El lugar de la Seguridad y la Defensa en las relaciones entre Estados Unidos y América latina

El lugar de la Seguridad y la Defensa en las relaciones entre Estados Unidos y América latina

Por Juan Gabriel Tokatlián

Desde el final de la Guerra Fría, Estados Unidos ha venido cambiando su estrategia de seguridad y defensa. A partir de estos cambios, se puede observar que ninguna de las doctrinas empleadas por la potencia hegemónica ha logrado consolidarse. En este escenario, América latina tampoco logra alcanzar una política común frente a Washington. Algunas claves para entender una coyuntura fluida y ambigua que se irá develando en los próximos años.
 
Director, Departamento de Ciencia Política y Estudios Internacionales de la Universidad Di Tella


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La cuestión de la gran estrategia (grand strategy) es fundamental para comprender el debate, el diseño y el despliegue de la política exterior y política de defensa de los países centrales. Así, un especialista como John Lewis Gaddis considera que una gran estrategia constituye “un proceso mediante el cual se entrelazan los fines y los medios, las intenciones y los atributos de poder, y los objetivos y los recursos”. Otro analista como Paul Kennedy destaca que el meollo de una grand strategy se ubica “en la política, en la capacidad de los líderes nacionales de aunar los elementos militares y no militares con el propósito de preservar y aumentar los mejores intereses de largo plazo de una nación”. Y aun otro estudioso como Thomas J. Christensen subraya que la gran estrategia es “el conjunto completo de políticas internas e internacionales orientadas a incrementar el poder y la seguridad nacional”. En breve, una gran estrategia remite a la posesión y al uso de distintos recursos (tangibles e intangibles) para respaldar la acción de un Estado; a la determinación de emplearlos y proyectarlos en el terreno externo; a la presencia de amenazas que necesitan enfrentarse con diferentes instrumentos e iniciativas; a la decisión de mantener o maximizar poder, y a la existencia de un sentido de misión en el plano mundial fundado en motivos prácticos y morales. De allí que en toda grand strategy resulta imperioso combinar diplomacia y defensa, atributos militares y materiales, ideas y praxis, persuasión y coerción, voluntad y oportunidad.

Bajo ese marco de referencia lo clave es entender que Estados Unidos ha ido actualizando y transformando su gran estrategia en los últimos 25 años. Ello contribuirá a evaluar el lugar que la seguridad y la defensa han tenido y hoy tienen en las relaciones interamericanas. Se trata de localizar, en el nivel global y el continental, el contenido, modo y alcance de la grand strategy estadounidense; lo cual exige precisar la estrategia, la doctrina principal, el tipo de alianzas y lo que llamo una doctrina subalterna.

En ese sentido, y al calor de la Guerra Fría, Washington consensuó y aplicó la estrategia de la contención. En aquel contexto era esencial frenar la expansión de la Unión Soviética y, de ser factible, revertir tanto su proyección de poder en la periferia como la consolidación de su área de influencia. La estrategia básica era el containment y la manifestación más ambiciosa era el roll back. La doctrina militar principal que prevaleció entonces fue la disuasión; esto es, dejarle en claro a Moscú que los costos de atacar a Europa occidental y/o el uso de armas nucleares contra Estados Unidos y sus aliados serían exorbitantes pues la respuesta de Washington sería aniquiladora. La dinámica de la “destrucción mutua asegurada” subyacía a una doctrina que tenía su espejo en el mismo tipo de mensaje que la URSS le enviaba a EE.UU.

A su turno, la estrategia y la doctrina mencionadas eran acompañadas por el establecimiento de alianzas político-militares firmes. La Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN), el Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca (TIAR) y el Tratado ANZUS (Australia, Nueva Zelanda y Estados Unidos), entre otros compromisos, eran, bajo la premisa de la bipolaridad, los acuerdos que aseguraban el mantenimiento de las zonas de influencia de Washington. Asimismo, en el ámbito continental la grand strategy estadounidense remitía a una doctrina subalterna. La eventual gran confrontación Este-Oeste tenía unos protagonistas principales (Estados Unidos y Europa occidental por un lado, y la Unión Soviética y Europa oriental, por el otro), mientras que las fuerzas armadas de Latinoamérica no eran contempladas como un actor decisivo en el combate directo contra la URSS. El papel de los militares de la región era prioritariamente interno: luchar y doblegar al “enemigo interno” –el “comunismo” local– que era concebido como la extensión en el área del expansionismo soviético. En breve, la doctrina subalterna que predominaba era la de la Seguridad Nacional. Con ello, cabe agregar, Washington, al igual que las elites regionales, tenían en claro que ante los dilemas de estabilidad o justicia, autoritarismo o democracia, violencia o derechos humanos, la preferencia prioritaria, más allá de la retórica usual, era en favor de la estabilidad, el autoritarismo y la violencia ante la presunta asechanza omnipresente de Moscú.

Desde el final de la Guerra Fría, pero de manera más contundente después del 11 de septiembre de 2001, Estados Unidos fue reformulando su grand strategy. En los noventa los cambios fueron incipientes y puntuales, producto, en parte, de los graduales reacomodos globales y de ciertas ambigüedades internas. Por ejemplo, los años de Bill Clinton se caracterizaron por un fomento creciente aunque mesurado de la unipolaridad militar y por un comportamiento internacional en el que se combinó un multilateralismo episódico con un unilateralismo recurrente (especialmente en temas de seguridad). En realidad, al mirar en retrospectiva, es posible afirmar que la administración del presidente Clinton se autorrestringió bastante y se comportó menos inmoderadamente de lo que suponía su condición de superpotencia solitaria. Sin embargo, durante los dos gobiernos del mandatario demócrata, los sectores civiles y militares más duros, y a la vez más cercanos al pensamiento del partido republicano, no abandonaron la búsqueda de una asertiva supremacía estadounidense.

Serán, entonces, los atentados del 11 de septiembre de 2001 los que le brinden a la administración republicana de George W. Bush la ocasión de afianzar una gran estrategia con más consenso político, social y militar. Inmediatamente a posteriori del 11/9, el gobierno estadounidense superó dos problemas fundamentales. El primero, más coyuntural, tenía que ver con la dificultad original de legitimidad que había conocido la victoria presidencial de Bush en 2000. El segundo, más estructural, estaba ligado a la preocupante fisura entre líderes (más interesados en los asuntos internacionales y la necesidad de mayor intervención externa) y opinión pública (más interesada en los asuntos domésticos y menos inclinada al activismo externo) en materia de política exterior. Los atentados produjeron el rápido olvido de la primera problemática y la considerable mutación de la segunda. En consecuencia, la conjunción de voluntad y oportunidad coadyuvó a que Estados Unidos optara por cambios más sustantivos en su grand strategy.

Así entonces, la nueva estrategia se orientó hacia la primacía; es decir que Washington no iba a tolerar, ni en el campo militar ni el político, a ningún competidor internacional de igual talla, sea este amigo (Unión Europea), un viejo rival (Rusia) o un reciente oponente (China). Durante las dos presidencias de Bush hijo dicha estrategia se caracterizó por su agresividad: el persistente recurso a la fuerza, el significativo aumento del presupuesto en defensa, la desconsideración del derecho internacional, la ampliación de las bases militares en el exterior, y una mayor autonomía de las fuerzas armadas, entre otras. Pero los fiascos en Irak y Afganistán y la fenomenal crisis financiera que estalló en 2008 le colocaron límites a esa modalidad de primacía. En ese contexto se produjo la victoria presidencial de Barack Obama. Desde los primeros meses de gestión su política exterior mostró algo que se fue afirmando después con el pasar de los años: era improbable una reorientación integral de la estrategia internacional de Estados Unidos. Ahora bien, sin duda, tanto por motivos internos (materiales y valorativos) como por razones externas (geopolíticas y económicas), la administración del presidente Obama procuró –con un éxito variado– una primacía calibrada o matizada.

En cuanto a la doctrina principal es evidente que se escogió por una mezcla. Por ejemplo, hacia Rusia persistió la contención en su acepción tradicional. En cuanto a China, se fue desplegando el denominado hedging. Derivada de la jerga financiera, esta opción de “cobertura” consiste en desarrollar dos políticas simultáneas que combinan contrapeso y compromiso, así como colaboración y competencia con el propósito de prepararse para lo peor (por ejemplo, a través del llamado balancing) y de aprovechar mejor las posibilidades de acercamiento e interconexión (por ejemplo, a través del llamado engagement). En cuanto a actores menos desafiantes se empleó la estrategia de la “guerra preventiva” que apuntaba a mostrar que Estados Unidos se arrogaba el poder de usar su poderío bélico (incluido el táctico nuclear) contra un país, independientemente de que este se disponga a atacar de manera inminente a los Estados Unidos y sin tener en cuenta la evidencia cierta disponible para legitimar, al menos parcialmente, el recurso al instrumento militar en las relaciones internacionales. Conviene destacar que así como la contención no fue una doctrina privativa de Estados Unidos y que otros países, en el centro y la periferia por igual, la desplegaron en relación a vecinos cercanos y adversarios menos próximos, la guerra preventiva no es monopolio exclusivo de Washington. El hecho de que varios países la hayan sumado a su arsenal de eventuales acciones de fuerza demuestra cuán peligroso e ingenuo es suponer que la preventive war solo puede ser monopolizada por Washington. Y también es inquietante y cándido desestimar el impacto que tal tipo de acción punitiva tiene sobre los actores (estatales y no estatales) menos potentes, quienes tienden a apelar a la “guerra asimétrica” como el arma del débil ante el oponente más poderoso.

Adicionalmente, las alianzas sólidas del pasado se superponen en unos casos, y se sustituyen en otros, en tanto instrumentos diplomáticos de respaldo y compromiso político-militar, por coaliciones ad hoc (las llamadas coalitions of the willing), lo que supone que sólo Washington fija la misión y luego establece la coalición para llevarla a efecto. El caso emblemático fue el ataque a Irak en 2003 en el que Estados Unidos encabezó una coalición en la que participaron militarmente algunos países de la OTAN, del TIAR y de ANZUS, al tiempo que también se abstuvieron de hacerlo varios miembros de dichas alianzas. Un ejemplo reciente lo constituye la coalition de unos 40 países que lidera Estados Unidos en el combate contra el Estado Islámico (ISIS por su sigla en inglés).

Con este telón de fondo la doctrina subalterna, en el marco de una redefinición relevante de la grand strategy estadounidense, no está plenamente cristalizada. A diferencia de la Guerra Fría, ni Washington ha logrado imponer de manera definitiva una doctrina subalterna ampliamente aceptada por los países latinoamericanos ni estos han logrado converger integralmente en torno a una doctrina alternativa. Si se analiza el tema desde la práctica concreta, en especial en los últimos tres lustros, es evidente que Estados Unidos auspicia en el área una especie de doctrina de inseguridad nacional. Por un lado, Washington ha procurado arraigar en la región, con diferentes niveles de aceptación, la noción de que las “nuevas amenazas” son letales y vitales. Esto apunta a la proliferación de peligros en los que se entrecruzan, entre otros, el terrorismo global, el crimen organizado transnacional, el narcotráfico mundial y la corrupción internacional. Dichas amenazas se nutren de la ausencia parcial del Estado y, en consecuencia, requieren de un rol activo de las fuerzas armadas de cada nación para evitar, a su turno, la multiplicación de “Estados fallidos”. Otra vez, como en el pasado, los problemas de seguridad y defensa de la región tienen una expresión doméstica que debe combatirse borrando las diferencias entre seguridad interna y defensa externa, así como las fronteras entre el papel de los cuerpos policiales y el de las fuerzas armadas. Lo anterior incide e incidirá en la evolución de América latina como zona de paz y en el desarrollo de la democracia en el área.

Por otro lado, Estados Unidos continúa muy activo respecto de la región: el anuncio en 2013 por parte del secretario de Estado, John Kerry, de que la era de la Doctrina Monroe había terminado no significa ni parálisis ni pasividad de Washington en materia de seguridad y defensa en relación a América latina. Su sistema de bases militares en la Cuenca del Caribe sigue intacto. Después de 58 años la armada estadounidense reactivó en 2008 la IV Flota. El Comando Sur estacionado en Miami ha aumentado su involucramiento en la lucha contra el crimen organizado; en especial, en América Central. En cuanto a la llamada “guerra contra las drogas”, Washington ha propiciado y establecido el Plan Colombia, la Iniciativa Andina, el Plan Mérida para México, la Iniciativa de Seguridad de la Cuenca del Caribe y la Iniciativa de Seguridad Regional para Centroamérica. Es cierto que en diciembre de 2000 se cerró la infausta Escuela de las Américas, donde se adiestraron tantos dictadores de la región, pero el total de latinoamericanos entrenados en Estados Unidos entre 1999 y 2013 fue, según el Security Assistance Monitor, cerca de 220.000. A su vez, de acuerdo con esa misma fuente, EE.UU. es el mayor proveedor de asistencia militar y policial –US$ 553 millones (2015)– y de venta de armas –US$ 3.393 millones (2013)–. Además, según una nota de Associated Press de febrero de 2013, en todo momento del año hay hasta 4.000 efectivos militares desplegados a lo largo y ancho de la región. En buena parte de la opinión pública y política latinoamericana persiste la idea de que la cuestión de los drones (vehículos aéreos no tripulados) y de las fuerzas de operaciones especiales se manifiesta fuera de la región; en especial, en Asia Central, Oriente Próximo y el norte de África. Sin embargo, los drones operan en los límites entre Estados Unidos y México y ya hay ensayos con dichos vehículos para interceptar cargamentos de drogas en el Caribe, al mismo tiempo que, según una nota de The Washington Post de julio de 2013, los militares estadounidenses emplearon drones, los llamados ScanEagles, en Colombia. Por su parte, las Special Operations Command South, en el marco del Comando Sur con sede en Miami, vienen desarrollando ejercicios con varias fuerzas armadas de la región y el Air Force Special Operations Command ha estado activo en América Central desde 2009. El almirante William McRaven, quien estuvo al frente del Special Operations Command entre 2011-2014, indicó en 2012 la voluntad del Pentágono de expandir el rol de las fuerzas de operaciones especiales en América latina, a pesar de no ser esta un área desde donde estuviera en jaque la seguridad nacional de Estados Unidos. Las Special Operations Forces realizaron en 2014 maniobras y despliegues en Trinidad y Tobago (enero), República Dominicana (febrero), Belice (marzo), Honduras (abril), Colombia (julio) y Surinam (agosto). En mayo de 2015, 280 efectivos del Special Purpose Marine Air-Ground Task Force South se desplegaron en Honduras y estarán en el país por unos 200 días. Cabe subrayar que ni China ni Rusia, por separado, ni ningún otro conjunto de potencias extrarregionales tienen el grado de presencia e incidencia militar que Estados Unidos preserva en la región.

Ahora bien, esta gravitación de Estados Unidos en América latina y el Caribe no ha implicado que toda la región desarrollase y alcanzase una política común frente a Washington en el ámbito de la seguridad y la defensa. Sin embargo, sí se han producido algunos hechos interesantes en América del Sur. La Unión de Naciones Suramericanas (Unasur), constituida en 2008, tuvo rápidos reflejos ante situaciones institucionales delicadas que se manifestaron en los últimos años, evitando legitimar nuevas modalidades de golpes de Estado. La conformación del Consejo Sudamericano de Defensa en 2009, el establecimiento del Centro de Estudios Estratégicos de la Defensa en 2011 y la creación de la Escuela Sudamericana de Defensa en 2015 representan hitos importantes en la dirección de ir gestando una eventual propuesta doctrinaria novedosa en el área. Resultó también relevante el que Estados Unidos se replegase de Ecuador al finiquitarse su uso de la base de Manta y no lograse que fuese constitucional el acuerdo con Colombia para usar siete bases militares de ese país. A pesar de las tensiones bilaterales de diferente tipo (cuestiones limítrofes, ambientales, energéticas, entre otras) que ha conocido Sudamérica en la última década, varias se han resuelto a través de fallos de la Corte Internacional de Justicia, de acuerdos directos entre las partes involucradas o de los buenos oficios de terceros. No obstante, se produjo un serio incidente entre Ecuador y Colombia en 2008 a raíz de un bombardeo colombiano en territorio ecuatoriano en el que se dio de baja, entre otros, a un líder de las FARC (Raúl Reyes) en lo que pudiera interpretarse como el ensayo de una especie de ataque preventivo periférico. A su vez, ha sido imposible hasta el momento que desde Sudamérica surgiese una propuesta colectiva y consensual para reformar la Junta Interamericana de Defensa y el TIAR. En breve, un balance variopinto en cuanto a la voluntad y capacidad regional para converger en materia de defensa.

De hecho, lo que se puede observar es que ni la doctrina subalterna de inseguridad nacional se ha consolidado plenamente ni ha avanzado una precisa doctrina alternativa. Asistimos a una coyuntura fluida y ambigua cuyos contornos más nítidos se irán develando en los próximos años. Mientras tanto, es fundamental recordar que, en Latinoamérica, los principales problemas siguen proviniendo de la debilidad institucional, de la ausencia de desarrollo económico y de la carencia de equidad social, fuentes en las que abrevan nuestros mayores y más complejos retos.

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FUERZAS ARMADAS Y DEMOCRACIA

Artículos de este número

Nilda Garré
Prefacio
Juan Gabriel Tokatlián
El lugar de la Seguridad y la Defensa en las relaciones entre Estados Unidos y América latina
Héctor Saint-Pierre
Breve reflexión sobre el empleo de las fuerzas armadas
Emmanuel Bonforti
El Ejército, una institución en disputa. Crítica al enfoque liberal. ¿Es posible pensar un Ejército con convicciones nacionales y populares?
Paz Tibiletti
Los cambios en el área de Defensa. ¿Fuerzas armadas democráticas? Una mirada hacia la región
Alfredo W. Forti
La Argentina y los avances hacia una visión compartida de defensa en Unasur
Dora Barrancos
Relaciones de género en el ámbito de Defensa: el camino hacia la equidad
Mirta Iriondo Carlos de la Vega
Defensa, conducción política y desarrollo
Loreta Telleria Escobar
Posneoliberalismo y fuerzas armadas en Bolivia
Sabina Frederic
La formación de los militares argentinos en democracia: panorama y desafíos futuros
Máximo Badaró
Dentro y fuera del cuartel: transformaciones en la vida cotidiana del Ejército Argentino (1990-2010)
Natalia Federman
La política de archivos de las FF.AA. en el proceso de memoria, verdad y justicia
Ileana Arduino
La reforma del sistema de justicia militar: una política pública de derechos humanos para las Fuerzas Armadas
Luciano Anzelini
“Autonomía heterodoxa” y seguridad internacional: apuntes estratégicos para el caso argentino

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