecimiento y la ampliaci√≥n de la protecci√≥n social, y el ejercicio del di√°logo social. La agenda sociolaboral presenta numerosos desaf√≠os que van m√°s all√° del corto plazo, sin embargo la recuperaci√≥n en un contexto de ejercicio de la democracia y del di√°logo social genera perspectivas auspiciosas para que el gobierno,junto a los actores sociales, puedan articular los ventajas y restricciones que impone la globalizaci√≥n para el logro de un crecimiento inclusivo en donde la estabilidad macroecon√≥mica, las pol√≠ticas laborales y la protecci√≥n social se conviertan en √°mbitos decisivos para lograr mejoras sostenidas en el trabajo decente y la equidad. De esta forma es muy probable que el pr√≥ximo programa de trabajo decente nacional en la Argentina 2012-2015 permita consolidar y profundizar estas anheladas mejoras.

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