El regreso de las deudas externas. Un nuevo capítulo en la historia financiera y política latinoamericana

El regreso de las deudas externas. Un nuevo capítulo en la historia financiera y política latinoamericana

Por Carlos Marichal

En los últimos dos años los países latinoamericanos han registrado un aumento notorio de su endeudamiento. Esta tendencia está vinculada al declive pronunciado del ciclo de auge de las exportaciones primarias de la región y a la necesidad de cubrir los déficits crecientes de las cuentas públicas. Ante esta nueva coyuntura, que coincide además con un viraje político hacia la derecha en la mayoría de los países, es fundamental aprender las lecciones de la historia para evitar que los ciudadanos contribuyentes sufran las consecuencias de una globalización financiera que avanza a pasos agigantados.
 
El Colegio de México


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En los últimos dos años, el tema de las deudas externas latinoamericanas ha regresado para colocarse en el centro de atención en algunos medios masivos, sobre todo por el aumento notorio del endeudamiento. Esta tendencia se vincula con el declive pronunciado del gran ciclo de auge en las principales exportaciones de materias primas de la región, el cual arrancó hacia 2002 y continuó hasta fines de 2012. Este súper ciclo de commodities, como lo ha denominado José Antonio Ocampo, aseguraba que los gobiernos y sobre todo los bancos centrales en la región pudieran acumular cuantiosas reservas y cubrir el servicio de sus deudas externas con holgura durante un decenio. En cambio, hoy en día, la situación ha cambiado de manera dramática, y más enfáticamente para los grandes exportadores de petróleo –como México y Venezuela– así como los gobiernos que han sido grandes inversores en proyectos petroleros como Brasil. Todos sufren marcadamente por la caída en los precios del oro negro y, por lo tanto, se han visto obligados a acelerar su endeudamiento para cubrir déficits crecientes en las cuentas públicas. Por su parte, en el caso bastante singular de la Argentina, ha sido el acuerdo que ha ratificado la flamante administración de Mauricio Macri con los fondos buitre lo que está empujando a su gobierno a profundizar el endeudamiento externo desde el presente año.

Todas estas graves circunstancias vuelven a colocar a los países latinoamericanos en una situación de relativa debilidad y, al mismo tiempo, propicia la multiplicación de críticas por parte de los medios conservadores y de la banca multilateral sobre la debilidad financiera de muchos gobiernos de la región: de nuevo se escuchan llamados para que se apliquen “reformas estructurales”, incluyendo nuevas privatizaciones de empresas públicas, políticas de congelamiento de salarios, acompañadas por una mayor “flexibilidad laboral” (es decir, facilitar los despidos de empleados por las empresas), así como presiones para reducir el gasto social en asistencia social, educación y salud. Por consiguiente, el viraje hacia la derecha en la política en gran parte de América latina, en los últimos dos años, refleja un paralelismo entre el cambio de ciclo político y económico.

Esta interacción entre tendencias financieras y políticas está ligada al hecho de que la trayectoria de las finanzas públicas establece los límites de lo posible en la acción política: en épocas de bonanza se amplían los márgenes de dicha acción, mientras que en épocas de crisis o recesión se limitan de manera dramática. Al mismo tiempo, no hay que olvidarse que los gobiernos pueden moldear sus políticas financieras de manera muy significativa, dependiendo de la coyuntura, en algunos casos con efectos positivos para buena parte de la sociedad y economía, mientras que en otros se favorece especialmente a determinados grupos financieros nacionales o internacionales.

Desde hace casi dos siglos los países de la región han requerido capitales externos para financiar ciertos gastos gubernamentales y/o variados proyectos u empresas económicas. Es decir, generalmente han sido importadores netos de capitales, si bien pueden identificarse determinadas coyunturas históricas cuando –al contrario– se han convertido en exportadores netos de capitales. Uno de los instrumentos financieros más importantes para obtener fondos externos ha sido la contratación de deuda externa por parte de los gobiernos. Por este motivo, durante la mayor parte de los siglos XIX y XX, los Estados latinoamericanos se convirtieron en importantes receptores de capitales prestados. Los destinos más importantes de los préstamos históricamente han sido gasto militar, inversiones en obras públicas y/o financiamiento del déficit público. Cabe preguntar hasta qué punto estos usos han contribuido a un crecimiento económico significativo o sostenido en el largo plazo. No existen aún respuestas adecuadas ya que falta un mayor número de estudios detallados de tipo histórico y económico para responder a este interrogante de manera definitiva. No obstante, la publicación de algunos trabajos de economistas contemporáneos ofrece importantes pistas.

Concretamente, una monografía titulada “Deuda externa y crecimiento”, publicada por investigadores del Fondo Monetario Internacional, argumenta que el análisis de los niveles de endeudamiento y tasas de crecimiento a lo largo de treinta años (1969-1998) en más de 90 países en vías de desarrollo demuestra un claro patrón.1 De acuerdo con dicho trabajo, en la mayoría de los países, durante la primera etapa de endeudamiento externo suele existir una relación favorable entre incremento de la deuda y desarrollo económico. Sin embargo, la situación cambia radicalmente a partir de la acumulación de una deuda cuyo valor total suma más de 160% del valor de las exportaciones o del 35% del producto doméstico; a partir de estos niveles, el endeudamiento tiene efectos negativos sobre el crecimiento económico.

En caso de aplicarse este tipo de modelo analítico a la historia del endeudamiento en América latina podrían surgir interesantes posibilidades para aquellos interesados en la relación entre deuda y desarrollo en el largo plazo.2 Lamentablemente, sin embargo, la mayor parte de la literatura internacional contemporánea sobre las deudas latinoamericanas no se remite a este tipo de enfoque sino a temas más coyunturales. Es cierto que los trabajos sobre las finanzas de Latinoamérica han experimentado un extraordinario auge desde la crisis de 1982, y como consecuencia –hoy en día– existe una multitud de economistas y políticos científicos en el mundo que trabajan sobre los problemas actuales de la deuda o que centran sus interpretaciones en la construcción de una multiplicidad de modelos teóricos y matemáticos del fenómeno. No obstante, es nuestra opinión que sigue haciendo falta un mayor número de trabajos sobre la evolución de las finanzas internacionales de los países latinoamericanos en el largo plazo que puedan ayudar a contestar una serie de importantes preguntas. A título de ejemplo, podemos enumerar algunos interrogantes fundamentales que requieren más investigación:

1) ¿Cuáles son los períodos en los que América latina ha sido importadora neta de capitales? Ciertamente, no es un fenómeno constante.3
2) ¿Cuán importantes han sido los flujos de capitales externos como componente del total de inversión y cuál porcentaje de esos flujos ha sido deuda externa o inversión directa extranjera?
3) ¿Cuáles han sido las justificaciones de los gobiernos para contratar deuda externa en los países latinoamericanos en diferentes períodos? ¿Pueden considerarse racionales desde un punto de vista económico para los deudores? ¿Cómo definimos esta racionalidad?
4) ¿Cuáles han sido las razones por las cuales los inversores o prestamistas extranjeros han colocado capitales en deuda latinoamericana? ¿Han sido racionales sus expectativas?
5) ¿Por qué se dan crisis recurrentes de la deuda externa en América latina? ¿Existe un patrón claro o cíclico, a nivel latinoamericano, en relación con ciclos económicos internacionales o se observan diferencias muy marcadas, país por país?
6) ¿Cuáles han sido las soluciones históricas a las crisis de las deudas, tanto en lo que se refiere a deudores como acreedores? ¿Hay diferentes o mejores soluciones?

La mayoría de estas preguntas han sido parcialmente abordadas en distintos trabajos pero están lejos aún de haber sido resueltas.4 En estas páginas queremos proponer de manera muy sintética un marco de referencia general histórica para ayudar a situar los ciclos de endeudamiento de los países latinoamericanos en el largo plazo. Nuestro argumento central es que hasta la Segunda Guerra Mundial la mayor parte de los procesos de endeudamiento pueden ser explicados en términos de los ciclos clásicos de las economías capitalistas descritos por la literatura sobre este campo (business cycles) tal como fue desarrollado por autores como Juglar, Kondratiev, Mitchell o Schumpeter. Por su parte, las crisis clásicas de la deuda se produjeron como consecuencia de crisis económicas internacionales en 1825, 1873, 1890, 1929.5 Por ello puede observarse que la suspensión de pagos de los diversos países latinoamericanos se producía –en la mayoría de los casos– uno o dos años después de la manifestación de la recesión económica en los países industrializados. Por consiguiente, estas moratorias (en algunos casos defaults) estuvieron estrechamente vinculadas con grandes crisis en los países “centrales”, los que solían provocar una serie de problemas económicos en los países “periféricos”.

En cambio, desde la Segunda Guerra Mundial, esta correlación se debilitó, siendo factible inclusive el proponer que los ciclos de endeudamiento latinoamericano operan de manera inversa a las tendencias de crecimiento de buen número de las economías más industrializadas. Durante la era del régimen de Bretton Woods, que estableció la arquitectura financiera de la posguerra, se rompieron los ciclos tradicionales del capitalismo clásico, en buena medida por la adopción por los países capitalistas más avanzados de un régimen regulatorio nacional e internacional que limitaba los flujos de capitales. No obstante, la era de Bretton Woods se derrumbó a partir de 1971, a partir de las políticas adoptadas por la administración de Richard Nixon con el abandono de la vieja paridad del dólar en términos de oro, lo que implicaba la ratificación de la libre flotación de las monedas fuertes. Ahora, en contraste con la posguerra, era el mercado el que imponía su lógica, lo cual –en efecto– dio pie al arranque de la moderna globalización financiera, la cual avanzó por etapas diversas.

El carácter inverso de ciclos entre la evolución de las economías centro y periferia se observó claramente desde los años de 1970 cuando, pese a la flexibilización creciente de los mercados financieros, la demanda de capitales externos por parte de las economías industrializadas era relativamente débil por efecto de una prolongada recesión (especialmente fuerte en Europa y Japón) y como consecuencia del alza de los precios del petróleo. En contraste, la gran paradoja de esa década fue que se produjo una explosión de los flujos financieros entre dos regiones de la periferia: Medio Oriente y América latina. La acumulación de enormes excedentes de petrodólares por un puñado de países árabes requería un vehículo y camino para reciclarse. Los bancos norteamericanos, europeos y japoneses se dedicaron a canalizarlos sobre todo hacia América latina. Todavía existen debates acerca de si el fenómeno del endeudamiento latinoamericano fue esencialmente impulsado por la extraordinaria oferta de fondos y la política agresiva de los bancos transnacionales.6 Alternativamente, puede argumentarse que fue clave la demanda generada en este decenio por los gobiernos autoritarios (en muchos casos dictaduras militares) en Latinoamérica, así como por aquellos de Filipinas, Corea y Polonia, para obtener préstamos con los cuales financiar gastos militares y proyectos de infraestructura o cubrir déficits, con la meta de mantener altas tasas de crecimiento económico y sostener la continuidad de dichos regímenes.
El estallido de la crisis de la deuda de 1982 se produjo cuando Paul Volker, presidente de la junta directiva del Federal Reserve Board, resolvió en 1981 dejar que flotaran las tasas de interés en los Estados Unidos, lo que hizo que el pago de las deudas latinoamericanas se volviera insostenible. Luego vendría una larga y brutal secuela de crisis financieras en Latinoamérica, incluyendo, moratorias y prolongadas renegociaciones y restructuraciones de las deudas, que han sido descritas en centenares de ensayos, monografías y libros.7 De hecho, en los años de 1980 los países latinoamericanos se tornaron exportadores de capitales (por el aumento en el servicio de la deuda) precisamente en una época de bonanza económica en Europa, en Japón y en los llamados NICS de Asia. Los ciclos económicos tendían a marchar a contrapelo. En cambio, luego de la crisis financiera en los Estados Unidos en 1987, la larga crisis financiera que arrancó en Japón en 1989 y el estancamiento europeo de principios de los años de 1990, se produciría un extraordinario auge del endeudamiento latinoamericano, pero en este caso en la forma de una combinación de flujos de capitales de portafolio para los gobiernos pero también para empresas privadas de la región. De nuevo, los ciclos económicos se cruzaban.

Finalmente, a partir de la recuperación y extraordinario auge de las bolsas en los Estados Unidos y en Europa desde aproximadamente 1994 hasta finales del siglo XX, comenzaron a experimentarse graves problemas financieros en diversos países latinoamericanos, en particular en México (la crisis financiera de 1995) y Brasil (las crisis de 1997 y 2001). En el caso de México debe recordarse que la debacle iniciada en 1995 fue la peor crisis financiera en el país desde la Revolución Mexicana. En otras palabras se daba la nueva paradoja de que en medio de uno de los mayores auges especulativos financieros internacionales (en la segunda mitad del decenio de los años de 1990), los países latinoamericanos experimentaron graves problemas monetarios, fiscales y de deuda.

Nos parece que las lecciones de esta historia reciente son que existe una notable falta de coincidencia desde 1970 en adelante entre los ciclos financieros en los países más avanzados y en las naciones latinoamericanas.
Existen muchas preguntas abiertas acerca de las consecuencias de la explosión de la crisis financiera global de 2008 y sus secuelas, las cuales han durado hasta el presente. Inicialmente, no hay duda de que los países latinoamericanos –con excepción de México y Centroamérica– pudieron sobrellevar la debacle internacional mejor que muchos países más avanzados, ya que no quebraron los bancos en la región, no se suspendieron pagos sobre las deudas, y las tasas de crecimiento económico en la región siguieron siendo notables hasta alrededor de 2012. Desde entonces, sin embargo, el panorama económico latinoamericano se ha nublado y vuelve a existir la amenaza segura de un nuevo ciclo de endeudamiento, pero esta vez no para impulsar el crecimiento sino esencialmente para evitar el colapso de las finanzas públicas en muchos países.

En resumidas cuentas, es muy importante prestar atención a la historia de las deudas externas en el corto y en el largo plazo para formular mejores modelos para anticipar los cambios de tendencia en las transacciones de deudas soberanas, las cuales dependen de la dinámica de los mercados de capitales nacionales e internacionales. A su vez, debe enfatizarse que a lo largo de los últimos 150 años, la arquitectura financiera internacional –mecanismos, instrumentos, prácticas e instituciones– no ha permitido crear un marco de referencia jurídica internacional equitativa que permita resolver los problemas que surgen de conflictos sobre deudas soberanas. Precisamente por ello es muy importante avanzar en una senda para alcanzar una mayor estabilidad del sistema financiero local e internacional y asegurar que los países deudores no sufran las consecuencias de una globalización financiera que avanza a pasos agigantados, con consecuencias que han demostrado que pueden ser muy negativas para los ciudadanos contribuyentes, que son –después de todo– los pagadores de última instancia de cualquier aumento del endeudamiento público.

Notas

1. Catherine Pattillo, Hélène Poirson y Luca Ricci, “External Debt and Growth”, IMF Working Paper, WP/02/69, abril, 2002.
2. Para ello se requieren mejorar las estimaciones de la relación entre nivel de endeudamiento y servicio estimado de la deuda externa como porcentaje de las exportaciones en varios países de la región en distintos momentos del siglo XIX. Pueden usarse los datos sobre exportaciones publicados para diversos países latinoamericanos como primer indicador básico pero hay que tener en cuenta que no existen todavía buenas estimaciones anuales de producto bruto para los países latinoamericanos para los siglos XIX y principios del siglo XX.
3. América latina fue exportador neto de capitales en la época colonial pero durante la mayor parte del siglo XIX fue importador neto. En los años de 1891-1898, es posible que haya sido exportador neto de capitales, como lo fue en los períodos de 1914-1918, 1930-1940 y 1982-1989. Desde el año 2001 hasta la fecha, se estima que la zona es de nuevo exportadora neta de capitales. Se requieren más estudios empíricos sobre este tema.
4. Por ejemplo, Barry Eichengreen y Peter Lindert, eds., The International Debt Crisis in Historical Perspective, The MIT Press, 1989, abrieron una importante literatura sobre el análisis histórico de la racionalidad de los inversores en bonos emitidos por los países en vías de desarrollo.
5. Para una visión de conjunto ver Carlos Marichal, Historia mínima de la deuda externa de América Latina, 1820-2010, El Colegio de México, 2014.
6. El trabajo clásico que sostiene con mayor evidencia y rigor que el endeudamiento de estos años era fomentado por los bancos internacionales es Robert Devlin, Debt and Crisis in Latin America. The Supply Side of the Story, Princeton, Princeton University Press, 1989.
7. El estudio más comprensivo en términos estadísticos y bibliográfico es William Cline, International Debt Reexamined, Washington D.C., International Institute of Economics, 1995.

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