El rol del FMI en la deuda externa argentina

El rol del FMI en la deuda externa argentina

Por NoemĂ­ Brenta

Contar con el visto bueno del organismo ayuda a las naciones a obtener financiamiento internacional en los mercados globales. A cambio, los Estados endeudados deben implementar sus recomendaciones, que en nuestro paĂ­s tuvieron resultados econĂłmicos y sociales profundamente regresivos.
 
Doctora de la UBA Área Economía Premio Facultad. Profesora regular de la Facultad de Ciencias Económicas de la UBA. Subdirectora del CIHESRI. Entre sus numerosas publicaciones se destaca el libro “Historia de las relaciones entre Argentina y el FMI”, Eudeba, 2013


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El FMI nació en Bretton Woods en 1944, por iniciativa de Estados Unidos, secundado por Gran Bretaña, con la idea de ordenar las cuestiones relacionadas con el sistema monetario internacional (SMI), sumidas en el caos desde la década de 1930, y adecuarlas al nuevo orden económico que surgiría tras la Segunda Guerra Mundial, bajo la hegemonía estadounidense.

Las cuestiones del SMI, siempre vigentes, son båsicamente tres. Una, acordar cuåles son las monedas aceptables para los pagos de las importaciones, los intereses de las deudas con el extranjero, las ganancias de los inversores externos, etc., en suma, los pagos internacionales y cómo se proveerå esa liquidez, es decir, cómo los países dispondrån de dinero de uso internacional para realizar sus intercambios. El segundo problema es coordinar las paridades cambiarias entre los distintos países, de modo que el tipo de cambio no genere grandes ventajas para algunos y perjudique a otros. Y el tercero, acordar los modos de reequilibrar los pagos internacionales, en caso de déficit o superåvit persistente de un país con el resto del mundo, como son hoy los casos de Grecia, deficitaria, o China y Alemania, superavitarias.

Estos problemas se resolvieron de diversos modos a lo largo de la historia, y constituyen el nĂșcleo de las competencias del FMI, organismo del sistema de las Naciones Unidas, cuyo principal propĂłsito es “asegurar la estabilidad del sistema monetario internacional, es decir, el sistema de pagos internacionales y tipos de cambio que permite a los paĂ­ses (y a sus ciudadanos) efectuar transacciones entre sí” (http://www.imf.org/es/About/Factsheets/IMF-at-a-Glance, consultado el 28/8/17). Para ello, elabora informes de distinto tipo sobre la economĂ­a mundial y los paĂ­ses miembros, les brinda asistencia tĂ©cnica y supervisiĂłn, y cuenta con un capital aportado por todos ellos para prestar dinero de uso internacional a los paĂ­ses con dificultades en sus pagos al resto del mundo, que adopten polĂ­ticas basadas en sus recomendaciones. Y es a travĂ©s de este canal de los acuerdos condicionados por donde se cuela la injerencia del FMI en la deuda externa argentina.

Lejos de ser un espacio tĂ©cnico donde una burocracia neutral vela por la estabilidad del SMI, en el FMI realmente existente unos pocos paĂ­ses ejercen una fuerte influencia a favor de sus intereses y los de sus empresas y bancos, en desmedro del internacionalismo cooperativo proclamado. Esta capacidad de afectar las polĂ­ticas del FMI, el contenido de sus programas y las acciones de los gobiernos que utilizan sus recursos, se expresa en varias instancias, como la formaciĂłn de la agenda del organismo –de quĂ© se habla y cĂłmo–, la selecciĂłn de sus autoridades y personal jerĂĄrquico, los sesgos de sus enfoques teĂłricos y aplicados, sus recomendaciones y decisiones, y tambiĂ©n en las condiciones de los acuerdos con sus miembros. Estos temas despertaron gran atenciĂłn a partir de las crisis de los años 1990 y 2000, y fueron abordados por numerosos autores desde diferentes perspectivas, entre ellos, Stiglitz, Buira, Meltzer y Ugarteche.

Por su condiciĂłn de Ășnico miembro con capacidad de veto y emisor de la moneda de mayor uso internacional, Estados Unidos cuenta con un frondoso andamiaje de leyes y mecanismos institucionales para influir sobre el FMI, al alcance de cualquiera que desee estudiarlo. Por ejemplo, cada año el Tesoro envĂ­a al Congreso un informe sobre los progresos realizados para influir en alinear las decisiones del FMI con los objetivos de la polĂ­tica econĂłmica estadounidense, y especialmente ilustrativos son los informes de la GAO (General Accounting Office), publicados desde 2001, para determinar, entre otras cosas, “si los funcionarios vinculados al FMI han sido capaces de influir en las operaciones del FMI y en las posiciones polĂ­ticas de otros miembros, en un sentido consistente con las polĂ­ticas estadounidenses establecidas en la ley” (GAO, “Internacional Monetary Fund, Efforts to advance U.S. Policies on the Fund”, Informe al Congreso, 2001).

Es probable, como reconocĂ­a Jacques Polak, antiguo funcionario del FMI, que todos los paĂ­ses quisieran utilizar su participaciĂłn en el FMI para perseguir sus propios objetivos e intereses en el sistema mundial, aun a costa de perjudicar a otros miembros o al sistema global. Sin embargo, solo unos pocos tienen suficiente poder y recursos para procurarlo de manera sistemĂĄtica y relevante, de modo que el FMI real refleja la asimetrĂ­a reinante en las relaciones internacionales. El caso de la deuda externa argentina y sus crisis cabe enteramente en esta contextualizaciĂłn.

La Argentina y el FMI

Aunque los acuerdos con el FMI son situaciones de excepción, para la Argentina fueron la regla desde su ingreso al organismo, en 1956, hasta la cancelación total de su deuda en 2006, manteniendo la membresía. En ese medio siglo el país solo estuvo libre de programas del FMI en nueve años. Cuatro corresponden a gobiernos que aplicaron políticas económicas heterodoxas y de reducción de la deuda externa, como la mayor parte de la presidencia de Arturo Illia, de la UCR (1964-66), y de los gobiernos peronistas de 1973-74. También, tras una investigación oficial que reveló que la mayoría de las condicionalidades de los organismos financieros internacionales lesionaban el interés nacional, en 1969 y 1970 el gobierno militar descartó los acuerdos con el FMI.

Existe otro período sin acuerdos con el FMI, de 1979 a 1981, muy diferente a los anteriores, ya que la Argentina estuvo sancionada por las graves violaciones a los derechos humanos cometidas por el gobierno de la junta militar, de manera que los representantes de Estados Unidos, en virtud de una ley del Congreso, estaban obligados a votar en contra de todas las solicitudes del país en el FMI y los demås organismos internacionales. Por este hecho, y por la abundancia de capitales disponibles para préstamos internacionales, una vez vencido el stand by de 1978 el gobierno no solicitó fondos al FMI en esos años. No obstante, contrató a un experto del FMI para determinar la capacidad del Estado argentino y de sus empresas para tomar deuda en los mercados internacionales, y este fue el lapso mås acelerado de endeudamiento externo, hasta la acumulación de atrasos y suspensión de pagos en 1982. Desde entonces, el primer año completo sin acuerdos con el FMI y sin procurarlos fue 2005, y así se ha mantenido hasta el momento.

A pesar de la frecuencia de los acuerdos de la Argentina con el FMI, sus montos fueron siempre muy pequeños en relaciĂłn con las necesidades de financiamiento del paĂ­s. La deuda con el organismo promediĂł entre 4% y 5% de la deuda externa pĂșblica entre 1956 y 2005, con picos del 7% al 9% en los años 1956 a 1959 y 2000-2002. En este sentido, el FMI se autodefine como catalizador de fondos, mĂĄs que como prestamista. Contar con su visto bueno facilita obtener dinero de uso internacional de los mercados globales. Al respecto, Stiglitz sostiene que esto suscita conflictos y confusiĂłn en el seno del FMI entre los intereses de los bancos colocadores de fondos y los paĂ­ses tomadores, que pagan comisiones, intereses y honorarios sustantivos, proporcionales a las grandes sumas en juego, sobre todo cuando se trata de un paĂ­s mediano como la Argentina.
El escaso capital del FMI y los prĂ©stamos limitados por la cuota del paĂ­s miembro, salvo circunstancias excepcionales, explican esta pobre contribuciĂłn al financiamiento externo de la Argentina. Desde la Gran RecesiĂłn iniciada en 2008, ambas limitaciones se flexibilizaron para algunos casos, pero los grandes desembolsos del FMI se destinaron principalmente al salvataje de los bancos, mientras que los paĂ­ses miembros quedaron mĂĄs endeudados y obligados a sostener polĂ­ticas de austeridad fiscal y a aplicar las reformas del rosario neoliberal –privatizaciones, desregulaciones, precarizaciĂłn laboral, apertura comercial y financiera, reducciĂłn de jubilaciones y seguridad social– que multiplican la pobreza, el desempleo y la destrucciĂłn del capital productivo ligado al mercado interno, y dificultan la salida de las crisis.

El FMI, la deuda externa argentina y sus crisis

Desde su adhesiĂłn a los convenios de Bretton Woods, la Argentina tuvo tres ciclos de endeudamiento externo que concluyeron en crisis de pagos internacionales. El primero, durante el gobierno de Arturo Frondizi (UCRI, 1958-1962); el segundo durante la dictadura cĂ­vico-militar de 1976-1983, y el tercero en los gobiernos de Menem-De la RĂșa (PJ, 1989-1999 y UCR, 1999-2001). La deuda externa pĂșblica se multiplicĂł por dos, por seis y por tres, en cada uno de esos perĂ­odos, y alcanzĂł a 1,5, 3,8 y 5,3 veces las exportaciones, respectivamente. Estas cifras evidencian la gravedad del endeudamiento del perĂ­odo neoliberal, comparado con la etapa desarrollista, ademĂĄs de sus diferencias respecto del propĂłsito industrialista de esta Ășltima y del carĂĄcter rentĂ­stico especulativo del sobreendeudamiento de 1976-2001.

En dos de estos ciclos, el de Frondizi y en la dictadura, reciĂ©n al estallar la crisis de la deuda se advirtiĂł que no existĂ­a un registro centralizado de los compromisos externos del Estado, que estaban dispersos entre la administraciĂłn pĂșblica, las empresas estatales, los avales caĂ­dos, y la deuda privada estatizada en 1982. Esta ausencia de informaciĂłn es llamativa, teniendo en cuenta que en ambos perĂ­odos la Argentina mantuvo vĂ­nculos muy estrechos con el FMI. Durante el gobierno de Frondizi y hasta 1963, el paĂ­s estuvo continuamente bajo un monitoreo riguroso del organismo, porque firmĂł cinco acuerdos stand by, uno cada año. AdemĂĄs, tomĂł prĂ©stamos del Tesoro estadounidense, del Eximbank, y de las agencias de garantĂ­a de exportaciones de paĂ­ses europeos y JapĂłn, que debiĂł refinanciar a travĂ©s del Club de ParĂ­s ante la imposibilidad de su repago.

La dictadura tuvo acuerdos stand by y financiamiento adicional del FMI hasta 1978, y luego, como ya se mencionĂł, contratĂł a un experto del organismo para colaborar con el endeudamiento externo, hasta que en 1982, tras la guerra de Malvinas, ya muy endeudados con bancos comerciales de Estados Unidos, Estados europeos y JapĂłn, recomenzaron las negociaciones con el FMI. Cuando la democracia fue recuperada, la Argentina era el cuarto paĂ­s mĂĄs endeudado del mundo.

El gobierno de RaĂșl AlfonsĂ­n (UCR, 1983-1989) esperaba algĂșn apoyo de la comunidad internacional, amparado en la doctrina de la deuda odiosa, pero esto no ocurriĂł. Al contrario, las autoridades del FMI consideraban que el gobierno serĂ­a menos capaz de implantar polĂ­ticas duras de ajuste, y un director alemĂĄn manifestĂł incomodidad por la presiĂłn de la opiniĂłn pĂșblica sobre las negociaciones. Las conversaciones oficiales con representantes del ComitĂ© de Bancos, el Club de ParĂ­s y la Reserva Federal arrojaron igual resultado: cualquier financiamiento externo requerirĂ­a previamente un acuerdo con el FMI, quien quedĂł como mediador entre los paĂ­ses endeudados y los bancos acreedores, asumiendo un rol tan sesgado que se dio en llamar el “gendarme de las finanzas”.

El FMI exigió achicar el Estado, privatizar, desregular, desproteger la industria, favorecer las importaciones y el capital extranjero, precarizar las relaciones laborales, y otras reformas. El gobierno de Alfonsín procuró resistir las exigencias mås opuestas a sus principios y transitar un camino intermedio, mientras suscribió acuerdos con el FMI, en 1984, 1985, 1987 y 1988. Las obligaciones continuaron aumentando a causa de los préstamos frescos tomados para servir deuda vencida, y de las limitaciones del Banco Central para financiar el déficit fiscal, sin avistarse los medios para aliviar la deuda y mucho menos para reanudar el crecimiento económico y mejorar la vida de la castigada población.

El gobierno siguiente, de 1989 a 1999, conformĂł una alianza estrecha con el establishment local, que consolidĂł el patrĂłn de acumulaciĂłn puesto en marcha por la dictadura, al precio de llevar el desempleo y la pobreza a niveles desconocidos en la Argentina, y de un desmesurado aumento de la deuda pĂșblica en moneda extranjera. El Plan Brady, lanzado por Estados Unidos en 1989, implementado por el FMI y suscripto por la Argentina en 1993, proveyĂł una soluciĂłn para reprogramar la deuda, al sustituir prĂ©stamos bancarios en mora por deuda en bonos, y abriĂł la puerta al endeudamiento en los mercados financieros globales. Durante este nuevo ciclo, la Argentina estuvo continuamente bajo acuerdos con el FMI: cuatro stand by en 1989, 1991, 1996 y 2000; dos de facilidades extendidas en 1992 y 1998, y uno de complementaciĂłn de reservas, en 2001. Por todo esto, el paĂ­s estuvo bajo supervisiĂłn reforzada del FMI, incluso el organismo instalĂł un representante residente en oficinas del Banco Central, y a fines de los ’90, poco antes de la crisis, presentaba a la Argentina como su caso mĂĄs exitoso.

A pesar de la evidente sobrevaluaciĂłn del peso, que ponĂ­a en riesgo la solvencia soberana; de la fragilidad de un sistema bancario descalzado entre depĂłsitos en pesos y prĂ©stamos en dĂłlares; del estancamiento de las exportaciones y el alza de las importaciones ligados al desequilibrio cambiario, e indiferente a la miseria creciente, el FMI apoyĂł las polĂ­ticas econĂłmicas de la Argentina, y basĂł su anĂĄlisis de sustentabilidad de la deuda soberana en proyecciones alejadas de la realidad. Cuando la crisis fue inminente, el FMI proveyĂł fondos que, segĂșn Llorens y Cafiero, financiaron la salida de capitales de los grandes bancos. AsĂ­, en agosto de 2001 el organismo desembolsĂł una gran suma –6,3 mil millones de dĂłlares, equivalente a tres veces la cuota argentina–, sin recaudos para evitar su rĂĄpido escape antes del default y la devaluaciĂłn. SegĂșn revelĂł el ex ministro de EconomĂ­a Domingo Cavallo años mĂĄs tarde en el diario La NaciĂłn, en 2001 el FMI condicionĂł la continuidad de su apoyo a la Argentina a que el paĂ­s sustituyera el peso por el dĂłlar estadounidense. El gobierno nacional rechazĂł esta medida, que hubiera representado una gran ventaja para las empresas y bancos estadounidenses, pero no eliminaba el riesgo del default argentino y, poco despuĂ©s, la denegatoria de un desembolso del FMI fue la gota de rebalse que desencadenĂł la crisis. La indisponibilidad de los depĂłsitos bancarios, la revuelta social y su sangrienta represiĂłn, la caĂ­da del gobierno, la declaraciĂłn del default soberano, la devaluaciĂłn, la inflaciĂłn y la miseria generalizada marcaron esta tragedia de la sociedad argentina, derivada de una polĂ­tica econĂłmica tremendamente equivocada.

Desde 2002 no hubo mås desembolsos del FMI, sino, por el contrario, solo pagos de la Argentina, hasta la cancelación de su deuda en 2006. La renegociación de la deuda en default fue uno de los temas mås conflictivos en el vínculo con el organismo. El FMI se opuso a los términos del canje de deuda de 2005, que consideraba lesivos para los acreedores, y esto fue una de las razones del gobierno de Néstor Kirchner (2003-2007) para discontinuar en septiembre de 2004 el acuerdo stand by vigente, de manera que el FMI no participó en esta reestructuración. Tampoco contribuyó a defender a la Argentina del hostigamiento de los fondos buitre, a pesar de las críticas a su accionar vertidas desde el organismo, que propuso mecanismos para la reestructuración de las deudas soberanas que impidieran a los buitres obstruir estos procesos.

Los cambios emprendidos por el FMI en la Ășltima dĂ©cada fueron superficiales, y parecen orientados sobre todo a reacomodarse al creciente peso de China en el escenario internacional, pero no ofrecen ventajas para la Argentina ni comprometen comportamientos mĂĄs ecuĂĄnimes o enfoques analĂ­ticos mĂĄs abiertos a diferentes perspectivas.

Actualmente, el FMI apoya las polĂ­ticas del gobierno de Mauricio Macri, iniciado en diciembre de 2015, pero ha advertido que, si bien el nivel de la deuda pĂșblica de la Argentina es aceptable, las necesidades de financiamiento podrĂ­an tornarse demasiado altas por caĂ­da del PIB y/o devaluaciĂłn del peso, y que el predominio del endeudamiento en moneda extranjera podrĂ­a configurar un perfil muy riesgoso. Es de esperar que la historia no se repita, y que la Argentina no caiga nuevamente en el sobreendeudamiento ni en el bucle sin fin de los acuerdos con el FMI y el ajuste permanente.

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