El aporte federal de la provincia de Buenos Aires

El aporte federal de la provincia de Buenos Aires

Por Luciano Di Gresia

Teniendo en cuenta la cantidad de poblaci├│n, la provincia de Buenos Aires viene realizando en los ├║ltimos a├▒os un creciente aporte federal al resto de las jurisdicciones. Es hora de discutir una reforma del r├ęgimen de coparticipaci├│n federal que d├ę soluci├│n a los desequilibrios que esto genera.
 
Economista. Docente e investigador de la Universidad Nacional de La Plata. Ex subsecretario de Hacienda de la provincia de Buenos Aires, ex subdirector ejecutivo de ARBA y secretario general de la Gobernaci├│n de la Provincia de Buenos Aires


-A A +A
Las consideraciones vertidas en este trabajo son personales y no reflejan la posici├│n de ninguna de las instituciones en las que se desempe├▒a el autor.

La tem├ítica de la coparticipaci├│n federal de impuestos en la Argentina ha sido ampliamente tratada desde hace mucho tiempo. Dicha tem├ítica involucra m├║ltiples aspectos desde la perspectiva econ├│mica y pol├ştica. En este trabajo se tratar├í ├║nicamente de analizar el caso espec├şfico del aporte de la provincia de Buenos Aires dentro de la distribuci├│n de la renta federal entre las provincias y la Ciudad Aut├│noma de Buenos Aires (CABA).

La provincia de Buenos Aires, debido a las particularidades del actual r├ęgimen de coparticipaci├│n, considerando sus modificatorias, expone una situaci├│n de aporte federal al resto de las jurisdicciones creciente en el tiempo. Esta situaci├│n tiene su impacto sobre la recaudaci├│n propia, el endeudamiento, las transferencias nacionales no autom├íticas y el gasto p├║blico provincial.

1. El aporte federal de la provincia de Buenos Aires

Existe un acuerdo entre los investigadores de la tem├ítica federal en la Argentina respecto de que los ├şndices de coparticipaci├│n secundaria fijados en la Ley 23.548 no responden a ning├║n patr├│n deducible.(1) Como resultado de dichos ├şndices se definen provincias que reciben menos participaci├│n que la que corresponde a su poblaci├│n y otras con mayor participaci├│n.(2) Esta situaci├│n a su vez se fue alterando en el tiempo debido a las sucesivas modificaciones en el r├ęgimen federal v├şa principalmente de asignaciones espec├şficas. En este trabajo se analizar├í la situaci├│n agregada del r├ęgimen general y todos los reg├şmenes especiales, denomin├índolo ÔÇťdistribuci├│n secundaria totalÔÇŁ (DST).

Podemos definir a la diferencia entre la participaci├│n en la poblaci├│n y la DST como el ÔÇťaporte federalÔÇŁ de una jurisdicci├│n en particular.(3) En este sentido, el caso espec├şfico de la provincia de Buenos Aires representa una situaci├│n extrema. La
Figura 1 presenta la comparaci├│n entre el ratio de distribuci├│n secundaria total (estimada para el a├▒o 2011) de 19,5%, con distintos indicadores relativos. Por ejemplo la participaci├│n en la poblaci├│n es de 39%,(4) la participaci├│n en la cantidad de hogares con NBI es de 35,3%,(5) la participaci├│n en la cantidad de alumnos (educaci├│n) es de 36,5%,(6) la participaci├│n en la cantidad de camas disponibles (salud) es de 34,9%,(7) la participaci├│n en el PBG es de 33,9%(8) y la participaci├│n en las exportaciones es de 33,8 por ciento.(9)

2. La dinámica del aporte federal

Un aspecto adicional acerca del aporte federal de la provincia de Buenos Aires resulta de considerar su evolución en el tiempo. La DST de Buenos Aires ha decrecido de manera apreciable en los últimos 17 años. Dicho fenómeno se expone claramente en la Figura 2, donde se aprecia que se ha perdido de manera casi sistemática 5,5 puntos porcentuales de participación, desde un valor de 25% en 1995 hasta 19,5% en el año 2011.

La explicación de esta dinámica decreciente se encuentra fundamentalmente en el tope de 650 millones de pesos anuales instrumentado por la ley 24.621 a partir del año 1996 para el llamado Fondo de Conurbano,(10) que representaba inicialmente un 10% de la recaudación del Impuesto a las Ganancias destinado en su totalidad para la provincia de Buenos Aires.

La Tabla 1 refleja el cambio en la distribuci├│n secundaria del Fondo de Conurbano entre la situaci├│n inicial y la actual. Inicialmente la provincia de Buenos Aires recib├şa el 100% de este fondo, pasando en la actualidad a recibir un 6,4% debido al efecto del tope(11) y el aumento en la recaudaci├│n de Ganancias. Provincias como Santa Fe y C├│rdoba reciben m├ís del 10% del mismo fondo.

El efecto del tope de 650 millones depende crucialmente de la evoluci├│n de la recaudaci├│n nacional agregada y del Impuesto a las Ganancias espec├şficamente. En la evoluci├│n presentada en la
Figura 2 se observa una ca├şda sistem├ítica del ratio excepto en el a├▒o 2002, esto se debe a que el desempe├▒o de la recaudaci├│n registrada en ese a├▒o relaj├│ el efecto restrictivo del tope sobre la distribuci├│n a la provincia de Buenos Aires.

Si consideramos de manera simplificada a la poblaci├│n como un indicador devolutivo(12) y lo comparamos con la DST de cada a├▒o, podemos cuantificar la evoluci├│n del aporte federal de la provincia de Buenos Aires en los ├║ltimos a├▒os. La Figura 3 expone la evoluci├│n del ratio poblacional (estable en alrededor de 39%), junto a la DST (decreciente) y la diferencia (creciente) entre ambos indicadores. Como dato relevante se observa que en el a├▒o 2011 el aporte federal alcanza el valor de la DST, es decir, la provincia recibe la mitad de lo que le corresponder├şa seg├║n su participaci├│n en la poblaci├│n.

3. Los cuatro efectos del aporte federal creciente

El aporte federal creciente de la provincia de Buenos Aires implica efectos compensatorios necesarios para equilibrar fiscalmente las finanzas de la provincia. En este sentido la Figura 4 expone dichos efectos ordenados seg├║n una priorizaci├│n de pol├ştica econ├│mica. La primera pol├ştica compensatoria se refiere al incremento en la presi├│n tributaria propia, b├ísicamente en el Impuesto sobre los Ingresos Brutos. En la medida en que dicho incremento encuentra su techo en la movilidad de la actividad econ├│mica, la siguiente alternativa se enfoca en la emisi├│n de deuda provincial. Otra pol├ştica compensatoria se concentra en la recepci├│n de transferencias no autom├íticas desde el gobierno nacional, tanto corrientes como de capital. El ├║ltimo efecto compensatorio es un menor nivel de gasto p├║blico.

A continuaci├│n se desarrollan algunos detalles de los cuatro efectos compensatorios enumerados.

3.1. Efecto 1: presi├│n tributaria propia

La presi├│n tributaria propia de la provincia de Buenos Aires es superior a la que le corresponder├şa seg├║n su participaci├│n en el PIB nacional. Seg├║n se observa en la Figura 5, en el caso del Impuesto sobre los Ingresos Brutos (principal impuesto provincial), la participaci├│n de Buenos Aires en el total provincial (incluyendo la CABA) es de 39,1% en 2011, frente a un PBG del 33,9 por ciento.(13)

La misma situaci├│n se verifica en los Impuestos Inmobiliario, Automotores y Sellos. Esta mayor presi├│n tributaria propia se registra debido a diferentes medidas de pol├ştica econ├│mica como la creaci├│n de ARBA y la instrumentaci├│n de reg├şmenes de recaudaci├│n (retenci├│n y percepci├│n) que han logrado disminuir la evasi├│n tributaria y la elusi├│n por corrimiento de bases imponibles hacia otras jurisdicciones.(14)

No obstante, este mayor esfuerzo tributario de la provincia genera costos en t├ęrminos de la localizaci├│n de la actividad econ├│mica. Obs├ęrvese que la provincia es el 39% de la poblaci├│n, mientras que representa el 33,9% del PIB, lo que indica un PBG per c├ípita inferior al promedio nacional.

3.2. Efecto 2: endeudamiento

La pol├ştica vinculada a la emisi├│n de deuda es otra de las medidas para compensar el aporte federal creciente. La provincia ha mostrado un marcado proceso de desendeudamiento luego de la crisis del final de la convertibilidad, pasando de una ratio de deuda sobre PBG de 25% en el a├▒o 2002 a menos de 10% en 2011.(15)

No obstante este proceso de desendeudamiento, la Figura 6 expone que la deuda de Buenos Aires en t├ęrminos del total de deuda provincial se ha incrementado en los ├║ltimos a├▒os llegando al 44,6% en el a├▒o 2010. Esto indica que la provincia se encuentra sobrerrepresentada en cuanto al nivel de deuda tanto en t├ęrminos poblacionales como de PBG.

3.3. Efecto 3: transferencias no automáticas desde el gobierno nacional

El tercer efecto compensatorio se refiere a la recepción de transferencias no automáticas desde el gobierno nacional. En este sentido, la Figura 7 expone una dinámica creciente que ha llevado la participación de Buenos Aires dentro del total de transferencias a las provincias a un valor de alrededor de 30 por ciento.

3.4. Efecto 4: gasto p├║blico

El último efecto compensatorio se refiere a la comparación del gasto público por habitante en Buenos Aires versus el resto de las provincias (incluida la CABA). La Figura 8 expone que en los últimos años el gasto total por habitante ha sido sistemáticamente inferior en Buenos Aires respecto del resto de las jurisdicciones. En el año 2011 esta comparación muestra que mientras el gasto por habitante promedio es de casi 12.000 pesos en las provincias y la CABA (sin considerar a Buenos Aires), la provincia de Buenos Aires registra poco más de 5.000 pesos.

La diferencia de casi 7.000 pesos por habitante es el resultado de las pol├şticas tributarias, de endeudamiento y las transferencias nacionales, que no logran compensar plenamente el aporte federal creciente de la provincia.

4. Conclusiones

El presente art├şculo pretendi├│ exponer de manera simplificada un punto espec├şfico dentro de la amplia discusi├│n federal respecto del r├ęgimen de coparticipaci├│n. El punto enfatizado se refiere a la evoluci├│n del aporte federal de la provincia de Buenos Aires, medido como la diferencia entre su participaci├│n poblacional y su fracci├│n de distribuci├│n secundaria. No se incorpor├│ en la discusi├│n ninguna de otras dimensiones, como por ejemplo la evoluci├│n de la distribuci├│n primaria de recursos (gobierno nacional versus provincias y CABA).

El primer punto de an├ílisis fue la cuantificaci├│n del aporte federal y la exposici├│n de la din├ímica creciente de dicho aporte debido a una ca├şda sistem├ítica de la participaci├│n secundaria de la provincia. Dicha ca├şda est├í explicada fundamentalmente por el efecto del tope sobre la distribuci├│n del denominado ÔÇťFondo ConurbanoÔÇŁ.

Un aspecto no menor radica en que, en la medida que el Impuesto las Ganancias incremente su participación dentro de la estructura tributaria nacional (tendencia claramente deseable), mayor será el efecto negativo sobre el coeficiente de distribución secundaria total de la provincia de Buenos Aires.(16)

El aporte federal creciente de la provincia de Buenos Aires tiene cuatro efectos compensatorios para equilibrar las finanzas públicas. En este sentido se analizaron la presión tributaria propia superior a la promedio, el nivel de endeudamiento de la provincia, la recepción de transferencias no automáticas desde el gobierno nacional, y la evolución del gasto público por habitante.

El aporte federal creciente y los efectos compensatorios que la provincia de Buenos Aires expone, principalmente sobre su nivel de gasto p├║blico, refuerzan la necesidad de definir la postergada reforma del r├ęgimen de coparticipaci├│n federal. Dicha reforma podr├şa instrumentarse tanto con la sanci├│n de una nueva ley17 como con modificaciones de las actuales asignaciones espec├şficas. El funcionamiento del tope en el Fondo Conurbano es uno de los aspectos que m├ís afecta en el caso espec├şfico a la provincia de Buenos Aires, y que ponen en seria tela de juicio la sustentabilidad intertemporal del r├ęgimen vigente.

NOTAS:

1. Cualquier indicador productivo, demogr├ífico, social o sus combinaciones, se encuentra d├ębilmente correlacionado con los prorrateadores de distribuci├│n secundaria de la ley 23.548.

2. Dentro del primer grupo se encuentran fundamentalmente la provincia de Buenos Aires, además de la CABA y Mendoza, mientras que el resto, en diferentes grados, corresponde al segundo grupo.

3. Si la provincia recibe m├ís participaci├│n de recursos que su participaci├│n en poblaci├│n entonces el aporte federal ser├şa negativo, resultando una provincia receptora.

4. Estimaci├│n a├▒o 2011 en base a la tendencia intercensal.

5. Informaci├│n Censo 2001.

6. Informaci├│n a├▒o 2009 todos los niveles de ense├▒anza com├║n. Fuente: Ministerio de Educaci├│n. Secretar├şa de Educaci├│n. Subsecretar├şa de Planeamiento Educativo.

7. Informaci├│n a├▒o 2004. Fuente: Ministerio de Salud y Ambiente de la Naci├│n, Direcci├│n de Estad├şsticas e Informaci├│n de Salud (DEIS).

8. Fuente CEPAL a├▒o 2004.

9. A├▒o 2010. Fuente: ÔÇťComplejos Exportadores Provinciales - Informe anual 2010ÔÇŁ, Ministerio de Econom├şa y Finanzas, Secretar├şa de Pol├ştica Econ├│mica.

10. Creado por la ley 24.073 art. 40, bajo la denominaci├│n ÔÇťFondo de Financiamiento de Programas Sociales en el Conurbano BonaerenseÔÇŁ.

11. La distribuci├│n por encima del tope conforma un segundo fondo que se distribuye entre las provincias sin considerar a Buenos Aires. Esta segunda distribuci├│n se ha denominado ÔÇťexcedente fondo conurbanoÔÇŁ.

12. Una versi├│n m├ís compleja podr├şa considerar una combinaci├│n de indicadores de pobreza, densidad poblacional, actividad econ├│mica, etc., aunque no cambiar├şan demasiado las conclusiones a las que aqu├ş se arriba.

13. El valor de PBG de la provincia de Buenos Aires se considera que no ha variado apreciablemente en el per├şodo bajo an├ílisis. Cuesti├│n dificultosa de comprobar fehacientemente debido a la falta de informaci├│n consistente de los PBG provinciales.

14. En el caso del funcionamiento del Convenio Multilateral del Impuesto sobre los Ingresos Brutos.

15. A su vez, en t├ęrminos de deuda sobre recursos totales, se pas├│ de 300% en 2002 a 83% en 2011.

16. Con la estructura tributaria nacional actual, el coeficiente de distribuci├│n secundaria total a la provincia de Buenos Aires tendr├şa un l├şmite m├şnimo en aproximadamente 19%. Pero si se incrementa la importancia del Impuesto a las Ganancias, podr├şamos llegar a niveles de entre 17 y 18 por ciento.

17. Proceso de mucha complejidad pol├ştica e institucional por las reglas vigentes para su instrumentaci├│n.

<
>


DESCARGAR - VER
N┬║ 68: Derechos Humanos


DESCARGAR - VER
N┬║ 69: MERCOSUR


DESCARGAR - VER
N┬║ 67: Relaciones Internacionales


DESCARGAR - VER
N┬║ 66: La Educaci├│n de la Primera Infancia


DESCARGAR - VER
N┬║ 65: La Universidad como derecho


DESCARGAR - VER
N┬║ 64: DEUDA EXTERNA


DESCARGAR - VER
N┬║ 63: reforma de la justicia


DESCARGAR - VER
N┬║ 62: La Secundaria como derecho


DESCARGAR - VER
N┬║ 61: CULTURA


DESCARGAR - VER
N┬║ 60: Extractivismo


DESCARGAR - VER
N┬║ 59: La Responsabilizaci├│n en la gesti├│n p├║blica


DESCARGAR - VER
N┬║ 58: Deporte y Sociedad


DESCARGAR - VER
Nº 57: ÁFRICA


DESCARGAR - VER
N┬║ 56: ASIA


DESCARGAR - VER
N┬║ 55: Econom├şa Internacional


DESCARGAR - VER
N┬║ 54: Homenaje a Aldo Ferrer


DESCARGAR - VER
N┬║ 53: N┬║ 53


DESCARGAR - VER
N┬║ 52: Las deudas de la Democracia I


DESCARGAR - VER
N┬║ 51: Juventud


DESCARGAR - VER
N┬║ 50: Un mundo en Guerra


DESCARGAR - VER
N┬║ 49: Libertad de expresi├│n


DESCARGAR - VER
N┬║ 48: FUERZAS ARMADAS Y DEMOCRACIA


DESCARGAR - VER
N┬║ 47: Problemas Urbanos


DESCARGAR - VER
N┬║ 46: CyMAT


DESCARGAR - VER
N┬║ 45: Sexualidades


DESCARGAR - VER
N┬║ 44: EE.UU. y Am├ęrica Latina


DESCARGAR - VER
N┬║ 43: Desarrollo y Medio Ambiente


DESCARGAR - VER
N┬║ 42: DROGAS


DESCARGAR - VER
N┬║ 41: Salud


DESCARGAR - VER
N┬║ 40: Internet y Nuevas Tecnolog├şas


DESCARGAR - VER
N┬║ 39: Internet y Nuevas Tecnolog├şas


DESCARGAR - VER
N┬║ 38: Econom├Ča Social y Solidaria


DESCARGAR - VER
N┬║ 37: econom├şa social


DESCARGAR - VER
N┬║ 36: Tercera edad


DESCARGAR - VER
N┬║ 35: C├│rdoba


DESCARGAR - VER
N┬║ 34: Control Social


DESCARGAR - VER
N┬║ 33: Educaci├│n Superior


DESCARGAR - VER
N┬║ 32: G├ęnero


DESCARGAR - VER
N┬║ 31: 30 a├▒os de democracia


DESCARGAR - VER
N┬║ 30: Justicia


DESCARGAR - VER
N┬║ 29: Desaf├şos culturales


DESCARGAR - VER
N┬║ 28: Econom├şas Regionales


DESCARGAR - VER
N┬║ 27: Econom├şas Regionales


DESCARGAR - VER
N┬║ 26: N┬║ 26


DESCARGAR - VER
N┬║ 25: pueblos ind├şgenas


DESCARGAR - VER
N┬║ 24: Ciencia y Poder


DESCARGAR - VER
N┬║ 23: pobreza II


DESCARGAR - VER
N┬║ 22: Pobreza


DESCARGAR - VER
N┬║ 21: Migraciones


DESCARGAR - VER
N┬║ 20: AGUA


DESCARGAR - VER
N┬║ 19: Integraci├│n Regional


DESCARGAR - VER
N┬║ 18: Estado II


DESCARGAR - VER
N┬║ 17: Estado I


DESCARGAR - VER
N┬║ 16: Industria


DESCARGAR - VER
Nº 15: Seguridad democrática


DESCARGAR - VER
N┬║ 14: Reforma fiscal II


DESCARGAR - VER
N┬║ 13: Reforma fiscal I


DESCARGAR - VER
N┬║ 12: Agroganader├şa


DESCARGAR - VER
N┬║ 11: Crisis financiera internacional


DESCARGAR - VER
N┬║ 10: Energ├şa


DESCARGAR - VER
N┬║ 9: Transporte


DESCARGAR - VER
N┬║ 8: Ciencia y tecnolog├şa


DESCARGAR - VER
N┬║ 7: Salud


DESCARGAR - VER
N┬║ 6: Empleo


DESCARGAR - VER
Nº 5: Hábitat y vivienda


DESCARGAR - VER
N┬║ 4: Argentina en el mundo


DESCARGAR - VER
N┬║ 3: Educaci├│n


DESCARGAR - VER
N┬║ 2: Medio ambiente


DESCARGAR - VER
N┬║ 1: Argentina hoy

Voces en el Fénix N┬║ 13
┬┐ Misi├│n Imposible ?

Reforma fiscal I

Art├şculos de este n├║mero

Jorge Gaggero
Marco hist├│rico (y prop├│sitos de esta empresa)
Juan Pablo Jim├ęnez / Andrea Podest├í
La pol├ştica fiscal en Am├ęrica latina: pasado reciente, presente y futuro
Oscar Cetrángolo
Nuevos y viejos desaf├şos de las pol├şticas p├║blicas en la Argentina
Juan Carlos G├│mez Saba├şni / Dalmiro Mor├ín
Las pol├şticas tributarias. La Argentina en el marco regional
Francisco Eggers
Deuda p├║blica: de la crisis al desendeudamiento
Horacio Castagnola
La problemática de la administración tributaria nacional
Dar├şo Rossignolo
El impacto del presupuesto sobre la equidad (2010) (las principales reformas sugeridas por la ÔÇťfotoÔÇŁ del bicentenario)
Markus Meinzer
El marco global pone serias restricciones a una fiscalidad de progreso
Juan Enrique Valerdi
Esbozo de una propuesta de reforma tributaria elaborada para la Cámara de Diputados de la Nación (2007)
Luis Omar Fernández
Impuesto a las ganancias: algunas propuestas de reforma
Salvador Treber
La imposici├│n al ÔÇťcampoÔÇŁ (pasado, presente y futuro)
Lic. Roberto Kozulj
Estrategias para el sector energ├ętico y fiscalidad: un desaf├şo cr├ştico
Jorge Remes Lenicov
┬┐Por qu├ę a├║n no tenemos una nueva ley de coparticipaci├│n federal?
Angel Jos├ę Sciara
La cuesti├│n fiscal federal (una visi├│n nacional desde la provincia de Santa Fe)
Luciano Di Gresia
El aporte federal de la provincia de Buenos Aires

Newsletter